四川省县级基本财力保障机制问题研究

■四川省财政科学研究所课题组

四川省县级基本财力保障机制问题研究

■四川省财政科学研究所课题组

一、县级财政困难的体制约束

（一）省以下财政体制尚未理顺

从四川省财政收入结构看，增值税、企业所得税是四川省财政收入中份额较大、增长活跃的税种，2010年分别达到675亿元和228.5亿元，占到税收收入总量的60%和16%。这两个税种由包括中央财政在内的中央、省、市、县多级财政共同分享。从四川省的财政体制看，增值税的分享比例为中央75%、省8.75%、市 7.5%（部分市）、县 8.75%；企业所得税的分享比例为中央60%、省14%、市12%（部分市）、县14%。可以看出县级分享比例过小，不利于调动县级培植财源和增收节支的积极性。

（二）财力与责任不够匹配

近年来，四川省加大了对新农村建设、农村义务教育、新型合作医疗、社会保障、公共基础设施建设以及环境保护等方面的支持力度，这些都要县乡政府组织和落实，其中，财力是基础和保障。2010年，县级财政供养人员占全省的比重为73%，而匹配的财力仅占48%，县乡政府承担的责任与可支配财力不相对称的问题十分明显。虽然中央、省对县级转移支付的力度在不断加大，但这一矛盾和问题仍十分突出。

（三）市对县财政体制运行不畅

2002年体制调整时，按照属地原则，省已将中央下放企业及原属省级收入范围的企业全部下放市县管理，要求市级也要按属地原则将省下放企业和市属企业按属地原则下放县级管理，使省市在分享县级收入增量的同时，让县级也能够参与分享省市下放企业收入增量。但各市在确定对县的财政体制中，未完全按属地原则划分收入。有些市不仅未将市属企业按属地原则下放县级管理，而且还将省下划的原中央和省级企业留归市级；有些市对省级下放企业收入虽也实行了属地征收，但县级却不参与收入分成。这样做，使得中央、省、市三级都参与了县级收入增量的分享，而县级却不能参与分享上级企业收入增量，形成了上级净集中、县级净减少的局面。

（四）转移支付制度有待完善

一是结构不合理，一般性转移支付比重偏低。目前，我国对地方转移支付有一般性转移支付和专项转移支付两类，项目繁多，规模庞大，但用于实现地区间基本公共服务能力均等化的主要是一般性转移支付。由于多种原因，近年来，一般性转移支付总量虽然不断增长，但是比重不断降低。二是专项转移支付项目设置过多，影响了资金整体效益。现行的专项转移支付，比重大、种类多、效果不明显，有待整合。2008年，中央财政安排四川省救灾类专项转移支付603亿元，由14个部门管理分配。同时，项目过多导致资金分配零星分散，难以发挥资金效益。三是专项转移支付需要地方配套的项目较多，配套支出额较大。在各级政府财权与事权关系问题尚未完全理顺和划分清楚的情况下，中央在出台农业、教育、社保、卫生等社会事业改革政策的过程中，采用逐级分担的原则，许多政策要求地方财政配套，对县级财政形成了巨大的压力。一些专款配套政策缺乏科学合理的设计程序和依据，不利于政策目标的实现。

二、四川省县级基本财力保障的实践及评价

多年来，四川省不断完善省以下财政体制，建立县级财力最低保障机制，实施县级基本财力保障机制奖补办法等措施，坚持财力分配向基层倾斜，努力从根本上缓解县乡财政困难，县级政府调控经济和提供公共服务的能力明显增强。

（一）结合扩权强县改革，逐步完善省以下地方财政管理体制

财政体制改革具体落实在五个方面：一是减少省、市、县税收收入共享范围。省市县共享税种由原来的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城镇土地使用税6个减少为5个，将城镇土地使用税全部下放县级管理。二是降低省分享收入比例。省级分享收入比例由原来的27.5%降低到22.5%，降低5个百分点。三是建立增收返还机制，鼓励县级多收多得。对民族地区、革命老区县“五税”收入每年超过省政府确定的全省一般预算收入增幅部分，省、市分享部分返还50%；其他县，省、市分享部分返还30%。四是进一步理顺市县财政体制，实行彻底的税收收入属地管理，规范市级收入分享比例。市级分享收入比例不得超过15%，原体制下未参与县级税收收入分享的市，原则上仍不得参与县级收入的分享。

（二）完善省对县财政激励约束机制，促进县级财政良性运行

为了保证财政转移支付办法的客观、公正，严格体制运作，促进县通过自身努力逐步改变财政困难状况，增强市管县、帮县的责任意识，从2003年起，四川省制定并实施了《省对市（州）县财政激励约束考核办法》，对县级财政收支和管理实施动态综合考核。2005年，为进一步缓解县乡财政困难，结合中央“三奖一补”政策，四川省在对原有《省对市（州）县激励约束办法》进行修改和完善的基础上出台了 《关于进一步完善省对市（州）县财政激励约束考核办法，切实缓解县乡财政困难的通知》（川财预 [2005]68号），把政法保障、农村义务教育、公共卫生、城乡社会保障等方面的公共支出经费保障情况、县乡政府性债务化解情况纳入省对县级财政激励约束考核范围，同时对县乡政府精简机构和人员、人均财政支出较低的县以及全省的产粮大县给予激励性财力补助。2010年，省财政用于激励约束考核的资金达7.39亿元，比2006年增加6.55亿元，“县努力，市尽责，省帮助”的机制不断完善和成熟。

（三）加大财政转移支付补助力度，切实提高县级财力保障水平

近年来，中央和省逐年加大了对县级财政的转移支付补助力度，切实提高县级财力保障水平。四川省先后出台了 《四川省省对县级财政一般性转移支付办法》以及 《关于切实缓解县乡财政困难的意见》、《2005年四川省缓解县乡财政困难奖补办法》、《关于对全省县级财政实行分类指导的实施意见》、《四川省省级专款切块到县试点办法》等多项制度，转移支付制度建设逐步规范。2007年，在已将政法经费、农村义务教育公用经费、农村计划生育奖励、新型农村合作医疗补助、城市低保、村社干部误工补贴及办公经费最低保障标准、农村五保户供养经费等支出纳入保障范围的基础上，又新增了八项涉及民生等方面的支出，包括农村低保、城镇居民基本医疗保险试点、廉租房建设、社区干部报酬及社区办公经费支出、乡镇（社区）卫生院和村卫生站支出、村级道路建设支出等。同时考虑统筹城乡综合配套改革因素，使转移支付分配资金适当向试点地区倾斜，以保证该项改革试点工作顺利推进。同时，加大了民族地区转移支付和革命老区专项转移支付的补助力度，体现了对民族地区和革命老区的照顾。

（四）建立偿债机制，逐步消化县乡债务

近年来，四川省通过建立县乡政府债务偿还机制、新增债务控制机制、化解债务激励机制等措施，进一步加大控制和化解县乡政府性债务的力度。省级财政对直接债务减少的县（市、区）给予了专项化债激励性财力补助。同时，以化解农村义务教育“普九”债务作为化解县乡政府性债务的突破口，建立了化解“普九”债务激励机制，通过调整支出结构、科学合理安排省级财政超收资金等措施，积极筹集化债补助资金并预拨各地，加大了化债补助力度，有力推动了县级政府的化债工作。

（五）政策实施效果及评价

1、树立公平、科学和规范的理财思路。四川省转移支付本着公平、公开的原则，一般性转移支付的测算办法都向各级政府公开，县级政府可以根据测算公式进行测算，以印证上级拨付资金是否准确。转移支付测算过程中完全依靠省统计局和省级各主管部门公开发布的相关数据资料作为测算依据，涉及的具体指标包括总人口、国土面积、耕地面积、学生人数、海拔、温度、物价等近百个，涉及的相关数据几千个。目前，全省对下一般性转移支付已经成为公开化、规范化资金分配的示范，影响着其他资金也逐步向“因素法”方向转变。同时，省以下各级政府对一般性转移支付测算体系存在的问题可以及时反馈，展开民主讨论，为进一步完善一般性转移支付体系形成了一种良好的民主氛围。

2、增强基层政府提供公共服务能力。通过多年的努力，四川省根据转移支付的功能目标，逐步建立了由一般性转移支付为主体，特殊转移支付、政策性转移支付和专项转移支付等组成的转移支付体系，提高了基层政府提供公共服务的能力。2010年，四川省对县级转移财力达1257.77亿元，占县级可用财力1928.57亿元的65%。有61个县转移支付占到其财力的50%以上，其中有41个县财力性转移支付超过其自有财力。

3、县级财力非均衡状况得到较大改善。为了对转移支付对四川省县级财力均等化效应有一个大致量化的评估，将本文第一部分剔除的因素重新加入计算，其中包括：一般性转移支付、增加工资转移支付、农村税费改革转移支付、民族地区转移支付补助、革命老区转移支付、专项转移支付、增发国债补助、原体制补助、调整收入任务增加数9项因素，四川省的预算收入分布基尼系数和县域财力差异系数分别为0.49和0.14，基本上达到了比较均衡的范围。1998-2010年间，全省184个县（区），县级人均地方一般收入、县级人均地方一般预算支出、按县域总人口计算人均可用财力和财政供养人口人均可用财力四项指标的差异程度均出现明显改善。

4、促进民族团结，增强全省凝聚力。四川省一般性转移支付在对民族自治地方计算补助时，所使用的补助系数比一般地区高出5个百分点，对民族自治且属于国家和省重点扶持的县，转移支付扶持力度更大。近年来省对民族自治地方的一般性转移支付占到全省对下补助的60%以上，加大对民族自治地方财政转移支付的力度，有效保障民族自治地方对机关行政事业人员工资、机关正常运转及基本公共服务经费的支出；加快了民族自治地方经济发展和社会进步，促进了全省各民族之间的团结，增强了全省的凝聚力，为构建和谐的社会环境奠定了良好基础。

三、建立县级基本财力保障机制政策建议

（一）进一步明确省、市、县三级财政职能作用

首先，省级财政要通过规范财政转移支付制度，实施激励与约束并重的保障办法，加大对财力困难县(市)的奖补力度。一是实施财力倾斜，加大对县级的转移支付力度，不断提高基层政府提供公共服务的能力；二是对县级消化基本财力保障缺口实行奖励；三是根据县基本财力保障缺口的大小予以适当补助；四是建立对基本财力保障缺口扩大的约束机制，对当年缺口额不减反增的县，省财政相应扣减以往年度奖励额基数。

其次，市级财政强化帮扶责任，对县级积极予以财力支持。一是继续加大对所辖财力薄弱县级的帮扶力度，不断提高县级财力保障水平，支持县级民生等社会事业发展，帮助弥补县级基本财力保障缺口；二是不得通过调整财政体制或在体制外向县另行集中财力。

再次，县级通过自身努力，加快发展，不断提高基本财力保障水平。一是充分运用和发挥激励型财政机制的政策激励效应，进一步加快县域经济财政发展，逐步提高基本财力保障水平；二是调整优化财政支出结构，合理安排预算，将财力优先用于保障基本支出，确保县级有关部门和镇(乡)运转的基本财力需要，确保教育、医疗卫生、社会保障等民生政策有效落实。

建议由省级财政担任建立县级基本财力保障机制的职能主体，是基于以下考虑：建立县级基本财力保障机制，实行财力差异调控，涉及政府的层级设立、政府间的财政关系等重大问题。财政支出层级越高，责任越大，越有利于集中财力，越有利于实行财力差异调控，实现均等化。四川省各县距离半径较大，在“省直管县”、“乡财县管”改革方面已经取得了成效和经验，建立县级基本财力保障机制，财政支出责任由省级财政承担较为合适。

（二）根据县级财力差异状况，建立不同层次的县级基本财力保障机制

一是确定县政府的收入范围及征管权限。将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县的主体税种。改变共享税过多、共享税分成不合理的现象，保证县级财政的自主收入。二是确定县级政府的非税收入。明确县级政府非税收入的审批、立项、标准确定、征收管理、票据管理的权限，保证县乡的非税收入。三是合理测算分析县级财政基本支出需要，在合理确定县级财政基本支出最低保障线的基础上，按照确定的县级财力最低保障标准，扣除前两项资金数，差额部分的资金，由省对县一般性转移支付予以解决。四是区别情况，分别对待。对经济较发达、财力较好的县，保证其既得利益，对财力水平低于最低保障线的困难县，省级财政给予转移支付，并明确省级财政对各县的财力性转移支付数额在本届政府任期内，只增不减。

（三）制定县级基本财力保障范围和保障标准

以目前中央与地方政府间支出责任划分为前提，立足现有财政支出责任关系，从基本公共服务支出事项入手，对支出事项政策内容、政策标准、负担比例、执行时间、资金来源等方面进行全面清理。在合理界定基本公共服务保障范围的基础上，测算基本公共服务最低保障需求，同时测算县级基本公共服务实际保障水平。根据平均有效税率测算段的标准税收收入、据实计算的部分非税收入、上级财政安排的一般性转移支付和用于基本公共服务方面专项转移支付等因素测算县级基本公共服务实际保障水平。上述两项测算完成后，以最低保障需求与实际保障能力的差额作为县级基本公共服务最低保障需求的缺口，考虑县级人均基本公共服务支出水平与全省平均水平之间的差异和基本公共服务支出占财力总量的比重等相关因素，科学评价县级基本公共服务保障能力，为建立县级基本财力保障机制提供测算依据。

建立县级基本财力保障机制的重点和核心是对县级财力保障范围和保障标准的测算。保障范围主要包括行政事业单位人员基本工资、津贴补贴、公用经费、民生支出和其他必要支出等。县级财政保障的范围包括人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出。其中，人员经费包括国家统一出台的基本工资、奖金和津贴补贴，离退休人员离退休费，工资性附加支出，规范津补贴支出等项目；公用经费包括办公费等商品和服务支出，办公设备购置等支出；民生支出主要包括国家和省有关政策规定涉及的农业、教育、社会保障、医疗卫生、科学技术、文化、计划生育和村级经费等项目的支出；其他必要支出包括城市维护建设、乡村道路建设等基本建设支出以及其他社会事业发展支出。县级基本财力保障标准，是指县乡政府在履行公共职能和提供公共服务过程中最基本的财力标准需要，或称之为最低层次的财力需要。确定县级基本财力保障标准，必须在综合考虑当地财政供养系数、区域面积、地形结构、可用财力等具体影响因素的基础上，具体确定县级财政供养人口标准和财政定额标准。

保障标准的测算重点考虑的重要因素有：①标准财政供养人员数量是决定县级财政人员经费和公用经费支出的最重要的影响因素，对财政供养系数的确定是保障县级财政供养人员经费和公用经费的基础性标准，财政供养人员数量与地域人口数量成正比变化；财政供养系数与地域人口数量成反比变化。总体来讲，人口大县供养人员较多，但供养系数较低；人口小县供养人员较少，但供养系数较高。②公共服务成本集中体现在公用经费的开支上，在县域管辖人口数量既定的基础上，县域面积越大，居民越分散，政府服务和管理付出的成本也就越高，不仅所需要的公教人员越多，其公用经费花费也越多。因此，每平方公里的人员数量，是衡量县级财政支出标准的一个影响因素。③县域地形结构对县级基本财力支付标准的影响是在其他因素既定的条件下，平原地形的政府服务和管理成本相对较低，越是山区的地形结构，政府服务和管理付出的成本越高，所需要的经费开支标准越高。④从事权与财力配置上讲，一级政府有一级事权，一级事权有相对应的可用财力。根据这一设立原则，一个地方的可用财力应包括两部分：首先，履行一级事权所需的非人力资源财力，主要指物质资料、生产工具等。其次，完成一级事权所需配备的人力资源所需财力，主要指生产与再生产的补偿财力，如工资、奖励、福利等。按照行政管理理论，国家赋予同一级政府的事权是基本一致的，公共支出也应该是一致的。但由于各级的工资标准、地域人口、可用财力不同，财政供养系数必然是不同的。

（四）调整财政体制，规范省以下转移支付制度

县级财力的来源是由其财政体制所决定的，可以根据其内容变动情况细分为两个部分，一部分是固定的财政收支项目及其基数，另一部分是经常变动的各项政策及其相应的转移支付补助。目前的情况是，县级财政与省、市两级政府分成得到的全部财力和通过本级政府组织的全部收入，受财政管理体制的制约而增长乏力；上级政府财政通过转移支付方式给予县级政府的财力性补助收入，受转移支付制度设计缺陷而难以达到弥补保障基本支出需求缺口的目标。因此，需要通过对财政管理体制的调整，完善现行转移支付制度，弥补县级财力缺口。

为此建议：一是扩大一般性转移支付规模，完善均衡性转移支付办法。加大对下转移支付力度，逐步建立稳定增长机制，将按因素分配、具有一般性转移支付性质的专项转移支付，纳入一般性转移支付统一分配。考虑推进产业结构调整、转变经济发展方式等宏观政策以及重大减收增支政策对地方财政经济的影响，加大对经济基础薄弱、结构调整压力较大、历史负担重地区的支持力度。密切关注宏观经济政策影响，对区域性、共同性财政问题进行专题分析研究，选取客观因素对转移支付分配进行修正，客观公平地反映不同发展阶段、不同经济结构、不同区位环境的地区的实际需求。建立均衡性转移支付运用报告和评价制度，逐步建立起跟踪检查与对市县的绩效评价制度，努力提高转移支付资金的使用效益。二是加大专项转移支付资金整合力度，发挥资金合力。严格控制新增项目，清理整合现行专项转移支付项目。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目应予以取消；对使用方向一致、可以进行归并的项目应逐步予以整合。每一项专项转移支付资金的设立、审批和分配，要做到有合理明确的分配依据和目标任务。对保留的专项转移支付项目，逐步建立项目库，实行科学化、规范化管理。三是加强转移支付资金监管，提升资金使用绩效。深入实施财政支出绩效评价，完善评价指标体系，深化项目支出绩效评价，扩大部门绩效评价试点，开展一般性转移支付绩效评价试点。强化评价结果运用，将评价结果作为对下转移支付分配的重要依据，优化项目决策程序，健全项目管理制度。四是研究探索省以下横向转移支付制度，促进区域协调发展。四川省地区间经济发展差距过大，而省级财力有限，仅靠省对下转移支付，短期内难以推进地区间基本公共服务均等化。可研究探索建立横向转移支付制度，强化发达地区先富帮后富的责任，帮助欠发达地区提高基本公共服务水平。

（五）强化配套改革，提高资金使用效益

一是明确县乡政府支出责任。县级基本财力保障机制需明确，凡属于省、市政府承担的支出责任，同级财政要全额保障经费，不得以任何形式转嫁给县级政府。省、市政府委托县政府承办的事务，要足额安排专项经费，不留资金缺口。属于各级政府的共同事务，要尽可能降低财政困难县乡的资金负担比例。属于跨区域的公共事务，要根据各方面受益情况，并考虑县级财政实际承受能力，合理确定分担比例。除国务院和省政府另有规定外，其他专项拨款，一律不得要求县乡政府进行配套，也不得因县无力落实配套资金而减少对其专项资金扶持。二是严格确定县级财政支出顺序。用于基本财力保障的资金，首先要用于保证基层政权正常运转和社会保障对象补助支出需要，其次是安排农业、教育、科技、卫生等事关经济社会发展的支出，再次是根据财力可能办些改善人民生产生活条件的实事。三是强化县级财政支出管理。要合理安排预算，硬化县乡财政预算约束，没有预算不得随意支出。采取有效措施，优化支出结构，加强财政资金使用管理，努力确保县乡政府机构运转和公共服务支出的需要。四是推进县级预算管理制度改革。县级基本财力保障机制要与推进部门预算、国库集中收付和政府采购制度等改革结合起来，切实提高县乡财政资金分配和使用的安全性、规范性及有效性。

课题组组长：李登全

课题组副组长：付小华

课题主持人：陈格楠（执笔）

课题组成员：付小华 陈格楠 郭 玥蒋雪峰