“小金库”治理是衡量政府行政能力的标志——对“小金库”治理常态化的三点建议

■马国贤

一、“小金库” 治理从 “政治风暴”式到日常治理是必然回归

经过历时三年的“小金库”专项治理,该项工作又回到了常态化管理状态中。针对我国“临时机构长期化”难题,国家决定在“小金库”治理完成阶段性目标后, 撤除专项办, 将工作移交各级财政部门。这是符合精简机构要求的，是国务院、财政部在解决“临时机构长期化”难题上创造的一个典范。

“小金库”是危害政府肌体的“毒瘤”，是当事人滥用人民的委托责任和信任的腐败行为，对此无论是今天，还是今后都是党纪和国法所不容的，必须要“零容忍”。治理“小金库”既是政治行动，也是公共管理行动，国家既需要采用“政治风暴”式的专项治理，也需要采用财政监督式的“日常治理”。在过去的30年中，我国从财经纪律大检查到治理“小金库”已经历多次检查。由于采用的是就事论事式的治理，因而收效有限，甚至累查累犯。这次通过“政治风暴”式治理，至少取得了以下收获：一是提高了各级对“小金库”危害性的认识，清理了思想； 二是查获了一批 “小金库”，处理了害群之马，教育了干部，也纯洁了队伍；三是针对财政管理上的问题，各地从堵塞漏洞出发，制定和完善了财政制度。相信，这次治理所产生的制度性效果，将会在今后显现。同时也说明，“小金库”专项治理结束,并不意味着可以休战“刀枪入库,马放南山”，而是应将其作为各级政府和财政经常性工作，纳入常态化治理。

二、从政府行政能力标志的政治角度来认识“小金库”问题

通过“政治风暴”式的治理，引起了人们对“小金库”的思考，不过对于政府工作人员中的大多数人来说，这种思考尚停留在就事论事上。而要突破这点，就必须研究政府的行政能力与 “小金库”的关系。

在公共管理中，行政治理能力又称为行政能力，是指政府在管理公共事务上的能力，在行政上它指领导、指挥、动员能力和驾驭事件的能力。由于政府是人民福祉的受托人，因而行政能力是评价政府最重要的指标。行政能力低下的政府，意味着它是腐败无能，缺乏公信力的政府。在我国，人民是绝不会允许这样的政府存在的，为此必须改变。

虽然行政能力是重要指标，但如何测量是一大难题。“小金库”是党纪国法所不允许的，但事实上又存在着；“小金库”资金来源于各级预算，但其用途是私人或小单位的，而制造“小金库” 者是政府部门及其下属单位。可见，从公共管理角度说，“小金库”表明政府连自己口袋里的钱也管不好，因而缺乏行政治理能力。而“小金库”泛滥的程度与行政能力间存在着负相关性的事实也表明，虽然它不是测量政府行政能力的唯一指标，但至少是重要指标。

需要说明的是，以财政指标反映政府的行政程度是国际趋势，例如OECD国家以测量财政透明度来反映政府信息公开程度。也有人认为，衡量政府管理的科学化程度应当以财政资金的有效性为指标。

综上所述，由于“小金库”是衡量政府行政治理能力的重要指标，即使从提高行政能力这点说，我国也应当重视它，根治它。

三、对“小金库”治理常态化的几点建议

为了使“小金库”由专项治理顺利地转入常规治理，建议政府和财政部门做好以下几件事：

（一）落实“小金库”治理上的各级政府责任制

在我国，县级以上的政府有3000多个，若不能将“小金库”的治理责任有效地分解给各级政府，长效机制断难建立。由于我国预算体制是按国务院1993年 《关于实行分税制财政管理体制的决定》中“统一政策与分级管理相结合的原则”建立的，因而无论从宪法说，还是从财政体制看，作为公共资金受托人的各级政府负有搞好本级财政管理，管好自己“钱袋子”，向委托人(人民)负责的责任。为此，在“小金库”治理上，应当按“谁家的羊谁家牵，谁家的孩子谁家管，做不好就下台”原则来确立各级责任制。这就是说，应当赋予各级财政部门改组下级政府的行政建议权。对“小金库”问题突出，查办不力的地方政府，上级财政部门可按行政程序，以“无治理能力”为理由，向同级党委、政府提出改组下级政府，追究相关领导和财政部门负责人行政责任的建议，同级党委、政府应当受理。

应当指出，在此次治理中，多数政府和财政部门是以真诚的对纳税人负责的态度工作的，针对财政管理上的薄弱环节，他们建立了规章制度，但也确实存在着态度不端正，视治理为儿戏，千方百计地哄骗、掩盖矛盾者，从受托责任上说，这些政府已不具备履行行政治理能力，这些人也不具备公共受托责任的品质和能力，为此上级政府应按职权及时改组政府，清除责任人。

（二）完善制度，强化财政监督

1、以“小金库”治理为中心调整财政监督工作内容。上世纪60年代，国家就将私设“小金库”列入了财政纪律禁止条款。改革开放后，国家又要求各级财政成立监督机构。可见，无论从历史上看，还是从规范财政管理、治理腐败的现实要求上看，禁设“小金库”与坚持收支两条线、专款专用是财政监督的三个基点，只能加强，不能削弱。而在现实管理中，财政监督机构承担了很多其他工作，冲淡了主业，这也是“小金库”蔓延的重要原因。为此，调整工作内容是指财政监督机构每年要拿出较多的时间，开展以“小金库”治理为重点的专项查账并形成制度。由于在目前，无论是禁设“小金库”，还是收支两条线和专款专用都需要通过查账来进行，因此坚持这一制度十分必要。

2、以专项转移支付（也称“专项补助”）为中心，财政监督延伸一级。在落实“小金库”治理各级政府责任制上，市县遇到了对来自上级专项补助监督上的难题，它处于“上级财政不再管，下级财政管不了”状态，因而财政监督薄弱，漏洞较多。理论上，专项补助属于上级政府无偿拨给下级政府的钱，其管理责任归接受政府，但是由于上级财政业务部门握有资金分配权，接受者为避免“得罪上级，影响下年资金”而往往放弃监督。可见，这是“需要监督而接受者无力监督”的特殊资金，需要采取特殊的监督措施：一是将它列为财政监督的重点，对上级的专项补助做到应查尽查；二是采用财政监督延伸一级特殊的监督方式； 三是将财政监督检查结果与预算分配挂钩，对资金使用不好的市县，建议预算部门减少或停止下年的拨款。

3、增加人员编制，建立以“小金库”治理为中心的财政监督考核制度。目前，我国的财政监督范围很宽，但人员很少，查账只能“蜻蜓点水”，很难深入。从长远看，公共管理的信息化，尤其政府会计的信息化是解决此难题的路径，而从现实看，还主要靠增加人员编制。为此，建议财政部在调查研究的基础上，向中央编委提出一个合理的增人计划。同时，建议财政部建立一套以“小金库” 治理为中心的财政监督考核制度，用以考核全国县级以上的财政监督工作。

4、建立对“小金库”处理的信息公开制度。为了规范财政管理，充分利用信息公开的威慑力，县级以上财政应当建立在网络等媒体上公布 “小金库”处理信息的制度，并规定在事件处理结束后一个月之内公布。这点也应当作为考核财政监督工作的内容。

（三）积极推动财政改革，寻找治理“小金库”的根本途径

在此应清醒看到，虽然以上措施能起到遏制作用，但是，财政管理信息不对称才是“小金库”存在的根源，为此，治理“小金库”的根本路途是消除信息不对称。而要做到这点，就必须引进“整体政府”理论，对“预算资金单位管理，单位核算”模式进行改革，建立基于委托制下的行政事业单位资金管理新模式。但是，此项改革超越了现行制度，需要在更高层次上进行。但由于它是事关财政监督部门的工作的重大问题，对此不应回避和“失声”，而应当积极呼吁和推动这一财政改革。★