将科学发展观贯穿于农村社会管理创新

吴海燕

(中共江西省委党校哲学部，江西南昌330003)

将科学发展观贯穿于农村社会管理创新

吴海燕

(中共江西省委党校哲学部，江西南昌330003)

以科学发展观为指导，推进农村社会管理创新:推进农村基层党组织在社会管理中的核心作用和创新;推进农村社会组织和农民自我管理的作用和创新;推进农村管理手段和方法的创新;推进农村公共管理体制的创新和机制改革;建立规范的农村社会管理的法治环境。

科学发展观;农村社会;管理创新

科学发展观是建设中国特色社会主义伟大事业必须长期坚持的重大战略指导思想，也是我们在新形势下加强和创新农村社会管理的行动指南。加强和创新农村社会管理的实质就是用科学发展观来衡量、来检验、来指导我们的农村社会管理工作。因此，我们要把科学发展观贯穿于加强和创新农村社会管理的全过程和各领域，把加强和创新农村社会管理的过程变为用科学发展观推进农村社会管理的过程。

一、坚持科学发展观必须创新农村社会管理

“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”［1］(P15)坚持科学发展观，就必须大力发展农村经济，城乡协调发展，保证大多数农民群众的愿望和切身利益得以实现。如果农村经济社会发展长期滞后，农民的利益就难以保障，我们的发展也就不可能是全面协调可持续的。要把科学发展观落到实处，就必须创新农村社会管理。

1．农村社会结构的深刻变化要求创新农村社会管理，才能落实科学发展观。

随着社会主义市场经济的发展，我国社会转型加快，经济成分、利益主体、就业方式、分配方式、组织形式日趋多样化，现有的社会管理体制面临一些重大变化的挑战。一是阶层结构的变化。随着农村改革的不断深入和市场经济的建立，农民群体已经分化为普通农民、农民工、基层干部、个体工商户和专业户、私营企业主等若干阶层。在新形势下如何整合和协调好农村不同群体利益，形成既充满活力又和谐相处的秩序，成为农村社会管理的重要任务。二是农村收入结构的变化，由于资源、劳动、智能、技能等多种因素的影响，有的村集体年收入数十万元，有的欠外债几十万元，农民还处在贫困状态，一些地方少数人的富裕掩盖了多数人的贫穷，而少数人靠不正当的手段成为暴发户等，建立公平合理的收入与分配制度，缩小农村之间的收入差距，成为农村社会管理的任务。三是家庭状况的变化。由于农村人口中青壮年多外出打工，“空巢”现象严重，未成年子女往往委托给祖父母或亲戚朋友管理，有的甚至无人管理，这些疏于管理的孩子往往会放任自流，逃学、失学、辍学情况比较突出。对于未成年子女关心，老人疾病照顾，农村养老等也是农村社会管理面临的新任务。

2．农村社会组织方式的深刻变化要求创新农村社会管理，才能落实科学发展观。

随着经济体制的深刻变革，社会组织方式发生巨大变化。这个变化就是农村非公有制经济和各类新社会组织发展，没有“主管机构”的新单位不断增加，越来越多的“单位人”转为“社会人”的变化。由于就业市场化、就业方式的多样化，促使农民就业社会流动加快，这种新产生的就业组织大都采取了“非单位”的管理体制。这些问题使农村社会管理任务日益繁重，原有管理力度和管理体制已不能完全适应新形势下农村社会管理的要求。因此，需要进行新的探索，走出一条与市场经济相适应的社会管理的新路。

3．农村社会矛盾日趋复杂要求创新农村社会管理，才能落实科学发展观。

“随着改革开放的深入和经济关系的调整，经济和社会生活中的各种矛盾，出现了不少新情况和新变化，其中一些涉及群众切身利益的矛盾比较突出。”［2］(P34)现在是我国改革开放和现代化建设进入关键阶段，农村社会运行在总体适应经济发展的同时，也出现大量不协调、不健康、不稳定现象，如利益格局调整使农村社会纠纷、集体上访、群体性事件增多等，很多农村社会矛盾日趋复杂。要解决好这些复杂的农村社会矛盾，实现好维护好广大农民的利益，使改革的成果与广大农民共享，需要加强和创新农村社会管理。

4．农村社会行为规范和农民价值理念的变化要求创新农村社会管理，才能落实科学发展观。

市场经济条件下人们的社会行为规范和价值理念发生了深刻变化，绝大多数农村社会成员具有爱国主义、社会主义、集体主义和先进思想道德观念，但也有部分农村社会成员政治热情下降，诚信缺失、道德失范，封建迷信思想严重等。由此可见价值取向多样化造成不同价值观念之间的碰撞乃至冲突，一些与社会主义价值观念相背离甚至颓废腐朽的思想乘机而入，怎样建立与这些变化相适应的社会道德和诚信体系，树立正确的价值理念，需要加强和创新农村社会管理。在创新农村社会管理体制的过程中，不仅要重视硬件建设，而且要注重软件建设。要大力推进社会主义核心价值体系建设，更新管理理念，完善与新型社会管理体制相适应的道德秩序、诚信体系和行为规范。［3］(P27)

二、按照科学发展观要求进行农村社会管理存在的问题

从农村总体现状来看，经济、社会发展都比较落后，尤其教育、医疗卫生、社会保障、基础设施建设、社会治安、社会文明等社会发展更加落后。这就需要加强和创新农村社会管理，推进农村经济社会的全面协调发展，把科学发展观真正落到实处。近年来，我国农村社会管理总体来讲是成功的，但也存在不少问题，这些问题也影响了农村社会建设的整体推进。

1．农村社会管理组织体系不完善。

在很多地方，乡镇政府在主动为农村提供基本公共服务和完善农村社会管理方面，是“心有余而力不足”，对农村居民实际的公共服务需求了解不充分、不准确，不能将“农民增收”和“农村稳定”进行有机融合，习惯于上传下达，按部就班地做农村工作，不能从根本上突破现有模式创新服务。受长期计划经济体制影响，当前农村的社会管理仍然是大包大揽式的集权型社会管理，由农村基层政府包揽一切，解决社会矛盾仍然是由上而下的行政性管理，且是广泛的介入。一方面，不该管的也管，面太宽，使社会对全能型政府形成了依赖，有问题找政府解决，基层政府就成为面对社会诸多矛盾的主体，疲于应付。另一方面，现实中社会又对基层政府因诸多“不作为”而造成的不良影响产生不信任和怀疑。“高依赖、低信任”的困境，容易对基层政府提出过高的期待，无疑会加剧基层政府的负担。

2．乡镇党政组织的管理方式不适应。

改革开放后，我国农村形成了“乡政村治”治理模式，在促进农村经济社会发展和民主政治建设的同时，也存在一些不足。一是“乡政村治”的治理模式存在“断层”。一方面乡镇党政组织管理与村民自治组织之间的“断层”，乡镇以上是行政管理，村以下是民主自治、自我管理，两者之间缺乏有效衔接;另一方面村委会与村民小组“断层”，集体所有的土地、山林、水塘等财产基本上掌握在村民小组手中，是农村真正的经济实体，一些村民小组组长任意处置集体资产，乡镇组织和村委会无法有效管理监督。二是乡镇党政组织的管理职能弱化，把精力主要放在上级考核的各个项目中，税费改革、农业税取消后，乡镇财政收入来源进一步削减，提供公共管理和服务的能力下降。三是乡镇党政组织的治理手段单一，习惯于行政手段和经济处罚的方式，对村干部和农民群众常常“失灵”，不能有效应对农村出现的新情况新问题。

3．农村社会管理方式不够丰富。

一是没有重视农村社会组织的管理。随着村民自治的实行和公民意识的增长，具有管理农村社区的社会组织却没有引起应有的重视，其实群众性社会组织对农民有很大的影响力和号召力。充分利用好社会组织扎根民间、贴近民生的特点，把它作为协助政府解决民生问题的一个有效载体，成为解决社会矛盾的“稀释剂”和维护稳定的“减压阀”，是有积极意义的，也更有利于提高政府运行效率，降低管理成本。而在当前的农村社会管理中，并未很好地整合农村各种社会资源，有序发展多样化的社会组织。二是没有重视农民的自我管理。农民是基层管理的核心，是基层管理的主体，农民最清楚自己需要一个什么样的社会、需要什么样的管理服务，知道怎样才能管理好社会。而这一主体却被排除在外，一些农村基层干部，总是把自己和农民简单地放在“管理者”与“被管理者”的位置上，忽视平等的对话协调，不能充分尊重农民群众意愿和智慧，不能充分调动农民群众参与社会管理的积极性、主动性和创造性。农村居民基本上处于无组织状态，难以对农村公共事务进行自我管理、自我服务和自我发展。

4．农村社会管理法规不健全。

我国有关农村社会管理的法制建设还比较薄弱，有些领域还存在着一些法律空缺，缺乏具体管理法规和可操作的措施，管理只能靠经验，凭感觉，这样的管理难免不出问题。缺乏法律依据要进行常规化管理就尚显不足，不能把日常管理融入到基层的具体实践和事务当中，不能创新社会管理模式和手段，在实际管理中多采用应急性或堵塞式等老一套的维稳策略来应付新发生的社会矛盾，并且大多是一味地等待矛盾爆发以后再被动应急。而应急性管理多属短期行为，没有全局性和前瞻性，难以与一些基层千头万绪的实际结合，实践操作性差。因此要健全农村社会管理法规，使农村社会管理常态化。

三、以科学发展观为指导，推进农村社会管理创新

农村社会是中国社会的基础，加强和创新社会管理的重点应该在基层、在农村。为了解决农村社会管理存在的问题，必须以科学发展观为指导，大力推进农村社会管理创新。胡锦涛指出，要深入研究社会管理规律，加强社会管理体制的建设和创新，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协调、公共参与的社会管理格局。［4］

1．以科学发展观为指导，推进农村基层党组织在社会管理中的核心作用和创新。

农村基层党组织在社会管理中，发挥好领导核心作用是关键。村级党组织处于新农村建设第一线，发挥村级党组织对和谐新农村的领导作用十分重要。农村基层党组织要对农业生产、基础设施建设、乡风文明、村庄环境治理、社会治安等工作的领导进行管理和创新。但党组织的领导核心作用，并不是包办代替各项社会事务，事无具细都由党组织来直接管理。正确的做法应当是在分级管理中分清各自责任，在整个组织网络体系中党组织起到一个龙头作用，真正起到统筹全局、协调各方的领导核心作用。因此进一步完善村民自治的关键是使社会管理的权力与责任向下延伸，使社会管理的重心下移，充分发挥村民委员会的自我教育、自我管理、自我服务的功能，同时充分利用村民小组的作用，通过村规民约明确村级党组织、村委会、村民小组、中心户和村民等各自的分工与职责。在此基础上，又形成基层组织与村民的对接联络，调动和激发村民参与社会事务管理的积极性、主动性和创造性。

2．以科学发展观为指导，推进农村社会组织和农民自我管理的作用和创新。

农村是一个“熟人”社会，群众性社会组织对农民有很大的影响力和号召力。所以，农村社会管理除了发挥基层党组织以及村委会的作用外，还应大力发展各种群众组织的作用和创新。为此:一是大力发展农民合作经济组织。目前我国已经建立了一大批农民合作经济组织，但比较分散、没有形成统一的组织体系，应在此基础上成立类似日本农协的组织体系，全国成立联合总会，各省成立联合会，县、乡、村成立分会。政府部门也要赋予它应有的待遇，比如给予一定的财政补贴，建立同政府沟通的渠道以及参与政府决策的机会等。可以选择有条件的地区进行试点，在试点基础上进行推广。除了发挥农民合作经济组织的经济功能外，要充分发挥其社会组织与管理等社会功能;二是大力发展各种社会性群众组织。要积极发展像红白事理事会、群众治安委员会、民事调解委员会等群众组织，充分发挥其在农村社会管理中的作用。农村社会组织的发展，除了发挥政府的鼓励、引导和扶持作用外，更重要的是要充分调动农民自我组织、自我建设、自我管理的积极性和创造性。

3．以科学发展观为指导，推进农村管理手段和方法的创新。

随着农村社会管理对象的变化以及管理内容的拓展，仅仅依靠几名村干部运用行政手段已很难适应，往往会出现“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的局面，农村社会管理的方法和手段面临重大挑战。通过创新社会管理方法，运用系统管理方法，形成管理网络，在系统中明确各个责任主体的任务、权利、职责，使农村社会管理形成一个完整的系统，各个要素之间相互联系，相互影响，共同作用于农村社会事务的管理，并且使各种信息及时有效地在系统内传递，上下之间保持信息的畅通，使村干部从大量繁杂的事务中解脱出来，集中精力抓好本村大事，并且通过网络进行及时动态管理，发现情况及时作出反应，从而提高农村社会事务管理效率。同时，由控制型管理向服务型管理转变，牢固树立以人为本的理念，坚持提供优质高效的公共服务，推进农村公共服务管理创新;并综合运用经济、法律、教育等管理手段，坚持堵疏结合，宽严并济，教育为主。

4．以科学发展观为指导，推进农村公共管理体制的创新和机制改革。

以科学发展观为指导，推进农村公共管理创新，必须把推进农村公共管理体制和机制的改革作为重点，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。要进一步完善农村财政、卫生、教育、文化等公共管理体制，加快教育、卫生、科技、文化等农村社会事业的发展。要进一步完善农村社会管理体制，建立健全处理新形势下农村人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、应急管理机制等。要建立和完善农村基层政府与农村社会组织、农民参与的社会管理，做到农村基层政府该管的事一定要依法管好，不该管的事坚决交给农村社会组织与农民自我管理，不断增强农村基层政府管理和农村社会自主管理的能力。

5．以科学发展观为指导，建立规范的农村社会管理的法治环境。

要大力推行依法行政，制定和完善各种法律、规章和制度，严格规范行政权和行政行为，尤其是制定和完善关于农村社会管理方面的法律法规以及规章制度，使之依法进行具有可操作性、常规化的农村社会管理。农村基层政府要切实做到依法履行各项职能，包括依法规范市场主体的行为，依法保护农民群众各方面的权益，依法协调各种利益关系，确保农村行政管理在法制的轨道上运行。不仅依法管理农村经济建设，还要依法管理农村社会事业和文化事业建设，以及生态环境建设。

［1］十七大报告．高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［M］．北京:人民出版社，2007．

［2］中共党史研究室．十五大以来重要文献选编(上)［M］．北京:人民出版社，2000．

［3］李培林．创新社会管理是我国改革的新任务［J］．新华文摘，2011，(12)．

［4］胡锦涛．在中共中央政治局第二十三次集体学习时讲话［N］．人民日报，2010－09－29．

责任编辑 郑百灵

C916

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1008－6463(2012) 04－0071－03

2012－07－05

吴海燕(1953－)，女，中共江西省委党校哲学教研部教授，研究方向为马克思主义哲学中国化。