行政公益诉讼原告主体资格论证

许小莲

(中共江西省委党校，江西南昌330003)

行政公益诉讼原告主体资格论证

许小莲

(中共江西省委党校，江西南昌330003)

我国行政公益争议司法化已成必然，但它遇到了现行行政诉讼制度的各种制约，其中行政诉讼原告资格制度应该改革，重新确定行政诉讼原告资格条件，确定各种行政公益诉讼原告。检察机关不应作为行政公益诉讼的原告，社会团体应成为行政公益诉讼的原告主力，公民、法人或者其他组织继续成为行政公益诉讼基本的原告。

行政公益诉讼;原告主体资格;标准;论证

行政公益争议司法化遇到了我国现行行政诉讼制度的各种制约，其中较大的制约之一就是行政诉讼原告资格制度。行政法治发展表明行政公益争议司法化具有必然性，行政诉讼原告资格制度面临改革，应该重新确定行政诉讼原告资格条件，确认行政公益诉讼各种原告资格。

一、重新确定行政公益诉讼原告资格条件

随着我国政治、经济、社会等各方面的兴盛发展，行政争议呈现多样化、复杂化趋势，我国现行行政诉讼制度对于原告资格的条件设定得比较严格、狭窄，致使不少起诉因为原告主体资格不适合，法院不予受理，尤其是涉及到行政行为侵害公共利益的诉讼。行政公益诉讼涉及人数多，范围广，损害大，急需解决行政公益诉讼顺利进入司法审查裁判问题。其中应当尽快确定行政公益诉讼原告资格条件，修改现行行政诉讼原告资格条件。

我国现行《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，其有权依照本法向人民法院提起诉讼”。如果符合其他起诉条件的，法院应当受理，起诉人可以成为原告。这条规定被看作是对行政诉讼原告主体资格的界定，目前普遍的理解为，作为行政诉讼原告主体资格条件是:行政诉讼的起诉人必须与所诉具体行政行为有直接的利害关系。因此现行制度下的原告主体资格若需包容行政公益诉讼的原告主体资格必须消除两大障碍，即:具体行政行为和直接利害关系。由于涉及到公共利益的行政行为不限于具体行政行为，而且公共利益就是国家利益或大多数人的共同利益，有的可能已经侵犯到某人的利益，但大多还没有直接侵犯到某私人已得的利益。所以，行政公益争议进入司法审判，首先需要进行制度改变的就是:行政公益诉讼的原告不能再局限于现行的法定条件，建议行政公益诉讼原告资格扩大到认为纠正行为间接侵害到或即将危害到自己合法权益的行政行为的主体。因此，行政公益诉讼司法化的原告主体资格界定应该注意以下条件:

(一)行政公益诉讼起诉的对象是外部行政行为。

我国现行行政诉讼制度将内部行政行为作为不可诉的对象，不作修改，仍然可行。内部行政行为反映了行政机关上下级或同级之间关系，或人事关系，不会对政府外部的整个社会造成影响。行政诉讼的起诉对象应限于外部行政行为，是有深刻的道理。只有外部行政行为体现了政府与社会的关系，是行政干预社会的媒介，是对社会产生影响的途径。如其违法或者行为不当会对社会主体或者社会环境，产生实际的影响和危害，需要加强监督与制约。

是否应将所有外部行政行为列为可诉呢?并非如此，但应该扩大现行可诉行政行为范围。我国现行行政诉讼制度只限于具体行政行为可诉，抽象行政行为不可诉，体现了司法权对行政权的审查极其有限。但行政公益诉讼要实施，必须突破这种有限性，扩大行政起诉对象范围至具体行政行为和抽象行政行为。涉及行政公益起诉的主要是抽象行政行为，因为抽象行政行为的特点就是带有普遍性，如果这种普遍性的规定是有违法治原则的，那么它侵害的利益将是广泛的多数人。对于抽象行政行为进入可诉范围可以作更具体的区分，作为行政立法可以排除出诉讼范围，其他抽象行政行为都可作行政公益诉讼。因为现行立法法已对行政立法的违法纠正另作了全面的规定:“全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，”“国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章;地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章”。行政立法不必要走诉讼的途径，就可得到监督了，行政诉讼法不必要对其作重复规定了。

(二)行政公益诉讼原告与行政行为有利害关系，但不一定是直接的利害关系。

任何诉讼的原告都是与案件有着某种利害关系的，行政行为侵害了原告的合法权益应该仍然成为行政公益诉讼原告的条件之一，不能没有任何关联的人都可以作为这种原告，否则太泛了，原告资格没有边际，不符合法律规范特性，也可能会给司法带来无谓的混扰。

行政公益诉讼中的“侵害”可以是已经存在的侵害，也可能是若不停止行政行为将会发生的侵害，后者侵害的危险更容易在公益诉讼中发生。公益问题往往影响范围广、时间长，这种侵害应尽可能地予以提前干预，不让它现实发生，更能体现权利救济的效益。因此对可能发生的侵害赋予原告起诉权利是现代行政公益诉讼的主要情形。

涉及公共利益的行政行为对原告的侵害可能是直接的，但也可能是间接的。不论是哪种情形都可以起诉。造成直接或间接利益侵害，体现在不同行政行为方式上会有所不同。就具体行政行为而言，作为具体行政行为发生公共利益侵害的可能性较小。具体行政行为是针对特定对象实施的，如果已经作为完成，只限于对实施的对象产生了有限的实际的影响。具体行政行为涉及公益，更多数情况下应该是间接的不作为可能造成大范围的危害，现实司法案件中涉及环境污染的不作为公益案件较多。抽象行政行为若违法或不当，对社会主体造成的是间接侵害，它常常需通过具体行政行为来实现。

(三)行政行为与行政公益诉讼原告利益具有相关性。

根据人的行为规律，人的行为是由动机推动的。确定行政原告资格必须考虑原告起诉的动力性。况且，诉讼法律行为毕竟是以原告的主动起诉来启动的，如果原告不具有起诉的动力，而诉讼权利是否行使，主体又可以选择，其放弃的概率很大，法律确定的权利就难有实现性，很可能导致制度形同虚设，一纸空文，起不了其应有的作用，进而影响整个法律制度的权威性。因此行政公益诉讼在确定原告资格时，应该研究所确定的原告能否主动地起诉这一因素。根据主体利己性特点，行政公益诉讼的原告必须与被诉行政行为具有相关性，才可能会有起诉的积极性。对与自己毫不相干的事情去起诉的可能性几乎为零，除非存在其他的外部压力，而不是出于内心的利益需求，这样的情况只能偶然出现，而不是法律的普遍性作用的结果。当然相关性只是原告诉权行使动力之一，而非唯一，应该对行政公益诉讼各个环节作周密规范，作全面的制度研究设定。

二、各种行政公益诉讼原告主体资格论证

(一)检察机关。

有不少人认为应当赋予检察机关行政公益诉讼原告资格，其主要理由大多是检察机关本身负有维护公共利益的职责，或国外已有这类规定等。笔者以为检察机关不能作为公益诉讼的原告。根据我国宪法和组织法的规定，检察机关是国家的法律监督机关，依法独立行使检察权，它的基本职能是保证公安机关侦查活动的合法性、法院审判活动的合法性、刑罚执行活动的合法性;通过对国家工作人员职务犯罪的察究，保证公务活动的合法性，实现对行政权的制约;代表国家对犯罪人提起公诉等。可见，从广义上说其每一项工作无不涉及公共利益，行政公益诉讼不能完全脱离检察机关。但决不能把检察机关置于法律权利诉求者的行政公益诉讼原告地位，它有更神圣的职责，可以通过其他途径，在更高层次上来维护公共利益，比如可以设立检察机关支持行政公益诉讼制度。

虽然英美法系有些国家已有的行政公益诉讼制度将检察机关作为权利诉求者来设定，但也不是把检察机关作为与其他主体一样的原告来设定，不是像其他原告一样是行政公益诉讼的原始启动者，只是在其他原告启动或者想启动行政公益诉讼有困难时，作为行政公益诉讼的支持者出现的。况且，检察机关的法律地位不是单纯的法律问题，而是兼及政治基础。英美法系制度适应三权分立的政治基础，我国实行的是中国特色社会主义法律体系，政治基础不同，不具备三权分立的政权基础，英美法系行政公益诉讼制度不能完全适应中国的土壤，对行政公益诉讼原告资格理论不能照抄照搬，只能根据我国的实际情况创新性地借鉴。应该具体分析我国的政治制度来正确认识检察机关在行政公益诉讼制度中的地位。

任何制度建设都不能脱离一国的文化土壤，中国传统文化决定了检察机关作为原告可能导向虚无。我国是一个人情社会，在各国家机关中工作的人员都是凡夫俗子，虽不乏崇高品格的先进榜样，但一项制度落实不是少数人的事。检察机关作为原告问题表面上是组织的事，而最终是组织中的人员的事，不论是行政机关中的人，还是检察机关中的人都是行使国家权力的的人，不免惺惺相惜。当公益和它没有任何利害关系，没有内在驱动力，又都是行使国家权力的一份子，仅以规则要求就起诉行政机关，恐怕很难落实。又不能将诉权变成一种权力与职责，强制其履行。那么，只有不把检察机关作为行政公益诉讼原告对待。

(二)社会团体。

社会团体应该成为行政公益诉讼原告的主力。社会团体的成立本身就是体现了一定数量的会员的共同意志，代表了会员的共同利益。随着社会的发展，行政权力急剧扩张，除了行政权力性质多元化外，行政干预的范围也涉及社会生活的各个领域。随之变化的是人们的人权意识、维权意识、法律意识也不断增加，但是由于个人力量的单薄，面对强大的政府权力，各种利益集团慢慢出现，并成立团体，以保障团体社员的合法权益。当行政行为侵害到某一类人的共同利益时，这类人的团体利益就是每一个人的利益的总和，在个人利益的趋动下，社会团体具备了提起行政公益诉讼的强大动力。在我国一些社会团体具有政治特性，成为中国政治的重要组成部分，其成立与发展得到政府的支助，其宗旨就是为了维护社会上某些弱势群体的切身利益。因此，社会团体关注全体会员自身的利益是存在的价值和意义所在，当行政行为侵害到某个社会团体的利益的时候，必须侵害到了公共利益，社会团体义不容辞地应当为维护这些利益而拿起法律的武器，国家权力行使者既然成立了监督自身的组织，就应该用法律保障其权利，以使权利真实，避免虚伪。

随着我国改革开放，各种社会团体迅猛发展，数量剧增，全国性的社会团体近2000个，社会团体作为行政公益诉讼原告具有人个所不具有的优势，甚至能够有利于解决行政公益诉讼中的一些程序上的困难。社会团体的组成人员都是从事同一性质的活动，不但要参与社会活动，而且需要对社会中存在的问题进行专业性调查与研究，加深了对公共利益的理解。社会团体更加利于与法律工作者联系，获得更多法律专业知识参与维权。公共利益是多数人的利益，如果每一利益人都参加诉讼会因为人数众多带来诉讼程序上的困难，而社会团体作为原告，代表社会成员进行诉讼，可以解决这一难题。既可以解决程序困难，又可以节省诉讼资源。

(四)公民、法人或者其他组织。

公民、法人或者其他组织应该成为行政公益诉讼最基本的原告。其一，可与现行行政诉讼原告制度衔接。我国现行行政诉讼的原告就包括公民、法人或者其他组织。一项制度的设定具有其合理的基础和存在的价值，且其所依据的社会、政治基础并没有改变，应该让其保持发挥应有作用，并且给予创新发展。当然其成为原告的条件不能再局限于与具体行政行为存在直接的利害关系，存在间接的利害关系，行政权力实际存在，可能危害到其法律权利，都可以成为原告起诉。这样公民、法人或者其他组织是公共利益中的利益人之一，其维护的是包括自己利益在内的大多数人的利益。其二，体现了私权利对公权力的制约，这是权利制约理论的内容之一。公民、法人或者其他组织具有行政公益诉讼的原告资格，对行政权力的监督力量将扩展到全社会，对于法治政府的建设是很有必要的。其三，是宪法精神的实现。中华人民共和国宪法在公民的基本权利与义务一章中规定:公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。其中当然包括对国家机关有损公益的违法行为纠正的诉求。为了实现这一宪法精神程序法完善了申诉、控告或者检举的程序，为这一权利的实现有了保证。行政诉讼法作为基本法之一，应该进行修改的时候，将公民、法人或者其他组织的行政公益诉讼的原告资格确认下来，将一般的规章、法规的规定上升到基本法的层面，更有利于全社会更大利益的维护与发展。在司法实践中，公民因为行政行为侵害公共利益而向法院提起诉讼的案例越来越多。因而，就更有必要赋予公民、法人或者其他组织行政公益诉讼的原告资格。

责任编辑 王飞

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1008－6463(2012) 04－0039－02

2012－05－10

许小莲(1963－)，女，江西南丰人，中共江西省委党校法学教研部副教授，从事法学研究。