学习外地先进经验,破解城市"拆迁"难题

于晓静

(中共大连市委党校 科社教研部,辽宁 大连 116013)

近年来,伴随着我国大规模的城市扩张和旧城改造,城市房屋拆迁成了热门话题.政府、企业及居民都卷入其中,各种矛盾错综复杂,愈演愈烈,甚至成为当下面临的重大社会问题之一.为贯彻落实 《国有土地上房屋征收与补偿条例》,破解城市 "拆迁"难题,加快推进我市全域城市化进程,上海、长沙、成都、广州等地的一些经验和做法值得我们学习和借鉴.

一、强化阳光拆迁,重建政府拆迁公信

《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定,房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则.前段时间,在一些地方的城市拆迁过程中,许多拆迁主管部门为使拆迁利益最大化,采取打、砸、抢等非法手段威胁和恐吓被拆迁人,实施 "暗箱操作",对拆迁范围、拆迁期限、补偿标准、拆迁政策等实行信息封锁,再加上监管力度不够,让违规者收益,守法者受损,导致被拆迁人的利益受到损害,政府的形象和公信力受到质疑.针对上述问题,成都市锦江区从2007年3月开始推行以"一把尺子量到底"为核心内容的 "阳光拆迁",取得了较好的效果.他们的做法是:

第一,信息全面公开,充分尊重群众的知情权、表达权、参与权,做到应公开尽公开,确保改造项目家喻户晓,阳光作业,让群众在充分知情中感受到政府对民意的尊重,打下了相互信任的心理基础.第二,严格统一补偿安置标准,让群众在眼见为实中建立信任.首先确立公开、公平、公正的原则导向,对外坚持标准严格统一,庄重承诺,明示于众;对内狠抓拆迁工作人员的培训和管理,确保公开、公平、公正原则成为每位工作人员的自觉 "标尺".同时,兑现承诺,坚持 "既不让第一个签协议的少得一分,也绝不让最后一个签协议的多占一毫",树立阳光准则的权威和政府的公信力,这种做法使很多 "抗拆专家"变为 "助迁志愿者", "越钉越富"的恶性循环变为了 "早迁受益,晚迁受损"的正面导向效应.第三,监督主动到位,让政府在阳光公开中赢得信任.一是建立健全内部监督平台.建立信访、投诉、举报等监督制度,成立了由纪委、信访、房管、街道等单位组成的拆迁监督小组,强化内部监督机制.二是建立群众监督平台,邀请被拆迁人担任特邀监督员,监督拆迁安置政策、标准执行情况及拆迁工作人员行为规范.三是建立舆论监督平台,主动邀请新闻媒体进行舆论监督.

二、遵循市场规律,公平制定拆迁补偿标准

以往我们的拆迁工作客观存在着单向强调城市建设的必要性,忽略群众主体权益的合理性、居民资产总和价值观等现象,导致拆迁双方利益矛盾大、对立程度高.根源就在于拆迁补偿标准过低,没有和市场价格接轨,基本上是政府单方面制定补偿标准,从而导致补偿价格与市场价格相去甚远,远远低于同地段商品房的售价,甚至低于同地段的二手房价,致使大部分被拆迁户不但买不起房,连生活也会失去保障.针对这种情况,一些城市的做法是:强化以价值规律解决拆迁矛盾的市场意识,在坚持阳光原则与遵循市场法则的良性互动中实现效率与公平的 "双赢".具体做法是:第一,突出价值规律的 "天平"作用,变暗为明、化繁为简.一是通过市场化评估确定双方房屋资产价值,以双方资产价值为 "天平",实施补偿安置;二是充分考虑被拆迁群众对区域发展的支持,以及群众居住环境、生活习惯、人文元素、迁居成本等综合因素,标准统一、合理适度地实施相应的奖励、优惠;三是立足变暗为明的指导思想,将以往先压后放、一放再放的 "暗箱"操作,变为高在明处、一次到位的 "阳光"操作,将以往一户 "钉子户"获取几十万乃至上百万的不正当利益,转化为了几十户困难群众的托底保障,使拆迁的实际成本也得到了有效控制.第二,把准不同群众的类型特征,因势利导打开局面.针对拆迁对象的不同需求,提出了原地返迁、就近安置、异地安置、货币终结的多样化组合安置方式;针对一些居民搬迁后就学就业环境改变的情况,组织相关部门开展就学就业咨询、现场办公等,尽可能减少其生活不便.

三、实行综合保障,改善民生质量

目前我国的城市拆迁中,被拆迁人基本上是在城市中心区域居住的老居民,他们一般收入较低,绝大多数属于弱势群体,普遍存在着家庭生活困难、收入低、住房面积小等问题.许多弱势群众在政府的少量补贴下,没有购房能力,拆迁使他们由相对贫困转为绝对贫困,因此极易产生矛盾和冲突,导致大量上访案件发生.一些城市的做法是:第一,突出安居目标,实行托底保障.根据市场房价状况,在每一个旧城改造项目中设立托底保障,确保改造后 "人人有房住".第二,关心群众疾苦,拓展保障领域.在所有旧城改造项目中推行爱心救助和就业扶助.对患有纳入城镇居民基本医疗保险特殊疾病门诊的7种疾病之一,以及持证的重度残疾被拆迁居民予以3万元一次性救助.对依托原房屋个体经营或下岗、失业的被拆迁群众,由政府有关部门在拆迁现场办理就业登记,开辟就业扶助绿色通道,只要本人不挑不拣,保证48小时内提供就业岗位.

四、 推行 "两轮征询"、"模拟签约",实现从 "要我拆"到 "我要拆"的良性转变

在以往的拆迁中,群众一方面拆迁意愿普遍较强,同时补偿期望值又普遍偏高,造成排斥对立情绪较强,常常出现政府 "代民做主、好事难办"的尴尬局面,甚至引发强烈对抗乃至社会震荡.针对这一矛盾,成都市锦江区、广州市荔湾区采取的 "两轮征询"、 "模拟签约"的做法值得借鉴."两轮征询"即对群众的拆迁意愿进行第一轮征询,得到90%以上群众接受和支持后,制定具体的拆迁方案并进行第二轮意见征询,在此基础上启动正式的拆迁改造."模拟签约"即以群众自愿申请改造率达到相应比例 (95%以上),便启动模拟拆迁,并在规定时间内,模拟拆迁协议签约率达到相应比例(95-100%),模拟拆迁即转为正式拆迁;反之,模拟拆迁自行终止.这两种办法均以群众自愿改造率、模拟安置协议签约率来决定拆迁改造的启动、实施,突出了群众自愿、自主、自决的主体地位,形成了群众从以往 "要我拆"到 "我要拆"的角色转变,不仅有效地消除了以往群众的对立抵触情绪,也大大降低了拆迁运行成本,化解了政府好事难办的尴尬.尤其值得关注的是,无论在 "两轮征询"还是 "模拟拆迁"过程中,他们都坚持了 "退出机制",对于 "模拟拆迁"协议签约率未达到相应比例的项目,坚持如约终止,强化了政府的公信力.

五、推行旧城改造社会风险评估机制,提前做好风险预测和化解工作

以广州市荔湾区为例,他们的做法是:第一,成立一个专门的风险评估小组.荔湾区在实施源溪旧城改造项目中,由区委、政法委牵头,成立了一个由区维稳、信访、司法、公安等职能部门,以及属地街道和责任评估主体组成的评估小组,全程负责该项目社会稳定风险评估工作.第二,突出三项评估内容.即对实施项目的合法性、可行性、可控性的评估.在合法性评估中,坚持在依法依规的前提下推进旧城改造项目建设,以规避以往个别职能部门保证重大项目建设进度,在项目审批、推进等环节存在瑕疵,甚至采用 "先上车、后补票"的方式仓促上马而造成事后被动维稳的局面;在可行性评估中,重点围绕责任主体单位"第一轮民意征询"情况展开认真分析评价,摸准前期工作存在的不足和问题,有针对性地制定下阶段工作对策;在可控性评估中,则重点围绕该改造项目推进过程中是否可能引发群体性事件的苗头、倾向性问题展开预测和论证,督导责任主体单位建立相应的化解措施和应急处置预案.第三,注重四个评估环节.一是注重明示公开环节.督促责任主体单位向区社会稳定风险评估领导小组落实 "三个必须明示":即项目报批的程序和结果必须明示;补偿安置标准的合法性和可行性必须明示;工程拆迁或承建企业的资质和诚信度必须明示.二是注重 "两轮征询".将稳评工作的民意调查和旧城改造的"两轮征询"有机结合起来,由评估小组深入地块动迁户家中,在积极宣传政府旧城改造的相关政策和解读拆迁安置补偿方案的同时,采取问卷调查方式进行"两个必评",即业主对地块改造的支持率必评,业主对补偿安置政策及标准的满意度必评.三是注重分析论证环节.根据民意调查收集掌握的情况,邀请人大代表、政协委员和职能部门召开专题分析论证座谈会,对该改造项目社会稳定风险进行逐项分析和预测,形成社会稳定风险评估工作报告.四是注重落实维稳措施.针对评估遇见的不稳定隐患,督导责任单位研究制定周密具体、明细可行的防范措施和应急预案,严防影响项目工程推进和社会稳定的群体性事件发生.

六、对大连城市拆迁工作的几点建议

1.应尽快推出大连市 《国有土地上房屋征收与补偿实施意见(试行)》,健全和完善相关机制.

自从2011年1月国务院 《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布以来,由于相关配套政策和地方实施细则尚未出台,在安置补偿和征收程序上缺乏可循的依据,除了市政建设和少数大项目所涉及的房屋拆迁之外,我市对基础设施落后、危房集中等旧城区改建的房屋拆迁工作基本停滞.目前,全国各地很多城市都出台了相关文件,例如 《成都市国有土地上房屋征收阳光操作规程》、 《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施意见 (试行)》、《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》等.据悉,我市有关实施意见讨论稿已拟就,应尽快在征求各有关方面意见的基础上试行实施.

2.应尽快在旧城改造和拆迁工作中推行社会稳定风险评估.

社会稳定风险评估是一项实现由"被动保稳定"向 "主动创稳定"转变的全新维稳重点工作.我市目前在拆迁工作中,积极主动地推行社会稳定风险评估的案例还很少见,各级政府和有关单位应当对此引起足够重视,尽快建立大连市、各区市县和有关部委办局社会稳定风险评估机制,提前做好风险预测和化解工作,更好地实现拆迁项目顺利推进和社会稳定的双赢.

3.遵循市场规律,合理制定我市拆迁补偿标准.我市现行拆迁补偿安置标准略高于 "二手房",但远低于 "一手房".而外地一些城市对被拆迁人的补偿标准普遍高于 "二手房 ",并通过爱心救助、疾病补助、奖励等渠道,达到 "一手房"的市场价格,真正实现 "人人有房住".我们应当借鉴外地做法,适当提高我市拆迁补偿标准,达到和接近 "一手房"的市场价格.同时,要严格统一补偿安置标准和方式.鉴于以往由于市场房价变动在动迁补偿过程中极易引发矛盾和纠纷,建议我市拆迁补偿安置方式由货币、产权置换两种统一为一种,即拆迁补偿安置一律实行货币化补贴,有效减少社会矛盾和社会动荡,使我市大项目建设和旧城改造工作顺利推进.