大连市行政执法监督存在问题与对策研究

丁玉海

(中共大连市委党校 法学教研部,辽宁 大连116013)

行政执法监督是行政机关系统内部对行政执法活动依法进行评判、监控、督促和制约的层级监督.作为县级以上人民政府的一种层级监督,它对行政执法活动的合法、有序进行发挥着应有的引导、促进、制约和保障作用.目前,随着大连市法治政府建设的不断深入,行政执法的外部压力逐渐加大,内部要求也越来越高,相应地,对行政执法监督工作也提出了新的要求.

一、大连市行政执法监督的基本情况

2004年国务院 《全面推进依法行政实施纲要》 (以下简称《纲要》)颁布以来,大连市积极开展依法行政工作,全力进行法治政府建设,把行政执法监督作为依法行政的重点工作来抓,行政执法监督工作呈现出全方位、多角度、多层次的特点.主要表现在:

(一)制度规范,完善执法主体资格制度

为规范行政执法主体,监督行政执法活动,2009年大连市政府先后制定了 《大连市行政执法主体资格审查及公告办法》、《大连市行政执法证件管理办法》.据此,在行政执法机构资格管理方面,执法机构是否具有行政执法资格,必须经同级政府法制机构审核,并将审核结果情况通过媒体向社会公布.截至目前,经市政府法制办审定公告的市级行政执法机构 (含授权执法机构、委托执法机构)共541个.各区市县政府法制办也对本地区的行政执法机构执法资格情况进行了相应的审定并公告.

在行政执法人员资格管理方面,坚持严格审核把关,对超编申请、所在单位不具有执法资格以及未参加执法资格考试或虽参加考试但成绩不合格的,一律不予办理行政执法证件.目前,全市共有行政执法人员3万余名,其中市政府法制办核发的拥有辽宁省行政执法证的近9500人.

(二)多措并举,不断规范行政执法行为

为了确保行政执法活动的合法、高效、规范、文明,有力推进法治政府建设,大连市以行政执法监督工作为抓手,多措并举,不断规范行政执法行为.这主要体现在:

1.实行行政执法责任制.行政执法责任制作为规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度,对推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制具有重要意义.从1998年起,大连市各级行政执法机关开始实行行政执法责任制, 2003年、2005年又分别集中进行了两次较大范围的调整.2006年,国务院在石家庄召开全国行政执法责任制工作座谈会,大连市作为全国12个典型单位之一,作了大会发言.从2008年起,行政执法责任制作为 《大连市依法行政考核办法》规定的考核内容之一,不再单独组织考核,纳入依法行政总体考核体系.同年,大连市成为全国首个导入ISO9000质量管理体系的城市,市政府45个部门全部通过ISO9000质量管理体系认证.在导入ISO9000质量管理体系过程中,各部门探索研究将ISO9000与行政执法责任制相结合.目前,执法责任制已作为行政执法机关的一项基础性和日常性工作,建立了动态调整机制,落实在日常行政执法工作中.

2.规范行政处罚自由裁量权.从2004年起,大连市开始推行规范行政处罚罚款自由裁量权工作.2008年初,全市启动了新一轮规范工作,进一步控制行政处罚自由裁量权的滥用,规范行政机关及执法人员的执法行为.市直42个有行政处罚权的部门和直属执法机构,对115部法律、217部行政法规、110部地方性法规、590部部门规章和105部政府规章中具有行政处罚自由裁量权的2088个条款, 3323种违法行为,制定了8453条指导标准.同时,各区市县也开展了这项工作,普遍建立了行政处罚基准制度、行政处罚先例制度和行政处罚说明制度.

3.推行行政执法案卷评查.目前,大连市案卷评查标准主要是根据 《辽宁省行政执法案卷立卷标准 (试行)》有关规定进行的,评查范围主要是行政许可和行政处罚案卷.2008年,市政府法制办与市档案局联合起草制订了 《大连市行政执法档案管理办法》,对行政执法单位执法档案的收集、整理、立卷、归档、移交及法律责任作出了规定,推动了行政执法档案管理工作的规范化和制度化.

4.实行行政执法检查制度.2009年以来,大连市探索启动了年度专项行政执法检查工作,将以往的事后监督模式变为事中监督,前移执法监督关口,组织对经济、社会重点领域和行业进行专项执法监督检查,指导行政机关,及时纠正不规范的行政执法行为.

5.实行重大行政行为备案审查制度.2004年,市法制办下发了 《关于进一步加强重大行政行为备案工作的通知》.几年来,共备案审查重大行政处罚决定344件.结合备案审查情况,适时组织了对有关重大行政处罚案件的调卷审查,提出改进相关行政执法工作的建议和意见.为配合行政许可法的实施,大连市从2004年起,开始实行重大行政许可事项备案审查制度.几年来,已对有关市直部门报送的783项重大行政许可事项进行了备案审查,及时提出审查意见.

6.完善行政执法争议协调裁决制度.2005年以来,根据原《辽宁省行政执法监督规定》及其补充规定,市政府法制办对市气象局与市城建局关于释放气球许可权争议、市环保局与市海洋渔业局关于海岸工程建设项目环境评价审批权限执法争议、市质监局与市安监局关于部分 "特种作业人员"和 "特种设备作业人员"考核发证执法争议,以及卫生部门和工商部门关于医疗机构名称核准不统一等执法争议进行了协调,及时提出了协调处理意见,对提高行政效能,保持政令畅通,促进依法行政,以及维护行政相对人合法权益发挥了积极作用.2010年,根据新的 《辽宁省行政执法监督规定》,结合大连市实际,以市政府办公厅名义下发了 《大连市行政执法争议协调办法》,进一步完善了行政执法争议协调制度.

7.实行行政执法举报投诉制度.对一般的举报投诉案件,及时转交给有关主管部门限时办结,回复处理情况,或引导当事人通过行政复议、行政诉讼等法定渠道解决.对有共性、苗头性问题或社会影响较大的个案,予以立案查处.《纲要》实施以来,没有发生这样的个案.2007年,大连市实施 "行政效能年"建设,整合了分散在政府部门中的6个市级行政投诉机构,成立了市政府行政投诉中心,与市政府行政服务中心合署办公.从此,市政府法制办不再直接受理举报投诉案件.

8.建立行政执法过错责任追究制度.全市各级行政机关在实行行政执法责任制过程中,普遍建立了行政执法责任追究制度.市公安、工商、地税等重点执法部门坚持错案追究和通报制度,通过行政复议、应诉、执法案卷评查和日常督察发现行政执法中存在的问题和薄弱环节,提出整改意见,并对涉及单位和相关责任人进行处理和通报.

9.建立行政执法情况报告制度.根据 《纲要》要求,大连市从2006年开始建立了依法行政工作定期报告制度.市政府每年向省政府和市人大报告依法行政包括行政执法工作.各区市县政府和市政府部门每年向市政府报告依法行政包括行政执法工作.

10.建立行政执法情况统计报告制度.按照省法制办 《关于建立行政处罚统计制度的通知》要求,从2001年开始实行行政处罚统计制度;作为省试点单位,从2004年开始建立实行行政许可统计制度.每年对全市的市、县、乡三级行政机关及其所属行政执法机构年度行政处罚、行政许可实施情况进行统计分析,形成专题报告报省法制办和市政府.行政执法情况的统计,为有针对性地指导、改进行政执法工作提供了重要依据.

二、大连市行政执法监督存在的问题

总体来看,大连市行政执法监督工作是卓有成效的,但是也存在着一些问题.主要体现在:

(一)行政执法监督体制不够顺畅

近年来,大连市对行政管理体制进行了多次调整,这就使行政执法监督体制受到了一定程度的冲击,如部分先导区、经济区以及托管区域的行政执法主体不明确,造成执法主体越位、缺位,出现部分扯皮、推诿现象,从而导致行政执法监督工作无从下手、无法落实.同时,作为监督主体的法制机构是执法监督工作的主管部门,与作为监督对象的执法部门尤其是一些要害的执法部门,在规格和级别上却是一样的,这就导致了行政执法监督的权威性不足,限制了监督职能的有效发挥,从而出现了行政执法监督 "灯下黑"的现象.

(二)行政执法监督方式不够全面

从大连市多年的行政执法监督工作实践来看,目前的行政执法监督工作属于守株待兔式的被动模式.行政执法监督往往在行政相对人来反映问题或行政执法单位请求协调后才予以介入,属于典型的事后监督.而且行政执法监督方式过于单一,往往局限于一年一度的年终式检查,行政执法监督方式显然已滞后.

(三)执法监督力量不够充沛

目前,大连市的行政执法监督工作虽然面上已经铺开,但是尚未完全有效落实,已经严重表现出队伍弱化、力量不足.这主要体现在:一是机构残缺.有些政府法制部门至今没有设立内部专门负责执法监督工作的职能科室,有些虽已建立,但人员不能到位 (如市法制办执法监督处编制5人,在编仅3人),致使所设科室形同空中楼阁,不能正常发挥作用.二是人员短缺.各级政府法制机构既要负责执法监督、行政复议、行政诉讼、案卷评查、备案审查等本职工作外,又要承担职责以外的大量工作,如干部培训、法制宣传、行政指导、信访答复等,致使法制机构成了什么工作都要参与的 "万金油".而目前各区市县政府法制机构负责该项工作的只有1～2人,与工作任务相比,人员配备严重不足.三是素质不高.目前,由于用人机制的问题,政府法制机构人员选择余地较小,很多人员非法律专业出身,法律知识严重不足,不能完全保证行政执法监督工作的严肃性、规范性和科学性.

(四)执法监督保障不够给力

这主要体现在:一是行政执法责任追究制度尚未落实.目前,大连市行政执法过错追究制度落实不好,追责不利,其原因在于过错追究主体职责界定不清,专门监督与层级监督衔接不顺,追责程序过于简单,缺乏有效的操作性.二是行政执法监督保障制度缺失.目前,大连市行政执法监督工作操作层面的制度比较健全,但是调动和保护监督人员的保障制度则过于滞后,从而导致实践中行政执法监督工作操作层面的制度也无法真正落实到位,往往只是通过文件来贯彻或开个会议传达一下而已.由于保障制度的缺失,导致了监督人员难以大胆开展工作,如不论是评先还是提干,都需要经过群众投票,从而导致监督人员在履行监督职责中顾虑重重,怕得罪人,进而使得监督工作出现 "先天不足".故而对于执法过错,监督人员往往怕得罪领导和同事,怕影响上下左右的关系,怕遭到执法人员的打击报复,而不敢纠正和追究过错责任,大事化小,小事化了,使执法监督流于形式.

三、完善大连市行政执法监督的对策

针对大连市行政执法监督中存在的问题,我们认为,可以从下述几个方面予以完善:

(一)理顺行政执法监督体制

进一步加强行政管理体制改革,明确行政执法主体,进而理顺行政执法监督体制.针对目前大连市部分先导区、经济区以及行政托管区存在的行政执法主体混乱从而导致行政监督无从下手的问题,建议市政府应当尽快明确行政执法主体以及归口行政执法监督机构,从而确保行政执法监督不缺位.针对同级监督中存在的 "虚监"现象,建议由行政机关一把手分管行政执法监督工作,提高政府法制机构的行政级别,确立政府法制机构在执法监督中的主导地位,形成以政府法制机构为牵头部门、纪检监察等其他监督部门相互配合、运转协调、监督有力的行政执法监督体制.

(二)丰富行政执法监督方式

针对目前单一的年终事后监督方式的监督力度欠缺及监督效果不佳等问题,建议应当积极探索 "事前、事中、事后"相结合的监督模式,加强规章规范性文件审查制度,进一步促使规章规范性文件从事后备案向事前审查转变.同时,前移行政执法监督关口,采取专项检查、不定期抽查、综合考核的方法,及时对行政执法活动实施全方位、多角度的监督,发现问题及时纠正,促进行政执法机关依法履行职责,保证严格、规范、文明执法.此外,要探索行政执法监督新机制,建立监察、审计、财政等部门联动监督检查和信息交流机制.

(三)加强行政执法监督力量建设

针对行政执法监督力量不足、监督不力问题,建议:健全机构建设,保证实编到岗,严格岗位职责;增加行政执法监督人员数量,科学论证并确定行政执法监督人员与行政执法人员之间的比例,确保这一比例不降低,并适当提高这一比例;明确行政执法监督人员的资格条件,要求具备较高的法律职业素质和具有丰富的行政执法监督经验,最好能够达到法律专业毕业;定期对行政执法监督人员进行培训和考核.为了促使执法监督力量建设落到实处,应当将上述内容作为依法行政的三级指标,进行量化赋分,纳入一年一度的依法行政年终考核中去.

(四)完善行政执法监督保障制度

建议从下述两个方面入手:一是明确政府法制机构与财政、监察、审计等专门监督机构之间在行政执法监督上的职责与权限,将不同监督主体之间的责任追究机制有机连接起来.同时,规范责任追究程序,进一步完善、规范追究程序的启动、移交、调查、处理等运行机制,保证责任追究制度的可操作性.此外,进行责任追究机制创新,可赋予政府执法机构在行政执法监督中的牵头地位,并扩大其行政执法监督权力,如对行政执法违法、过错的处罚、处分权.二是加强行政执法监督制度化建设.要确立法制机构和监督人员应有的地位,实行独立考评,在评先和提干上优先考虑,增强其工作积极性.同时,适当提高行政执法监督人员待遇,确保执法监督工作经费保障到位.

综上,行政执法监督工作作为法治政府建设的一项重要内容,在推动行政执法部门自我纠错、自我改正、自我完善,提高依法行政能力,实现依法行政目标等方面发挥着重要作用.但是,目前行政执法监督机制受到传统思想、经济发展、管理体制等诸多因素的限制,还存在着若干问题.因此,只有加强执法监督机构建设、规范执法监督程序、丰富执法监督方式、加强执法监督力量建设、完善执法监督保障制度,才能真正强化行政执法监督、促进法治政府建设.

注释:行政执法监督有广义、中义和狭义之分.广义是指国家机关、政党、社会团体、社会组织、公民等作为监督主体,对作为监督对象的行政执法主体及其工作人员的行政执法行为进行的监察和督促的活动;中义是指享有监督权的国家机关对行政执法主体及其工作人员的行政执法行为进行的监察和督促的活动,包括人大监督、政协监督、司法监督等;狭义是指行政系统内部对行政执法主体及其工作人员的行政执法行为进行的监察和督促的活动.本文的研究仅限于狭义范畴,从政府法制机构角度对行政执法监督进行分析,故而把同属于行政系统内部的监察监督、审计监督和财政监督排除在外.