县域经济创新发展中关于农村土地经营权流转的思考——基于美国密歇根州第425号公共法实施的分析

高同彪，刘云达

（1.吉林大学 管理学院，吉林 长春 130025；

2.中国科学院 东北地理与农业生态研究所，吉林 长春 130012）

引言

一直以来，美国主要依靠成熟的流转市场和规范的交易程序来进行土地流转的管理，即必须通过有偿购买或协议交换才能获得公有土地或私人土地上的相关权益。而土地所有者对于土地收益分配相对灵活，只需按规定交纳其中相对固定的土地税、房产税、农产品销售所得税，其余可根据需要灵活配置；［1］同时，对于土地收益的处分也有较大的自由，土地所有者可不受干扰地进行转让和租赁，其他人不得侵犯和无故施加影响。在许多地区，由于经济发展的需要，常常出现乡镇被城市兼并的现象，为此，1984年12月，密歇根州的立法机构通过了第425号公共法（P.A.425），来协调和阻止城市与乡镇之间兼并土地的行为，使当地政府之间通过谈判达成土地转让的协议，从而避免与兼并时常伴随的冲突。

一、第425号公共法的实施效果分析

根据第425号公共法，如果它们是“以经济发展为目的”便可以进行转让。尽管转让的动机是促进工业发展，但立法对于经济发展的定义是相当宽容的。具体地说，该法把“发展”定义为“现有的或已规划的土地，通过工业和商业的发展，有助于改进环境保护和当地经济对其的利用”。

从公共政策的实施效果角度来看，一个基本问题是P.A.425土地转让协议是否能促进经济发展，是否会增加就业机会仍具有不确定性，很难确定哪些政策工具在扩张中起着决定的作用。P.A.425加强了政府间合作，使兼并的威胁达到最小化，并创造了经济发展的有利环境，增强了经济发展的潜力。但由于缺乏可供发展的用地以及面临人口压力，城市经济的发展受到严重制约，“以经济发展为目的”的土地“兼并”可能是唯一合理的政策选择。根据此情况，P.A.425有意识地通过立法的形式力求控制城市扩展边界，同时重视和保证城市、乡镇的互惠互利。

二、第425号公共法实施中存在的问题

尽管P.A.425的实施取得了一定的经济效果，但在实施过程中也存在着亟待解决的诸多问题。

（一）边界扩展产生持续不断的冲突

在相关人员的调查过程中显示，P.A.425已产生相当大的争议。在Lansing地区，East Lansing市和Meridian Chartet乡关于边界扩展而引起的相邻市乡的冲突不断，在近四年来当地报纸上一直是各利益方持续关注的焦点。East Lansing市和 Alaiedon乡之间的不连续谈判以及带有歧视的协议引起了民众的极度不满，导致舆论哗然并指责P.A.425的公益性和公平性。［2］

（二）P.A.425补偿具有隐蔽的剥夺性

被兼并的乡镇土地所有者往往不得不同意P.A.425，因为如果他们拒绝，可能会面临更多不利，诸如区域的边缘化、福利的变相减少以及市民待遇的降低等等。在这种情况下，P.A.425规定的协议谈判和分税制将作为安抚失去土地的人们的必然选择。然而，谈判的结果往往是在分税制的隐蔽下剥夺了土地所有者的应得利益。

（三）政府之间的合作带有很大的功利性

P.A.425实际上可以影响相互竞争的当地政府之间的几个部门，被兼并土地的政府部门可能希望邻近的政府部门提供更多的财政补贴和补偿服务；而兼并土地的政府部门则想方设法减少和压低土地补偿和财政补贴，导致相邻政府部门间难有合作，甚至产生敌意，从而形成旷日持久的谈判。［3］

三、P.A.425对于有条件土地流转的适应性分析

P.A.425是一项大部分当地政府都能适用的法律，城市和乡镇大都对法律持比较积极的看法，但特许乡镇有较强的负面看法。联邦法律规定，当乡镇变为特许乡镇后，人口密度和均衡价值有一定限额，而且必须能够得到保障和服务。特许乡镇的身份有一个好处是在兼并中受到保护，但通过P.A.425，仍然会失去土地，这将使他们恼怒，尤其是如果他们在土地规划的地方有足够的服务能力。

对P.A.425有明显较为积极的看法是来自于一个共同的主题，即虽然谈判可能会出现偏差，导致反感，但P.A.425为当地政府提供了有价值的、灵活的工具，以调整边界和追求经济发展。［4］乡镇有土地基础，而城市拥有服务优势。如果利用得当，P.A.425可以提供一个相对公平合理的密度开发，并进一步降低因兼并和开发带来的耕地缩减的压力。

可见，P.A.425对于有条件土地流转的适应性在于当地政府部门可以评估自己的基本服务能力，然后制定积极主动的最佳服务和评价模式。同时，减少扩展边界的规划可能促使P.A.425发挥更多更大的作用，使所有社区都达到其经济发展和土地利用的目标。［5］

四、我国农村土地经营权流转的原则解析

（一）有偿流转原则

农村土地的家庭承包经营户有权从土地流转中获得合法收益和合理补偿，并且因土地流转所获得的收益和补偿受法律保护，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

（二）农民自愿流转原则

农民自愿是农村土地流转的基本前提，农户与农户之间、农户与开发商之间关于土地经营权的流转中应该明确体现农民拥有的保障性的土地使用权。有关行政组织和部门只能协助、协调农民的土地流转，做好配套和跟进服务，不能强行干预、行政命令，强制农民进行土地经营权的流转。

（三）农户之间优先流转原则

农村土地流转应当优先在农户之间进行，保证从事农业生产的单位和个人优先参与和获得农村土地经营权。美国、日本等主要发达国家也普遍限制非农成分进入和经营农村土地。农户之间优先流转可以防止非农成分的商业资本驱逐和排挤农业资本，避免土地被大规模兼并和转移。同时，可以避免土地过度集中带来的土地不合理使用，也可以防止非农成分的掠夺式经营带来的土地质量下降和生态环境恶化。

（四）不改变土地用途的原则

土地经营权流转须在现有的法律法规的框架下，按着先规划后开发的思路，因地制宜地进行，不可违法违规进行土地用途的改变。土地流转的事前规划、事中开发、事后利用也必须依法实施，最大限度地保证农村土地的可持续利用和发展，杜绝损害土地、掠夺式经营、破坏环境的开发等，优先保证土地的农业用途。

五、促进县域经济创新发展的思考——土地经营权流转的若干建议

党的十七大报告明确指出：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”十七届三中全会《决定》对促进农村土地承包经营权流转提出了更加明确的要求。在当前土地承包经营权流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元的新形势下，保持土地承包经营权流转平稳发展至关重要，迫切需要维护农民土地承包权益，加强农村土地承包管理和服务，正确指导农村土地承包经营权流转平稳健康发展。农村土地承包经营权流转不仅是一个经济问题，更关系到农村的稳定。农民流转土地经营权需要考虑的因素很多，不能采取行政手段推行，只能通过引导和服务，为土地经营权流转创造有序的制度环境。

（一）完善流转基础服务，依法流转

要多渠道增加土地流转信息服务，保证农民流转决策的科学性、合理性。充分利用县域经济创新发展的机遇，通过信息技术手段，把农民流转信息按时、准确地公开发布，也把社会上的意向性信息及时反馈给农民，实现流转双方的共赢。同时，规范中介组织的服务，帮助流转双方实现流转意向，进而达成流转协议，加强咨询指导服务，使流转合同依法、有效、科学。依据《土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》，保证农村土地经营权依法、自愿、有偿、有序流转，流转的农用地不得改变农业用途，属于基本农田的，流转后不得改变基本农田性质，不得从事种树、挖鱼塘、建造永久性固定设施等破坏耕作层的活动。

（二）规范流转管理制度，有序流转

建立健全规范化的流转管理工作制度和规程，是进行土地有序流转的基本条件。形成科学合理有序的流转规程，对于流转双方提高流转效率有重要的指导性，包括推行流转合同的规范文本、开展流转法规和相关政策的规范宣传、公开流转咨询和服务的规范价格等等，有效指导流转双方有序流转。

（三）搞活流转市场环境，合理流转

搞活并完善土地流转市场环境，把开展流转管理与提供流转服务结合起来。良好的流转市场环境，需要多方面共同努力，建立有关流转服务的官方组织，负责信息的提供和咨询，建立相关中介组织，负责相关法律、法规、政策的宣传以及第三方评估，同时，加强流转服务平台建设，探索网络化的流转市场环境规范和完善。［6］

（四）健全流转调处机制，协调流转

建立起多部门协调解决流转工作中出现的问题、完善协调流转工作的预案和工作方法，畅通流转调处的渠道，引导流转双方在互相尊重彼此利益关系的基础上实现流转双方的双赢，进而高效调处流转问题。同时，通过调处机制和部门的协作联动，对当事方因流转纠纷所提出的调解、仲裁和诉讼要求，进行最大限度的协调流转。

六、结论

综上所述，推进县域经济的创新发展，有多种探索路径，例如通过健全农业生产和社会组织制度、明晰土地产权和规范流转流程等等调整方式，清除阻碍县域经济和城乡一体化进程的障碍，加快推进城乡资金、人力、信息、技术等生产要素的自由流动。本文基于分析美国P.A.425实施以来产生的效果、问题和适应性，结合我国当前城乡统一开放市场体系加快建立的背景，对农村土地经营权流转的问题进行流转原则的解析，进而提出若干建议，力求促进县域经济产业整合和创新发展，形成适应市场经济要求的县域经济创新发展新思路、新探索。

［1］ 范怀超.国外土地流转趋势及对我国的启示［J］.经济地理，2010，（3）.

［2］ Eric S.Zeemering.Negotiation and Non cooperation：Debating Michigan’s Conditional Land Transfer Agreement.State and Local Government Review Vol.40，No.1（2008）：1 11 State and Local Government Review Vol.40，No.1（2008）：1 11.

［3］ Ellen M.Bassett.“This Land Is Our Land?”An Analysis of Land-Use Planning and Cooperation under Michigan’s Conditional Land Transfer Act.State and Local Government Review Vol.38，No.1（2006）：23 33.

［4］ Lynn R.Harvey.Conditional Land Transfer Agreements：Michigan’s Alternative to Annexation.East Lansing，MI：Michgan State University Department of Agricultural Economics October 2000.

［5］ Lynn R Harvey.Summary of Condition Land Transfer Agreement.East Lansing ，MI：Michgan State University Department of Agricultural Economics September 1996.

［6］ 王军，张蕴萍.县域经济创新发展研究［M］.北京：人民出版社，2011.