我国公共领导者的冲突化解能力问题研究

张春颜

（南开大学 周恩来政府管理学院， 天津 300071）

我国公共领导者的冲突化解能力问题研究

张春颜

（南开大学 周恩来政府管理学院， 天津 300071）

新公共管理的兴起使传统的行政领导模式受到极大挑战，公共领导成为区别于传统领导的新模式而备受关注。在社会转型、矛盾凸显的社会环境下，从冲突化解角度研究公共领导者的能力是十分现实而且必要的。目前我国公共领导者在冲突化解的过程中存在着对冲突的认识偏差、公共精神的价值导向缺失、战略性思想不足和协调能力差等问题，提升公共领导者冲突化解能力的思路包括决策准，执行稳；勤沟通，重互动；抓时机，辟谣传；重回馈，善后好等四个方面。

公共领导者；冲突化解能力；公共冲突

随着我国社会主义市场经济改革的深化，尤其是公共领域改革的迫切需求，“公共性”的问题日益引起广泛的关注。早在1997年公共管理就被列为管理学门类的第三个一级学科，这一崭新名词的出现立即引发了一阵“公共管理热”，但与其紧密联系的公共领导的研究却相对较少。直到2003年王乐夫教授发表了《论公共领导— —兼议公共领导与公共管理的关系及其研究意义》一文，首次提出了公共领导这一名词，并对其概念和特征进行界定，这一开拓性的提法引起了学界对公共领导进行了不同视角和方向的研究。基于时下各种公共冲突频发的现状，从冲突化解角度切入对公共领导进行研究，探索提升公共领导者冲突化解能力的途径具有重要的现实意义。

一、公共领导者内涵及其研究的现实意义

（一）公共领导者的内涵

公共领导者这一提法在2000年以前还很少，学界比较常见的是对领导者相关概念的界定。所谓领导者，“是在社会共同活动中，经过选举、任命或从群体中涌现出来的能够指导和协调群体成员向着既定目标努力的、具有影响力的个人或集体。”[1]（P41）笔者认为公共领导者就是在原有领导职能的基础上更多地融入了公共性的特征，王乐夫教授认为有关“公共性”的内涵主要集中在这些方面：“在伦理价值层面上，‘公共性’必须体现公共部门的公正和正义；在公共权力的运用上，‘公共性’要体现人民主权和政府行为的合法性；在公共部门的运作过程中，‘公共性’体现为公开和参与；在利益争取上，‘公共性’表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的，必须克服私人或部门利益的缺陷；在理念表达上，‘公共性’是一种理性与道德，它支撑公民社会及其公众舆论的监督作用。总之，倾向于把‘公共性’作为公共部门管理活动的最终价值观，在此之下，才有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列的价值体系。”[2]因此，公共领导者就是指以公共利益为导向、以公共追随者为支撑、以公共道德为规范所进行的涉及公共事项的领导活动。[3]（P5-6）它包括政府机关、事业单位、非政府组织、非营利性组织机构和各种行业职业协会、基金会在内的公共部门的各级领导者。

（二）冲突化解能力的内涵

冲突化解能力的界定首先涉及的就是冲突的涵义，学界对于冲突的定义有很多，有的人认为冲突是“个体由于不相容的目标、认识或情感而引起的相互作用的一种紧张状态。有的人认为冲突是两种目标之间的互不相容，是相互排斥、相互对立。”[4]而刘易斯·科塞（Les A.Coser）认为：“冲突就是为了价值和对一定地位、权力、资源的争夺以及对立双方为使对方受损或被消灭的斗争。”按照常规理解，大家都认为冲突是消极的，应该予以回避或消灭，其实这也是在科塞之前大多数人所接受的主流意识形态，认为冲突仅仅起着消极破坏作用。但是科塞在《社会冲突的功能》（1956）一书中，却提出了不同于传统观点的看法，他认为冲突不单单有消极作用，而且还对社会和群体具有五大正向功能，即内部整合功能、稳定功能、促进新群体形成的功能、激发建立新规范的功能和平衡的功能。这一新视角的提出使得我们对于冲突有了新的理解和认识，也为冲突化解提供了一种新的思维方法。

对于冲突的治理，我们一般将其划分为三个层次，即冲突处置、冲突化解和冲突转化。作为冲突治理第二个层次的冲突化解，其“目标定位在于消除双方的误解，建立信任关系，共同寻找满足冲突各方利益的解决方案；其主要功能是消解深层的紧张关系，促进冲突各方的合作。”[5]在这一阶段显示出了以过程为导向的特点，它强调双方在平等自愿的前提下开展对话，如果在谈判受阻的情况下可以引入第三方干预，但是第三方必须是中立的并且对双方的未来都没有影响。

而能力是个比较抽象的概念，在《汉语大词典》中“能力”主要是指“能胜任某项任务的条件、才能”，[6]（P1267）偏重于指完成某项活动需要具备的素质。综合上述分析，笔者认为所谓冲突化解能力，是指公共领导者采取有效策略促进冲突双方沟通、协商、谈判，进而消除深层紧张关系、达成解决方案的过程中所表现出来的素质和个性心理特征的总和。

（三）研究公共管理者冲突化解能力的现实意义

第一，从冲突化解角度研究公共领导者的能力是公共管理发展的必然产物，这也是公共管理进一步发展的推动力。随着21世纪初公共管理在我国的兴起，传统的行政管理受到了极大的挑战，它使得管理不再局限于行政机关内部，而是扩展到社会组织及其外部环境，涵盖了更加广泛的内容，这就使得公共领导成为了区别于传统领导的新模式而备受关注。因此，对公共领导的主体，即公共领导者进行深入研究就十分必要。“公共领导应该成为公共管理研究的一个重要部分，而不仅仅是一个组成元素。”[7]公共管理的发展要求对公共领导进行细致深入的研究，而公共领导的研究也有利于进一步界定领导与管理之间的区别，“公共领导是高层次的公共管理，公共管理是公共领导的基础与依托”。[7]

第二，是公共组织应对公共冲突的需要。一方面从国际上看，国与国之间的关系不可能一直都是和睦的，有时会因为国家经济政策、领海问题、政治态度等因素产生摩擦与矛盾，这就需要公共领导者出面，依靠享有的公共权力发挥自身的能力积极应对国际冲突，争取将冲突化解在萌芽状态，促进国际关系的稳定。另一方面从国内看，近年来国内公共领域的冲突不断加剧与升级，拆迁问题、环境问题、公平问题等已经严重影响到了社会的稳定，这些问题能否得到有效解决很大程度上在于公共领导者化解冲突能力的强弱。

二、我国公共领导者在公共冲突化解过程中存在的主要问题

（一）思想传统僵化，缺乏对冲突的正确认识

某些公共领导者受传统冲突理论的影响，认为冲突都是消极不好的，应该予以规避与压制，这就导致公共领导者在面对冲突时要么视而不见，要么竭力镇压，以寻求表面上的平静。例如，贵州省瓮安事件的发生直接导火索就是当地相关部门对女学生之死处理不当，引发家长及当地群众的不满，而背后深层次的原因则是当地在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中的一些做法引起群众不满，部分领导没有找准问题根源，而是遇到问题就企图通过压制的方式解决，情况失控后大多派军警镇压，这就使得干群关系、警民关系十分紧张，长期的压抑可能最终使积怨爆发，演化为大规模的冲突事件。

冲突的消极论观点是在科塞之前大多数学者认可的主流观点，但是科塞在《社会冲突的功能》一书中却提出了不同的研究视角，即冲突不仅有消极作用，也有积极的作用，我们应该正确认识冲突，积极利用和引导那些“功能性冲突”，减弱或是转变那些“非功能性冲突”，对冲突的处理方式由“堵”转为“疏”，在关注表层平静的同时，也注重维护深层的稳定，从而避免冲突的大量积聚，爆发更大规模矛盾与冲突的可能性。

（二）公共精神价值导向缺失，忽视沟通与互动的重要性

公共领导的权力来源于公众，是以实现组织的公共利益而不是单个成员的个体利益为宗旨，所以公共性的价值导向应该贯穿于整个公共冲突的化解过程。但是在公共领导者这支大军里成员的素质参差不齐，有些公共领导者虽然身居其位，但是缺乏责任、道德与民主等公共导向意识，这就使其在化解冲突时首先考虑的不是公众利益，而是选择有利于自身利益的处理方式，这种有失公允的做法很可能激起成员的不满，使得矛盾激化。

公共领导者公共精神价值导向缺失，使其没有搞清楚为谁服务、对谁负责的问题，没有将公众放在首位，忽视了与公众保持经常性的沟通与互动，在大多数公共组织内部只是设立了表达的渠道，没有构建与公众互动的平台，使负面信息在表达平台上过多积聚，强化了群众的不满情绪，大大提高了冲突爆发或是升级的可能性。反之，如果公共领导者能够与公众充分互动，对负面信息或是群众质疑加以及时回应，可能就会在交流的过程中使公众对问题有更全面更正确的认识，将不满情绪在沟通的过程中加以化解。

（三）战略性思想不足，缺乏长远和全局性的考量

战略一词最早用于军事领域，但被管理学一直借用至今。现代公共管理也把战略性问题纳入自身考虑的范畴，正如欧文·休斯指出的，“传统的行政模式因其过分关注内部问题及其短视行为而受到批判。随着新公共管理的出现，以及公共部门越来越比以往更重视长期战略，这两方面的不足已有所改善。”[7]但是，我们通过重新审视公共领导者的行为，发现在公共冲突化解的过程中还是存在着“头痛医头，脚痛医脚”的现象。例如，近年来各地上访人数逐年递增，各级地方政府的截访招数也是层出不穷，迫于上级政府的压力，各地相关部门对于上访者的要求是尽量满足，以求将大事化小小事化了，以致形成了“会闹的孩子有糖吃”的奇怪现象。

从长远来看，这种处理方式会导致民粹主义的盛行，只求问题解决不看后果的办事方式所造成的示范性影响是十分恶劣的。公共领导者应该正视冲突问题所在，找准利害关系点，进而通过协商、调解的方式将问题解决。在面对冲突时，领导者应该从长远考虑，着眼于整体，落脚点不只在于这一时的冲突解决上，而是全面考虑到冲突化解的方方面面，包括冲突解决的结果对个人、组织乃至社会的深远影响。只有这种战略型的领导方式，才能为公共冲突化解提供全局性和长远性的考量，才更有利于社会的良性循环与可持续发展。

（四）公共组织整合性差，弱化了领导者的协调能力

公共领导者的协调能力，是指在公共冲突的化解过程中整合各种人力、物力资源并加以指挥协调，致力于化解冲突活动，控制降低损失，转化冲突的能力。我国公共领导者由于集权的优势及自身的权威可以在短时间内调动一定的人力、物力资源，但是仍然表现出极大的不足，尤其是面对较大的冲突问题时。例如，公共领导者在处理环境冲突事件中，由于各地方、省份之间缺乏共同的协商机制，地方主义盛行，使得环境恶化问题很难改善。由于公共组织间的整合性差，使得公共领导者无力调配超出自身管辖范围的资源，这就大大降低了公共领导者的协调能力。

各地方公共组织之间应该建立跨地区、跨部门的联动应急机制，以求在发生公共冲突时能够第一时间集结资源迅速发挥化解作用，加强公共组织之间的整合有利于提升领导者的协调能力，进而有利于冲突的及时化解。

三、提升公共领导者冲突化解能力的途径

美国著名政治学家亨廷顿曾经说过：“传统社会和现代性社会实际上都是相对稳定型的社会，而在传统向现代转型的现代化却滋生着动乱”。[8]（P38）在这个转变过程中，传统的生活方式、制度和价值观被打破而新的生活方式、制度和价值观没有及时建立起来，经济的迅速发展带来了利益的不断重组，这种利益重组往往同时又带有很大的不规范、不公正和偶然性，这就使得既得利益者没有安全感，而失意者则有失落和不公正感，整个社会充满着浮躁。[9]（P298）我国目前就处于社会转型期，各种矛盾与公共冲突日益显露，处理与应对冲突成为各级公共组织面临的一项重要任务。公共领导者只有不断提升公共冲突化解能力，才能更好地适应社会的变化，承担起维护民众公共利益的职能。

（一）决策准，执行稳

公共冲突发生时，公共领导者首先应该占有尽可能多的有效信息，如果可能，尽量亲临冲突现场，掌握第一手资料以备作为决策之依据，如果领导者缺乏必要的信息就难以迅速作出决策。其次，公共领导者要克服在高压状态下的非理性状态，竭力保持冷静，找出关键性的不确定因素及其带来的后果，再次在可承受风险的范围内作出正确决策。这个过程非常考验公共领导者的决策能力，这时的决策不仅要果断，而且要正确，才能防止冲突状况恶化，稳定人心，切忌议而未决，延误最佳化解时机。

决策一旦作出便要迅速稳步执行，一方面，公共领导者要严格监督整个政策执行的过程，保证领导者的初衷得到落实。另一方面，公共领导者要关注执行过程中反馈回来的信息，以便及时修改决策，形成决策——执行——修改方案——再执行的良性循环模式，以便更好地适应客观情况，将冲突化解。

（二）勤沟通，重互动

公共领导者在冲突发生后及时和公众保持交流与沟通，主要涉及“与媒体的沟通、公众演讲与网络沟通三个方面”。[3]（P251）在冲突发生的第一时间内，公共领导者应该通过广播、电视等媒体及时表明态度，在官方网站上说明冲突事件原委，并主动构建交流与互动平台充分听取公众的意见与建议，这样既可以使公众在互相谈论与交流的过程中对整个事件形成更全面、更具体的判断与认识，又可以防止公众各自独立而出现观点针对性错位。互动平台的建立弥补了表达渠道的不足，二者共同作用既保障了公民的表达权，又对其观点进行了回应与解释，这就避免了由于负面情绪的积聚而使得公民激愤，使冲突升级的情况。

（三）抓时机，辟谣传

冲突或问题一旦发生，公共组织不应该一味遮掩，领导者应及时站出来说明事实真相，掌握话语主动权，避免各种不实的揣测与谣言，否则会降低公民对组织的信任度。如果谣言广泛流传，就说明有效信息的供给出现了严重的问题。“一是有效信息的传播渠道堵塞，使许多重要的信息无法得到及时的传播；二是传播信息的有效性不足。”[10]谣言的广泛传播容易导致认知偏差，强化群体思维，激化负面情绪，导致冲突升级，不利于冲突的进一步化解。因此，公共领导者必须培养时机意识，重视时机把握，及时向公众披露真相，否则一旦延误，将会给冲突的化解带来更大的困难。

（四）重回馈，善后好

公共领导者冲突化解的善后能力主要表现为对冲突化解结果的后续关注程度，一旦经过协商得出了解决方案，公共领导者不应该就视其为终点，而是应该继续关注方案的实施过程，重视双方回馈的信息以便及时地修改方案，直到双方满意为止。例如，公共领导者在解决劳资冲突的纠纷事件中，不应该以为劳资双方达成协商方案为终点，而是应该确实将赔偿落实到工人手中为止。否则，可能由于后期的赔偿不到位而继续引发冲突，劳动者可能由于诉求公共组织未果而对其失去信心，在心灰意冷的情况下采取极端手段，造成不可挽回的局面。

此外，公共组织内部应该设立定期培训制度，尤其是针对社会的改变所产生的一些新的矛盾与冲突管理的专业培训，这样才能不断提升公共领导者对这些新问题的认识与解决能力。

[1]刘兰芬.领导学原理[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2006.

[2]王乐夫.论公共领导——兼议公共领导与公共管理的关系及其研究意义[J].管理世界(月刊)，2003，(12).

[3]常健.公共领导关系学[M].天津:天津大学出版社，2009.

[4]齐明山，陈虎，刘孋毅.论公共组织冲突管理机制的嬗变[J].公共管理科学，2007，(4).

[5]常健，许尧.论公共冲突治理的三个层次及其相互关系[J].学习与探索，2011，(2)

[6]汉语大词典(第六卷)[Z].北京：汉语大词典出版社.1990.

[7]王乐夫.论公共领导——兼议公共领导与公共管理的关系及其研究意义[J].管理世界(月刊)，2003，(12).

[8]塞缪尔•亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京:华夏出版社，1989.

[9]赵鼎新.社会与政治运动讲义[M].北京:社会科学文献出版社，2006.

[10]常健，金瑞.论公共冲突过程中谣言的作用、传播与防控[J].天津社会科学，2010，(6).

C933

A

1008-8466（2012）04-0029-04

2012-03-22

张春颜（1986— ），女，河北唐山人，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，主要从事领导学、公共冲突管理方面研究。

解梅娟］