我国区域经济发展差异的法治因素研究

刘若昕

（吉林大学经济学院，吉林长春130021）

我国区域经济发展差异的法治因素研究

刘若昕

（吉林大学经济学院，吉林长春130021）

法治水平能够对经济发展产生影响。我国各省域间立法数量、人均民商事案件数量的差异，验证了在我国单一制国体背景下仍然存在明显的区域法治水平差异。法治水平的提高会保护权利、保护劳动力以及促进资本流动，进而促进区域经济增长及发展；区域经济的发展反过来为区域法治建设提供更为丰富的资源。因此，地方政府应从立法、执法、司法及法治文化建设四方面着手提高地区的法治水平。

法治；区域经济差异；循环累积

法治（rule of law）一词可以追溯至古希腊时期，柏拉图和亚里士多德均对什么是法治进行了论述。柏拉图认为：“在一个法律高于统治者，统治者臣服于法律的国度里，上帝会为拯救这个国家，并且给予这个国家所有能给予的庇佑。”[1](P13)亚里士多德认为柏拉图所持的是不彻底的法治观，其本质仍然是人治。他认为，法治应当优于一人之治，法治应包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是良好的法律。

此后，又不断的有学者、政治家对什么是法治做出不同的界定。其中，托•富勒（Fuller，1964）提出的关于法治的八项原则是最常被学者们引用的：一是应存在法律，并且这些法律被普遍性地遵守（包括政府官员）；二是法应当公布；三是法不溯及既往；四是法应当明确，以避免不公正的执行；五是法不应自相矛盾；六是法不应规定不可能实现的事项；七是法应当保持稳定，同时又应当允许随着社会经济政治环境的变化做出修改；八是官方行动应与宣布的法律保持一致。[2](P46-91)在富勒之后，拉兹（Raz，1983）、萨莫（Summer，1999）、桑斯坦（Sunstein，1995）等学者也纷纷对法治的概念提出不同表述。

如今，在政治家、法学家、律师、经济学家、社会学家乃至普通民众口中听到的法治一词已经成为一种抽象的表征，其内涵远远丰富于单纯的法律制度本身。法治象征着一种社会秩序，象征着权利的妥善保障，象征着公平和正义。同时，它也象征着与社会秩序相符的良好经济秩序，乃至相当程度的经济发展水平。可以说，法治已经成为了一种理念，而不是任何一种单一的概念。在本文的研究框架下，法治应包涵但不限于以下三方面内容。一是立法程序公开透明，法律本身符合“良法”的特性，并依靠良好的立法技术进行表达。二是行政机关严格按照法定程序与权力执行法律，行政执法者的违法行为同样承担法律责任，任何国家机关的权力都是有限的。三是司法过程独立、公开、透明，能够在较大限度内实现实体权利与程序权利的公平与正义。法治的要求除了体现于立法、司法、执法这三个正式制度层面之外，也体现于一些非正式制度中，如政府的构成方式、公民及政府对权利的认知、对法的地位和作用的理解等。

一、法与经济发展的关系

法律与经济发展的关系早已不是一个新的命题，马克思早在《资本论》中就已经提出过让几乎所有国人都耳熟能详的观点：经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础，而法律正是上层建筑的重要组成部分。马克思•韦伯（Max Weber）提出，法律发展与政治、经济转型之间存在着某种因果关系，富有逻辑性的正式、理性的法律（logically formal and rational law）是推动西方新教和资本主义经济发展的关键因素。[3](P363)欧洲的法律制度提供了其他国家法律体系所不能提供的的确定性，使市场中的经济主体能够有效地规划自身事务，从投资、发明等行为中获取收益。[4](P451)梅因（Henry Summer Maine）、涂尔干（Emile Durkheim）等也分别对法律与经济发展的关系进行了论述。需要强调的是，这一历史悠久的理论所强调的是“法律”本身与经济发展之间的关系，也即法制与发展的关系。

新制度经济学的代表人物罗纳德•科斯（Ronald Coase）所提出的被学术界称之为“科斯定理”的理论，阐述了在交易成本为零的世界里法律与资源配置的无关性，进而推断在真实世界中法律的初始设置会影响资源配置的效率。另一位新制度经济学的重量级人物道格拉斯•诺斯（Douglass North）指出：“有效率的经济制度是经济增长的关键，一个有效的经济制度在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。”[5](P1)诺斯将制度分为正式制度与非正式制度，其中，法律作为一项最为重要的正式制度，其与制度、经济之间的关系可以通过图1得到清晰的解读。[6](P4)

（一）法与经济发展理论的研究历程

根据Trubek的观点，现代法与经济发展的研究主要经历了以下三个阶段。

第一阶段是20世纪50年代至60年代。这一时期凯恩斯主义成为西方经济学界的正统，各个国家普遍的发展政策重心在于强调国家在管理经济以及传统社会转型中的作用。在这样的背景下，法律自然成为国家进行经济管理的工具和社会变革的杠杆，从而引发一些国家的小范围的法律变革。

第二阶段开始于20世纪80年代。这一阶段受新自由主义观点的影响很大，认为市场机制能够发挥经济发展所需的全部作用。同时，随着一些国家从计划经济向市场经济过渡，发展中国家开始进入世界经济舞台。此时的法律是制定发展政策的核心，法律变革的范围成倍增长，法律成为国家发展的一个重要竞技场。受此影响，立法关注的焦点不再是建立一个行政国家，而是要建立私法的核心制度，以及在司法中保护商事活动不受国家权力的侵犯。

第三阶段从20世纪90年代至今。新自由主义观点被修正，并加入更多的要素去界定发展的概念，此时主要的法律和发展原则均发生了变化。其中比较引人注目的研究成果当属世界银行发布的系列报告。世界银行在1997年发表了一份报告称，具备稳定的政府、通过可预测的方式变更法律、保护财产权利，并且拥有强大的司法能力的国家，与缺乏这些制度的国家相比，显示出更高的投资率和发展水平。在此后世界银行所发布的一系列Doing Bussiness报告中，更是直接将一个经济体的发展水平与合同执行情况、司法独立情况等制度因素直接联系起来。世界银行的系列报告结果本身虽然饱受争议，但依然可以被视为是确认法律与经济发展之间联系的重要研究成果。

（二）法与经济发展理论的主要观点

如上文所述，法与发展理论实际上研究的是法制与发展的问题，而并不包括法律规范之外的其他制度及要素。在对法律制度与经济发展之间关系所做的大量研究中，主要观点可以分为肯定派及否定派：即承认或否认法律制度与经济增长乃至经济发展之间存在关联。

1.肯定派

这一派学者认为，法律制度与经济增长乃至经济发展之间存在关联。在新制度经济学者眼中，制度不再是增长的外生变量，它将直接影响经济绩效，而法律制度作为最重要的正式制度之一，它也必然是影响经济增长乃至经济发展的重要要素。在承认法与经济发展存在关联的观点中，根据此种“关联”的性质和程度，又可以分成两派：一种观点认为法制是经济发展的前提和基础；还有一种观点认为法制会影响经济发展，但其只是经济发展众多要素之一。

2.否定派

否定派学者认为，经济发展与法律制度如何设置无关，在特定的经济体内，下列要素对经济发展发挥着更为重要的作用。

第一，法律的替代机制。毫无疑问，法律并不是唯一的社会规则，相关学者认为，在社会及经济生活中的特定层面，存在着完全可以替代法律的机制。如波斯纳所说，“若干非正式机制可以替代法律的执行及产权的保护”，如市场机制、私人仲裁、声誉，乃至“关系”，其实也在一些经济体内发挥着重要作用。[7]以Carol Jones为代表的一些学者就认为，我国经济高速发展的制度原因并不是良好的法制及法治，而是作为“社会资本”的“关系”机制实际上为交易提供了信任及担保机制，使商事交易也同样具备了可预测性及稳定性。[8]

第二，文化的影响。在19世纪六、七十年代的法与发展命题研究之初，西方学者以新制度经济学作为重要起点，探讨“法律自由主义”（legal liberalism）问题。其中一个争议就是，这种法律自由主义在向一些发展中国家输出时遇到了阻碍，一些学者认为，文化会直接影响法律规范的移植与否乃至移植之后的形态。进而一些学者在探讨东亚国家的经济发展神话时认为，这些国家的崛起并不是由于法律制度的良好设置，而是与东亚国家的儒家文化有关。[9]然而由于文化一词本身的抽象性和包容性，文化对于经济发展的影响比法律制度对其的影响更难以量化。

第三，政府的作用。强调国家或者政府在经济发展中的作用主要仍是针对一些发展中国家，特别是东亚一些发展较快的国家。在这些国家中，对经济增长产生重大影响的不是法律，而是谁握有权力，以及这些握有权力的人的价值观、信仰和偏好。[4](P455)政府可以通过行政的强大力量制定大量的政策，这些政策与法律相比具有极大的灵活性，同时比法律拥有更强的执行力，且制定成本更为低廉。我国有学者认为，长期以来我国采取的依靠政策来治理国家的策略，使得政策对法制建设造成了巨大的消极影响。[11]

在否认法与经济发展存在关联的众多论述中，很多学者都将我国及东亚一些快速发展的国家作为例证，认为在这些国家中，法制建设以及法治环境的发展远远不能与经济发展的速度相提并论，因此促成这些国家经济高速增长的原因应当主要归结于政府的强势地位与经济政策的随时调整。经济发展是众多因素共同作用产生的，这些变量之间可能相互促进，可能相互抵消，在特定经济体也可能有完全不同的变量以及完全不同的变量之间的组合方式。但这些都不能否认有效的法律制度以及良好的法制环境作为经济发展的基础作用。即使在政策性的经济体内，法治与政策也不是对立的，而是相互扶持的，因此，法仍然能够对经济发展产生影响，只是程度不同。

二、我国区域法治建设差异的实证分析

尽管我国目前的法治水平尚未达到西方发达国家的水平，我国的法律制度及其实施亦不断受到一些国外学者的诟病，但是法治建设的脚步是始终在前进的。从区域角度衡量，由于在中央立法之下的地方立法的权限在不断地扩张，使得我国区域之间的法治建设水平与法治环境水平也存在着重大的差异。

（一）区域法治建设的首要前提：地方立法权

《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》共同阐述并形成了我国中央及地方的立法体系。其内容主要包括：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权（宪法第58条）；省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案（宪法第100条）；民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例（宪法第116条）；较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行（立法法第63条）；经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施（立法法第65条）；民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例（立法法第66条）；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章（立法法第71条）；自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章（立法法第72条）。

根据上述我国立法权限的规定，总的来说，地方权力机关以及符合条件的地方行政机关在进行各级规范性法律文件的制定时，应遵循下列原则。首先，地方立法不得与上位阶法律的内容和原则相抵触，此为“求同”；其次，地方立法应结合本地区特定情况进行制定，此为“存异”。因此在不违反宪法总的纲领指引的前提下，一些地方立法可能是具有创新性的。这些创新性的立法可能为上位阶法律规范乃至国家层次法律提供了新的思路，并有可能逐渐成为效力层级更高的规范性法律文件。

目前，我国的地方立法无论从数量上还是调整范围上都呈现着不断扩张的趋势。就数量而言，“1994—1997年与1979—1994年相比，全国人民代表大会及其常务委员会的立法数量年均增长41.7%，地方立法数量年均增长22.7%；1997—1999年与1979—1994年相比，全国人民代表大会及其常务委员会的立法年均增长50%，地方立法年均增长59.1%；1999—2002年与1979—1994年相比，全国人民代表大会及其常务委员会的立法年均增长50%，地方立法年均增长68.2%。”[11](P107)从地方立法的调整范围上看，各地方各层级的规范性法律文件中，除了政府行政性规章之外，社会性、经济性乃至调整民事关系的内容也呈现拓展趋势。

（二）区域法治建设的必要性：区域差异

尽管我国是单一制国家，但是从法制及法治的发展情况来看，仍然呈现出很大程度的非均衡特征。呈现出东部沿海地区先进、中西部地区落后的格局，三大地带间的各省域法制现代化进程差距十分显著，这与中国经济发展的区域差异极为一致。这意味着经济发展的地区差异对法制现代化进程的影响很大，经济发展水平的初始禀赋效应明显。[12]在选取实证研究的指标时，由于法治概念本身的模糊性，指标选取确实同样存在权威性问题，但从正式制度角度，立法、司法是首要的两个不能省略的要素。

表一显示的是从1949年至2005年底各省地方性法律法规的立法数量，从数量上看，立法最多的广东省和最少的西藏相差9000多件，呈现出非常明显的不均衡态势。[13](P48)

表1 全国各省（自治区、直辖市）地方立法数量排序

表2是对各省在2009年所进行的审判工作的数据总结。①人均案件数最高的是北京市，案件率为2.37%，人均案件数量最少的省份是江西省和湖南省，案件率0.42%。其中，民商事案件率最高的省份仍然是北京，达到1.36%，最低的省份是湖南省及湖北省，为0.24%。由于各省对于案件数量的统计口径无法统一，所以本文只能以此种粗略的方式呈现出以人均案件数显示出的区域司法差异，如表3所示。

表2 2009年各省司法审判情况

表3 2009年各省人均民商事案件数

从上述数据呈现出的结果来看，虽然区域立法数量和区域案件数量与区域经济发展水平不存在绝对的对应关系（2009年省域人均生产总值如表4所示），②但是在我国最为发达的北京、上海等地区，其立法数量与案件数量均要明显高于相对不发达地区，这也进一步描述了目前我国不同省份之间确实存在明显的法治差异。在诉讼数量与经济发展之间的关系尚不存在单一结论的前提下，这些数字仍可以为我们提供关于我国区域法治差异的确切信息，从短期来看，经济发展水平较高地区的民商事诉讼率高于较低地区。

表4 2009年省域人均地区生产总值（元／人）

三、法治与区域经济发展的关联及政策建议

区域经济的增长指的是一个区域所产出的产品和劳务数量的增加，而区域经济发展则包含了除产出增加之外更多的内容，它包括技术进步、政治、经济、文化、制度、传统、观念等要素组成的综合体系的上升式变动。因此，区域经济发展并不是由单一的或是少数几个要素所决定的，法治建设正是影响区域经济发展的众多指标中的一个。缪尔达尔（1991）在论述区域经济发展问题时，完整地阐述了他的循环累积因果思想。他从动态系统论的角度出发，认为事物的发展是一个循环累积、不断演进的过程。首先产生“初始变化”，而后产生“次级强化”运动，最后产生“上升或下降”的结果，反过来又影响初始变化，并且呈现出一种“循环累积”的变化态势。即一个因素发生变化（初始变化）会引起另一个因素发生相应的变化，并强化先前的因素（次级强化），使经济沿着原先因素的发展方向发展。[14](P284)法治建设这一指标是由众多的分指标构成的，既包括区域立法、执法、司法，也包括法治观念建设、法治文化建设等。缪尔达尔的循环累积理论可以用来描述法治与区域经济之间的关系。法治水平是众多影响区域经济发展的要素之一，刨除与其它要素之间的相互作用，法治水平的提升将成为促进区域经济发展的作用力之一。同时，区域经济的发展水平做为物质基础，其增长乃至发展又会对该区域的法治建设产生积极影响。

（一）法治与区域经济发展的关联

1.初始变化环节

区域法治水平的提高，将提高人们对自己行为的预测能力，从而更好地保护权利、保护劳动力以及促进资本流动。在众多对法治内涵的论述中，可预见性（prospective）是法治的基础性原则。拉兹认为法治所隐含的“最基本直觉”是“法必须能够指引主体的行为”。[15]（P214）从法的运行角度，区域法治建设包括地方立法水平的提高（尽管区域立法受制与上位阶法，但仍然大有提升的空间）、地方行政合法性及合理性的提高以及地方司法系统的效率、公正性提升。从更广义的法治概念角度，区域法治建设还包括法治观念、法律文化、地方政府组成方式等方面的内容。无论是上述哪一角度，法治水平的整体提升都必将提高法在公民以及国家机关观念中的地位，使法成为指引行为的最高原则。在确立了法高于行政权力的观念基础上，无论是公民个人还是国家机关都能够通过法律制度的规定预测自己的行为结果，从而做出决策。以订立一个买卖合同为例，在存在合同法的情况下，买方或卖方将清楚地知道自己履约或违约的结果。如果司法系统是公正的，并且能够有效地执行法院的判决，那么买卖双方的权利就将得到充分救济。因此合同法的最重要经济目的之一就是鼓励从不合作到合作，即鼓励私人投入。这样，法的制度保障将扩大微观经济中的市场规模。

对权利的保护是法治的应有之意，亦是法治的根基，是宪法的精神。法治环境对权利的保护不仅体现在立法层面和宪法及各类法律中，还体现在对行政权利的限制和在司法过程中无论是对程序正义还是实体正义的追求，甚至还会体现在公民及社会对待私人权利的态度、观念中。无论是正式制度对权利提供的保护，还是非正式制度对权利的保护，现代法制以及法治环境无疑都要求越来越高效率、高标准的权利保护制度。

与国家不同，一个城市或一个区域不能直接控制资本和劳动力的流动，只能采取间接手段，因而与其他城市或区域之间存在持续的竞争。[16]在这些“间接手段”中，除了运用政策手段吸引资本流入之外，法治水平的提升将为特定地区创造一个良好的营商环境。这些法治建设的重点在于，通过完善司法体系充分救济权利；通过完善保护劳动力的规范性法律文件防止人力资本外流；将行政机关的权利严格限定在法律框架下，同时提高行政效率。

2.次级强化环节

在权利、劳动力及投资都得到充分保障时，将促进实现区域经济增长乃至经济发展。

在初始变化环节，良好的法治环境会对权利（特别是产权）提供充分的保护。近年来，越来越多的经济学家以及法学家认为，清晰且强有力的产权是一个有效运转的市场经济的先决条件，产权的规定将提升效率并且促进增长。这种产权对经济活动的影响主要体现在以下几个方面。首先，产权制度避免了征收的风险，以使权利人能够进行有效地投资；其次，不安全的产权制度所产生的额外成本（如私人预防成本）将导致无效率；再次，不安全的产权制度将无法使资源转移到对它评价更高、更能有效配置它的人手中，阻碍贸易活动创造价值；最后，对产权的保护也会保护其他交易，如金融市场交易，从而对经济运行产生更大的影响。

劳动力市场也是一个能够自我调节运行的有机体，劳动力资本是公认的经济增长要素之一。过于严苛的劳动力管制往往是与较低的劳动力参与程度以及更高的失业率联系在一起的。因此，降低劳动力管制从而促进经济发展成为了学术界的一种普遍呼声。从法律及其规范性文件的角度，有效的劳动力保护、适当宽松的劳动力规制成为立法者在立法时应当追求的目标。而资本的流动与劳动力的流动往往也呈现出相同的趋势，即倾向于从经济较不发达地区流向较发达地区，这些较为发达的地区往往具备更成熟的投资者保护及劳动力保护制度。

在我国区域经济层面，各地方立法机构可以根据自身的情况制定与权利保护、投资保护、劳动力保护相关的规范性法律文件。如各地区的最低工资标准，对劳动力人口的居住管理制度等等。同时，区域司法系统纠正权利损害的能力以及地方国家机关的权力行使有限性，乃至整个区域法律意识、法律文化的建设水平也将影响劳动力及资本的流入，乃至促进区域经济的增长和发展。

3.最终上升环节

经济增长将使地方国家机关获得的用于法治建设的资源增加，进一步提升区域法治建设的阶段和水平。

在我国现阶段，地方财政收入情况将直接决定地方立法、执法、司法机关乃至法治建设所需要的资源数量。经费的缺乏必然会使较不发达地区的法治建设资源大大受限。而地方经济增长所带来的产品和劳务的增加将在生产这些物质的部门和其他部门进行分配和再分配，自然会为法治建设提供更充实的物质基础，从而使整个法治与经济发展的关系呈现良性循环上升趋势。

因此，从前文的论述来看，在我国区域经济差异明显的客观环境下，法治建设水平同样也存在较大的差异。在经济发展水平相当的区域之间，法治建设的水平则会影响这些特定区域之间未来经济发展的趋势。也就是说，缩小区域间法治建设水平的差异将有助于缩小我国目前的经济发展差异。

（二）相关政策建议

首先，在地方立法权扩张的背景下，各地方应在立法环节加大力度。从立法的数量角度，数量本身并不能完全说明一个地区的法治水平，但是各地方应更注重经济立法，加大对经济立法的投入；从立法的质量角度，落后地区应当向发达地区学习先进的立法模式（如北京市的地方立法评估制度）及立法技术，从而实现高质量立法，为法在社会生活中发挥更大的作用奠定基础。

其次，法的执行根源于立法也检验了立法，地方行政机关、司法机关的效率、公正性直接关乎该地区的社会秩序乃至经济秩序。因此，各地区应当切实推行行政体制改革、审判体制改革，特别应加大民商事案件的执行力度，充分保护产权，从而使司法审判成为合同执行的主要机制，并且以此激励投资。

再次，一个地区的法治水平不仅仅体现在该地区的立法和司法水平上，法治水平是一个地区软环境的重要指标，软环境水平的整体提升也有助于推动法治的前进。因此区域政策这一同样作为软环境组成部分的问题也应当给予充分的重视，特别是一些地方的经济政策，应当做到充分尊重法律框架，并致力于与立法、司法相衔接。

最后，法律文化建设也是区域法治的一个不容忽视的层面。法律文化概念具有包容性与抽象性，特定地区的法律文化建设应着力借助公共宣传手段，一方面普及公众的法治常识，更重要的是借助公共宣传平台，公开行政、司法机关信息，并使之成为一种制度。这种法律文化制度的建立也必将起到更有效的法律监督作用。

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[14]魏后凯.现代区域经济学[M].北京：经济管理出版社，2006.

[15]Joseph Raz.The Rule of Law and its Virtue，The Authority of Law[M].Oxford:Clarendon Press，1979.

[16]RichardC.Schragger.MobileCapital，Local Economic Regulation，and the Democratic City[J].Harvard Law Review，Vol.123，2009.

［注释］

①资料来源：2010年《中国法律年鉴》、各省2010年统计年鉴以及各省高级人民法院2010年工作报告。刑事案件、民商事案件及行政案件指一审已审结的案件，但福建、河南、湖南、江西、海南、新疆、宁夏、甘肃及西藏的数据包括了一审、二审及再审审结的案件。各类案件指各类已审结案件，但安徽省的数据显示各类案件收件数。广西省一审审结行政案件的数据从缺。

②资料来源：2010年《中国区域经济统计年鉴》。

［责任编辑：李冬梅］

D90-056

A

1008-8466（2012）04-0056-08

2012-04-18

刘若昕（1980—），女，吉林长春人，吉林大学经济学院讲师，博士研究生，主要从事法经济学研究。