论地方服务型政府的法治建设

王海峰

（中共湖南省委党校 党建教研部， 湖南 长沙 410006）

论地方服务型政府的法治建设

王海峰

（中共湖南省委党校 党建教研部， 湖南 长沙 410006）

根据服务型政府“公共性”和“为人民服务”的价值理念，服务型政府一定是法治政府，法治建设是构建地方服务型政府的根本保障。推进地方服务型政府的法治建设，关键是需要在政府价值和理念上实现更新，确立依法提供公共服务的行政价值；依法规范政府职权，协调好政府职能、权力和责任的关系；在政府行政体制构造上进行改革，实现行政构造和行政关系的合理化；在政府监督机制上进行创新，强化监督的社会化和透明化。

地方服务型政府；法治建设；服务型政府

法治是现代市场经济和民主政治的核心特征和基本要素，一个有效运转起来的法治体系是现代国家的重要支柱。当前，中国社会主义市场经济和社会主义民主政治建设不断深入，整个社会对规则、程序、法律至上、司法公正和制度建设等方面的要求日益迫切，这实际上体现出对法治强烈的现实需求和积极呼唤。“对迈向市场经济和民主政治的中国来说，法治的理想是不可替代的理想，对法治的选择是不可替代的选择。”①市场经济和民主政治的持续发展会促进政府自身的转型，走向法治的政府。法治政府的标准是法治政府建设目标的进一步具体化、展开和延伸，也是衡量法治政府实现程度的标尺。“它是由四个方面的指标所构成的完整的标准体系：一是法治政府的价值标准；二是法治政府的职权范围标准；三是法治政府的行政体制构造标准；四是法治政府的权力运行机制标准。”②事实上，对法治不可替代的选择的逻辑也同样适用于地方政府，一个真正的服务型政府必须是一个法治政府，从法治的角度来分析当前中国地方服务型政府的建设，其实质就是探寻地方政府法治化建设的有效路径。

一、更新政府理念，确立依法提供公共服务的行政价值

行政价值体现了政府对政治价值的信念与追求。效率、清廉、绩效、公正、民主等，这些均可视为政府的价值理念，而公共利益的实现是服务型政府的最高价值追求。服务型政府是责任政府，“其所强调的应是公共权力的责任，强调的是如何使政府及其机构和官员对其最终的所有者——公民更加负责。”［1］（P127）在政府发展的每个阶段，政府价值和理念由于其追求的目标不同而存在着较大的差异。但在服务型政府中，政府价值和理念显然是在追求以人为本、利益平衡和社会正义的基础上积极负责地为全社会提供公共服务和公共产品，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求。公共性和服务性体现出公共服务型政府的基本性质和价值属性。依照公共服务型政府的性质和属性，公共服务的供给作为政府行为的核心，决定了公共服务型政府是一个注重将“掌舵”和“划桨”分开的政府，“政府的职责是掌舵而不是划桨。直接生产服务就是划桨，可政府并不擅长划桨。”［2］（P1）掌舵的本质就是说政府主要做出关于公共产品和公共服务决策和供给活动，而不直接进行生产，在这里，政府是公共产品和公共服务的主要供给者，而公民是消费者，政府的一切政策和行为都应当以消费者（顾客）为导向，并且赋予消费者对公共产品和公共服务的选择权和评价权。

这种提供公共服务和公共产品的行政理念必须建立在法治理念的基础上。政府提供公共产品和公共服务的价值和理念是非常好的，但是如果没有确立法治的理念，那么再好的理念也是有严重缺陷的。法治本身所追求的程序、规则和人权保障等价值理念为服务型政府提供了法律上和道义上的有效支撑。法治的一个基本理念就是程序意识和规则意识，这实际上要求任何个人和组织在社会生活中必须按照具有共识性和法律约束力的既定规则、程序去行动，而不能仅仅凭借自身的自由意志。所以制定有效的程序和规则去限制政府的任意权力就是非常必要的，因为“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史。”［3］（P9）程序和规则是基于人民意志和公共利益的基础上制定和形成的，因而也就具有了充分的民意和合法性基础。与此同时，法治还具有的一个基本功能就是要求保障公民的自由和权利，这即是人权保障的功能。通过公正的执法、独立的司法和违宪审查制度等的配合，法治的人权保障功能为人的自由而平等的发展创造了良好的条件。所以，如果任何政府敢于公然违背既定的程序、规则而行动，肆意践踏法律的尊严，那么它对公共事务的治理就缺乏了法律上的正当性，又失去了道义上的合理性，就应当受到社会的谴责和制裁。因此，服务型政府必然要求严格地遵守法治，遵守法治的政府在社会中才会真正获得法律上和道义上的支持，才能开展和进行有效的公共治理活动。当前，在建设服务型政府的大背景下，许多的地方政府价值和理念依然存在着诸多的问题，例如，过于追求经济发展而忽视社会建设，过于追求经济效率而忽视了社会的公平正义，过于追求短期目标而忽视了长远的发展规划，过于追求地方政府能力建设而忽视了法治建设，等等。这些问题大量、长期存在，无疑会严重制约甚至阻碍服务型政府在各地真正有效地建立起来。在现实的环境和条件下，地方政府必须坚决彻底地依法行政，从改变和更新政府价值和理念的高度去认真对待地方政府法治化建设，将政府价值和理念彻底从之前的经济发展和效率导向中扭转过来，提供公共服务和公共产品才是政府所需要做的。只有当依法提供公共产品和公共服务的行政理念真正树立起来，我们才可以说在政府价值和理念的更新上取得了积极有效的进展。

二、依法规范政府职权，协调政府职能、权力和责任的关系

客观而言，地方政府法治化建设仅确立一个好的政府价值和理念是不够的，因为有好的政府价值和理念只是表明建设服务型政府具有了更大的可能性而非必然性。这种必然性的发生必须从政府职能、权力和责任的规范等制度层面上去进行。一定意义上讲，推进依法行政、建设法治政府必须以依法规范政府职权为核心的行政体制改革为基本前提。首先，法是人民意志和利益的体现，法治政府应是为人民服务、执政为民的政府。政府如果定位去直接干预经济，就必然会与民争利、以权谋私，背离法治政府的宗旨。其次，法是社会公正和人民权利、自由的保障，从而法治政府应是“有限政府”。政府的职权如果不受限制，就不可避免地会造成权力滥用，导致政府功能的异化。再次，法治政府应是运用法的规范，为人们的社会、生产活动提供经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，促进社会生产力发展的服务型政府。而政府如果无限制地扩大对社会和市场的管制范围，行政权无处不在，就会窒息社会和市场主体的活力，窒息市场竞争，阻碍生产力的发展。［4］由此可见，依法规范政府职权对依法行政、建设法治政府具有基础性和前提性的重要意义。世界银行1997年的发展报告指出，政府应至少有五个方面的任务和职责：建立法律基础；保持非扭曲型的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境中重视以人为本和人权保障、利益平衡和社会正义、政府自律和权力制衡及政府权威。③在建设地方服务型政府的背景下，这应该是中国各级政府职能转变的重要方向。

依法规范政府职权非常重要，但也是非常艰巨的任务，它需要合理定位政府与市场之间的关系，在法治的基础上对政府权力、职能和责任进行重新配置。现实地看，地方政府在其现实职能的履行中面临着一系列的问题，如政府职能的错位、职能配置的公共性和公平性的缺失以及政府职能服务性的不足等。“近年来，虽然各级政府采取了许多措施强化社会管理和公共服务的职能，也收到明显成效，但是总体上看还存在不少薄弱环节和亟待加强的地方。长期以来，我国经济发展与社会发展存在一条腿长、一条腿短的问题，社会事业的发展相对滞后，投入不足，公共产品供给短缺，公共服务能力不强。”［5］社会主义市场经济体制的建立和完善为规范地方政府职权提供了现实的基础，但应该看到，一方面，地方政府在很大程度上并没有完全回归市场机制应有的范围和作用，政府对市场机制的过度参与和干预不仅没有促进市场机制在社会服务中作用的发挥，反而使得市场运作和政府本身的职能发挥都面临着相应的问题。“一些地方政府包办企业投资决策，干预企业正常的生产经营活动，代替企业招商引资。同时，政府与企业、社会、市场中介组织没有完全分开，仍然管了许多不该管或不能管的事，影响了市场在资源配置中的基础性作用的发挥。”［5］另一方面，“在市场社会里，人们的生计完全依靠市场。由于市场只为有支付能力的人服务，人们的福祉取决于其支付能力。”［6］中国社会主义市场经济体制建立的历史背景和现实环境决定了其无论是在规则、体制的完善还是在价值的导向和目标设定等方面都面临着诸多理论和现实的问题，社会主义市场经济体制既要有效激发市场机制的竞争和能效，又要充分落实其社会主义公平正义的基本价值和理念，对于地方政府而言，深化市场经济体制改革的现实进程、合理定位和改善政府与市场之间的关系问题便直接决定了地方政府职权发挥的成效。

依法规范政府职权，还需要合理定位政府与社会之间的关系。长期以来，相对于地方政府而言，中国社会的独立性和自组织能力十分虚弱，改革开放以来对于社会多元利益和自主性的激发虽然在一定程度上推动了社会的成长，社会组织在政府职能设定、运作和实现中所产生的作用也逐渐增强，但是，总体而言，社会组织无论就其规模、能力抑或独立性方面都有待进一步的提升，社会和社会组织对于地方政府过度依赖的情况还没有得到根本意义上的改善。当社会组织无法形成对于地方政府职能设定和履行的参与、监督和制约时，地方政府以自身为中心的职能设定和职能转变往往无法契合社会的现实需要，并因此造成其职能错位、弱化乃至腐败的出现。因此，合理配置和落实地方政府的职权就必须持续改善政府与社会之间的关系，继续深化社会应有的独立和自主，培育社会组织的成长，发挥社会组织对于地方政府公共事务履行中的参与、监督和制约作用。只有在社会力量和社会组织得以成熟发展的基础上，地方政府的职权配置才能走出长期以来的以自我为中心的困境，使其职权发挥更好地契合社会需要，进而更好地实现其公共性与服务性的本质要求。

三、依法改革行政体制，实现行政构造和行政关系的合理化

政府的行政构造和行政关系是推进服务型政府法治建设的内因力量。政府行政构造主要是指政府权力的内部制度性安排问题，主要涉及到政府内部不同部门之间的关系、中央行政机关和地方行政机关的关系、上级行政机关和下级行政机关的关系问题。②政府权力的制度性安排，最为根本的原则就是权力制衡和权力有限，权力制衡与权力有限决定所有行政关系基本的性质。服务型政府是有限政府，一般而言，有限政府是相对于无限政府或全能政府而言的，它指的就是政府自身在规模、职能、权力和行为方式等方面都要受到宪法、法律等因素的严格限制，并接受社会的有效监督和制约。其逻辑基于两点考虑。一是公民和政府之间存在的权力授受关系。在人民主权的条件下，公民将自身拥有的主权委托给政府由其代为行使（治权）。政府权力必须按照公民意志和法律程序行使，否则，公民就有权收回权力，重新创建政府。④所以，政府权力的运用和行使，必须符合法定程序和授权目的。二是政府不可能是全知全能、无所不包的，政府拥有哪些权力都是由法律所规定的，政府的行为必须在其法定范围内行使，无权任意增加和扩大自己的权力范围。由于服务型政府将公民意志置于了公共管理的决定性地位，因此，服务型政府是诸多类型政府中政府权力受限制最大的政府。要实现政府行政构造和行政关系的合理化，就必须依照法治的基本精神和政府法治化建设的目标，贯彻权力制衡和行政效率的原则，推进行政体制改革。

注重政府内部不同部门的行政权相互制约和平衡。从某种意义上讲，近现代西方法治史，就是一部权力约束和制衡史。而全部近现代法治史都证明了一个基本事实：不受约束和监督的权力必然腐败，权力只有用权力来约束。在中国法治建设中，“绝对权力必然导致绝对腐败”和加强权力制衡的道理已经深入人心，但那更多谈及的是不同权力（如立法、行政和司法）之间的制衡，人们对政府内部权力监督与制衡关系的认识还远远不够。所以，在加强政府法治化建设的进程中，我们也应该重视政府内部不同部门之间制约和平衡关系，这是法治政府的题中应有之义。注重政府内部不同部门的行政权相互制约和平衡，首先要求在行政机关内部实行权力的分离和分工协作的关系，在分工协作的过程中相互制约，以防止行政机关内部任何一种权力的滥用。其中最关键的是要建立、健全行政首长负责制，⑤行政机关的各个部门都向行政首长负责，不同意见通过行政首长得到权衡和决策，既要防止行政权的滥用，又要防止对所议行政事项久拖不决。与此同时，还必须对行政首长进行有效的制约，这主要通过强化行政首长的法律责任、行政机关内部的决策制约机制和外部制约机制来实现，对最高行政首长的制约主要通过宪法机制来实现。当然，由于政府组织也实行民主集中制原则，在这样的制度环境下，许多决定都不是政府集体决定的，也不是行政首长决定的，而是由同级的党委领导或党组织决定的。所以，要真正实行好首长负责制，理顺政府内部的权力结构和权力关系，还必须回归到党政关系和政治体制改革等深层次方面的问题上去。

促进中央与地方、上下级行政关系的法治化。一般认为，中央与地方关系的法治化是指在中央与地方之间建立与社会主义市场经济相适应的、符合民主政治发展和建设社会主义法治国家要求的中央与地方适度分权的国家权力纵向配置模式，以实现中央与地方关系的科学化、民主化、法制化。我国现行宪法第三条第四款明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”从本质上看，这里“两个积极性”原则就是说要处理和平衡好中央相对集权和地方有效分权的关系。从当前中央与地方的关系来看，这方面依然存在着一些问题，就是中央掌握的资源和政治权力依然过大，同时地方自主性和积极性也很高，但是两者之间的关系依然不协调，双方的利益博弈甚至利益冲突的问题依然很明显。所以，加强地方政府法治化建设，就必须进一步考虑总结60年来的中央与地方关系的实践经验，“注意以制度化来保证和稳定中央与地方的分权，逐步使作为一种政治策略的两个积极性转化为中国政治制度的一个重要组成部分，使两个积极性都得到制度化的保证。一方面是保证国家的统一，另一方面是为地方性秩序的形成发展创造可能性和激励因素。”⑥这才是当前地方法治政府建设中值得努力的重要方向。与此同时，还必须依法对中央政府和地方政府之间的权限进行明确的界定，使得各自在宪法和法律规定的范围内，按照宪法和法律规定的范围、方式和程序行使职权。所以，从制度化和法治化的角度来处理中央政府与地方政府之间的关系是打造法治政府的治本之策，也是建设服务型政府的必然要求。

四、创新监督机制，强化监督的社会化和透明化

服务型政府所奉行的是代表人民意志和公共利益的法律，同时还必须切实为人民服务、接受人民的监督，这就为服务型政府提供了政治上的合法性保障。合法性是现代政治学理论中的核心问题。马克斯·韦伯从政治统治的角度，认为各种真正的统治形式，都意味着最起码的服从意愿，亦即服从的兴趣。而这种“真诚的服从意愿”是政治合法性的根基。他将合法性的基础划分为三大类型，在此基础上详细分析了三种不同的权威类型：传统型权威、魅力型和法理型权威。⑦李普赛特更加关注政治制度的合法性问题，“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”［7］事实上，不论古今中外的专制国家还是民主国家，它们在政治生活中都存在统治的合法性或正当性这样一个关键性问题。如果一个政府仅仅依靠威权、欺骗、意识形态灌输甚至是赤裸裸的暴力去维持统治，它是很难长久地维系下去的，这从根本上讲是一个人心向背的问题。总之，政治合法性主要侧重于政治体系是否符合基本的政治道德、法律准则以及是否满足人民的普遍意愿、获得人民自愿的支持和拥护，是一种评价性的标准。服务型政府是基于人民意志和公共利益而进行公共事务的治理的，其根本目的是实现对人民意志和公共利益的维护和保障，这最终都归结到一个是否能获得人民自愿支持和监督的问题，只有建设起一个全面完备的权力监督和制约体系，确保监督的社会化和透明化，政府法治化建设才能取得实质性的进步。

强化人民代表大会对政府的制度化监督。这需要强化政府的法律机制建设，强化政府对人大负责的法律责任意识，依法向人大报告工作，依法接受人大的质询。对此，当前地方政府的实践还存在很大的问题。由于政府掌握着行政权和长期在经济社会发展中的主导性作用，许多地方政府权力过度集中，对人大的法律地位和与其的权力关系认识不到位，经常导致人大的职权有限和无力，从而对政府的监督和制约难以有效进行。从根本上讲，政府权力的强势和人大监督的乏力的问题是由当代中国政治体制内在的弊端和缺陷所导致的，不提高人大的实际政治地位和法律地位，人大作为民意和代议机关对政府的制约就难以真正进行。此外，政府还需要强化与政协进行政治协商的制度意识，大力加强政协制度的建设，切实更好地发挥政协对政府的民主监督的作用。

积极支持公民有序的政治参与，通过参与公共事务实现对政府的有效监督。当代西方民主理论和实践中最新发展的“协商民主”特别强调公民参与对民主政治的重要性，认为公民与公民、公民与政府之间的对话、协商、讨论对于政治民主具有实质性意义。一般认为，公民参与最主要的就是参与到公共生活和政治决策中去。因此，在公众的所有参与中，政治参与最具有实质性的意义。从某种意义上说，所有民主的价值和意义，只有通过公民参与才能真正实现。⑧公民参与对于政府法治化建设的主要意义是：公民参与是实现公民权利的基本途径，它可以监督政府权力的行使，有效防止公共权力的滥用，同时使公共决策更加科学化和民主化。所以，政府对于公民参与应该积极支持、规范和引导，同时通过各种方式去培育公民的民主精神和法治精神、健全和完善公民参与的制度和机制。只有这样，公民的权利意识和利益意识才会在政治参与中得到培育和提高，从而对政府的行为进行有效的监督和约束，这无疑会有利于法治政府的建立。

加强政府信息公开制度的建设，政府要主动接受媒体等社会力量的监督。政府信息公开制度是指为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，而依法将政府信息向社会公开发布和提供查询等方面的制度。可以看到，政府信息公开制度已经成为各国建立透明政府的热点和趋势，2008年5月1日开始实行的《中华人民共和国政府信息公开条例》就是打造透明政府的重要尝试。但是在实践中还存在着诸多的问题：如《条例》立法层级较低，与现有法律制度的衔接方面尚存在问题；配套法律制度缺位，例外信息甄别无法可依；《条例》没有解决政府信息公开和保密之间的协调与平衡问题，等等。［8］这些都需要通过修改和完善相关法律和程序建设去保障政府信息公开制度的有效运转，在这样的过程中无疑会培育政府的法治精神。与此同时，政府还必须以积极开放的心态鼓励和支持媒体对政府行为和政策的监督。舆论监督的实质主要是保障公民所享有法律权利中的表达权利和政治权利中的反对权利。所以，加强以媒体为核心的舆论对政府的有效监督在保障公民权利的同时，也将会使得政府在依法行政、对人民负责等方面做出积极的尝试和努力。

[1]（美）珍妮特.V·登哈特，罗伯特.B·登哈特.新公共服务——服务，而不是掌舵［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

[2]（美）戴维·奥斯本，特勒·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门［M］.上海：上海译文出版社，2006.

[3]季卫东.法治秩序的建构［M］.北京：中国政法大学出版社，1999.

[4]姜明安.关于建设法治政府的几点思考［J］.法学论坛，2004，(4).

[5]唐铁汉.我国政府职能转变的成效、特点和方向［J］.国家行政学院学报，2007，（2）.

[6]王绍光.大转型：1980年代以来中国的双向运动［J］.中国社会科学，2008，（1）.

[7]（美）西摩·马丁·李普赛特.政治人：政治的社会基础［M］.上海：上海人民出版社，1997.

[8]汪俊英.政府信息公开制度建设:成就、问题及对策［J］.中州学刊，2009，（1）.

［注 释］

①参见刘军宁著《从法治国到法治》，载刘军宁、王焱、贺卫方编《经济民主与经济自由》（公共论丛），三联书店1997年版，第118页。

②参见刘旺洪著《法治政府的基本理念》，载《南京师范大学学报（哲学社会科学版）》2006年第4期。具体而言，法治政府的价值标准包括下列要素：以人为本和人权保障、利益平衡和社会正义、政府自律和权力制衡及政府权威。法治政府的职权范围标准包括：政府的行政立法职能标准、为市场经济的发展、社会独立、自治提供法律保障，构建和谐社会，依法维护市场竞争、社会秩序和稳定的标准及依法进行宏观调控和提供社会公共服务的标准。法治政府行政体制构造标准包括：行政权相互制约的标准和中央与地方、上下级行政关系的法治化标准。法治政府行政权力运行机制标准包括：行政主体的合法性、行政机关必须在法定职权范围内行使国家行政管理权、合理行政、行政的正当法律程序、行政的高效和便民、政府诚实守信和职权和职责相统一。

③参见世界银行《世界发展报告：变革世界中的政府》，中国发展出版社，2003年版，第4页。

④这从理论上将可以追溯到约翰·洛克的相关论述，他在《政府论》下篇中主张统治者的权力应来自于被统治者的同意，建立国家（政府）的唯一目的就是为了保障社会的安全和人民的自然权利。当政府的所作所为与这一目的相违背的时候，人民就有权利采取一些行动甚至以暴力的方式将权力收回。

⑤这里的“行政首长负责制”即行政组织的最高行政决策权力和责任赋予行政首长一人承担的行政制度，其要旨是在集体讨论、集思广益的前提下，突出行政首长在决策中的作用，明确行政首长对于决策所应负的责任，以提高行政效率与行政效能。详细论述参见浦兴祖主编的《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社2005年版，第209-212页。

⑥参见苏力著《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，载《中国社会科学》2004年第2期。

⑦详细论述参见(德)马克斯·韦伯：《经济与社会》，林荣远译，商务印书馆1997年版，第238-241页。

⑧参见俞可平著《公民参与民主政治的意义》，载《学习时报》2006年12月18日；陈国营著《公民参与研究述评：理论演变与焦点转移》，载《中共浙江省委党校学报》2010年第1期。

D920.0

A

1008-8466（2012）06-0028-06

2012-05-27

王海峰（1979— ），男，湖北黄梅人，中共湖南省委党校（湖南行政学院）党建教研部副主任、副教授、政治学博士、中共中央党校政治学博士后流动站研究人员，主要从事当代中共政治与政府、地方治理研究。

解梅娟］