统筹城乡综合配套改革试验区农民社会权益保障的措施及经验启示—— 以成都市为例

何 燕

(四川师范大学，成都 610068)

统筹城乡综合配套改革试验区农民社会权益保障的措施及经验启示
—— 以成都市为例

何 燕

(四川师范大学，成都 610068)

能否切实地保障好广大农民的基本权益是关系到我国经济建设和社会发展全局的重要问题。在对成都统筹城乡综合配套改革试验区农民社会权益维护机制进行深入研究和实际调研的基础上，总结成都统筹城乡综合配套改革试验区农民社会权益维护措施方面的经验，这些经验主要有:明确政府在保障农民权益上的制度供给主体地位和责任;整合多方资源与力量共同推进改革等。

成都统筹城乡综合配套改革试验区;农民社会权益;维护机制

在我国，农民有着特殊地位，农民问题始终是一个关系到经济建设和社会发展全局的重要问题。随着社会的发展以及公民权利意识的不断增强，农民社会权益问题表现得越来越突出，由此引发的社会问题亦愈来愈尖锐，有的已成为制约社会发展、影响社会稳定、束缚“小康”全面实现的重大障碍。在这种情况下，有效保障农民社会权益，对缩小城乡差距，促进城乡协调发展具有积极作用，同时也是维护社会公平、促进社会和谐发展的必要举措［1－2］。

2007年6月，国家发改委批准成都市、重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，这是国家在新的历史时期加快中西部发展，推动区域协调发展的重大战略部署。国家发改委对成渝两地提出了八个方面的重点任务，包括统筹城乡的规划编制、城乡均等的公共服务保障体制、覆盖城乡的社会保障体系、城乡统一的行政管理体制和户籍管理制度等，这些任务充分体现了农民社会权益保障制度创新的强烈需要。

一、农民社会权益的内涵

目前，理论界在对农民社会权益究竟应该包括哪些内容还没有形成统一的认识，尤其是对于农民的劳动就业权和迁徙自由权到底是作为农民经济权益和政治权益的重要内容还是属于农民社会权益尚存争议［3］。本文认为劳动就业权和迁徙自由权更多是属于农民在社会生活中的权益，农民的社会权益应界定为农民在社会生活中依法享有的各种权利和应得的各种利益，主要包括劳动就业权、教育权、迁移权和社会保障权等四个方面的内容。

这四项权益既相互区别，又彼此关联。其中劳动就业权是农民其他社会权益实现的基础和前提，迁移权是实现农民就业权的重要保证，教育权是实现农民社会权益的基本条件，社会保障权是农民其他社会权益的基本保障。保障农民的社会权益应主要围绕这四个方面展开［4－5］。

二、成都市统筹城乡社会权益方面的改革举措

(一)改革相关制度，保障农民劳动就业权

在就业制度方面，成都市逐步健全统筹城乡的就业普惠、就业扶持、就业援助制度，建立城乡一体的劳动力市场、就业技能培训、就业工作责任等体系，从市区到乡村建立了城乡一体的就业服务体系，劳动力市场、就业培训、就业优惠、就业援助城乡一体化，农民和城市居民一样都进行就业登记［6－7］。成都的措施和经验被国家劳动保障部门誉为“成都模式”。例如，自2009年开始，成都市以农民工等为重点，开展了家政服务、建筑等就业培训，并在每个区(市、县)设有实训基地，提高培训标准，从而增进就业。成都市拿出财政资金支持包括农民工在内的城乡劳动者参与职业培训，政策效果非常显著。

(二)改革户籍制度，保障农民迁徙权

成都对户籍制度进行了改革，实行一元化管理，取消农业户口和非农业户口，市民、农民统一登记为居民户口。根据成都市政府2010年出台的《成都市居住证管理规定》，从2011年开始，成都全面实施流动人口服务管理居住证制度，流动人口取消暂住证，领取居住证。居住证持证人在计划生育、医疗卫生、劳动就业、参与社区管理等12个方面享有与市民同等的权益。2010年11月，成都市出台《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙的意见》，提出“彻底破除城乡居民身份差异，推进户籍、居住一元化管理，充分保障城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利，到2012年，实现全域成都统一户籍”。成都将建立以身份证号码为标志，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统。所有非城镇户籍从业人员综合社会保险将全部并入城镇职工社会保险;建立城乡统一的就业失业登记管理制度和就业援助扶持制度;建立统一的城乡住房保障体系，通过廉租房、公共租赁房、经济适用房以及租房、建房补贴等方式解决民众住房困难。计划到2015年底前，全市实现区县内统一城乡低保标准。成都市规定，农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价。农民可以带产权进城，就业、参加社保不以丧失承包地为前提，不进城同样享受政府提供的基本公共服务、社会保障和社会福利等［8－10］。

(三)均衡发展城乡教育事业，保证农民教育权

成都市致力于促进城乡教育高水平均衡发展，构建“城乡共享”的优质教育资源满覆盖体系，这方面的举措具体包括:一是推进名校城乡共享，推动名校进园区、进灾区、进山区，提升新建学校、农村学校、薄弱学校的发展水平;二是建立城乡互动联盟，中心城区6个区和三圈层9个区(市)结成“互动发展联盟”，促进城乡教育资源共享、优势互补、共同发展;三是开展城乡百校结对，在全市遴选出较好的学校与较弱的学校深度结对，中心城区的名校与郊区边缘学校全部结对，形成合作互动的发展团队，共享教育资源和发展成果;四是在全市组织骨干教师与农村教师结成师徒关系，采取“一对一”、一师多徒、名师工作室等多种有效方式，切实提升农村教师专业化水平;五是以教育的信息化为基础实现优质教育资源的城乡共用共享，搭建市、区、校三级资源共建共享交换平台。2009年成都市获“全国推进义务教育均衡发展先进地区”和首届全国教育改革创新奖，成为全国唯一获此殊荣的副省级城市。

(四)统筹城乡社会保障体系建设，保障农民社会保障权

在健全完善城镇居民社会保险制度的同时，成都市致力于建立健全征地农转非人员社会保险制度、非城镇户籍从业人员综合保险制度、新型农村合作医疗制度、农民养老保险制度、少儿住院互助金制度、农村居民最低生活保障制度和城乡一体的社会救助体系，基本实现了城乡社会保险制度全覆盖。

在养老社保方面，2003年，成都开始将养老保险制度从城市延伸到农村，首先建立了农民工综合保险制度，其中的老年补贴等同于农民工的养老保险;2004年，成都将被征地农民纳入养老保险范畴;2007年，成都试点新型农民养老保险制度。至此，成都已经基本解决了涉农人群的养老保险问题，在制度上实现了全覆盖。从2009年4月1日起，《成都市城乡居民养老保险试行办法》正式实施，该办法涵盖了农民养老保险、新农保等，它标志着统筹城乡养老保险制度的全面建立，养老保险体系实现城乡居民全覆盖。成都城乡居民养老保险的特点在于，相对于城镇职工基本养老保险，其缴费门槛更低，并且与城镇职工基本养老保险之间可相互转接，前后连续计算，即无论参保人是农民还是城镇职工，不管在哪里工作，养老保险可以连续计算。

在医疗保障方面，2008年11月，成都市政府出台《城乡居民基本医疗保险暂行办法》，将原城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险和市属大专院校在校学生基本医疗保险一并纳入参保范围，统一了全市城乡居民医保政策，并于2009年1月1日起正式启动实施，在全国率先实现了市级统筹的城乡居民基本医疗保险制度一体化。某种意义上说，完成了“医疗保险全覆盖”目标。从2010年起，成都对城镇职工、城乡居民基本医疗保险最高支付限额进行了相应的调整，并且正式开始实施大病医疗互助补充保险政策，实现城乡居民全覆盖。2010年成都市城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险统筹基金最高支付限额。为保障这些惠民政策顺利实施，从2010年起，成都各级财政公共卫生医疗补贴基本标准由去年的每人每年80元提高到180元，并鼓励有条件的区(市)县进一步提高补贴标准。成都市重点加大农村医疗卫生事业基础工程与网络建设力度，实施了乡镇公立卫生院、村卫生站标准化建设，建立了农民工、低保人员惠民药店和医疗服务网点，农村药品监督供应“两网”覆盖面达100%。2008年全市城乡人均公共卫生事业费之比为1.1∶1，提前实现统筹城乡发展的目标要求。成都已经在农村初步实现了“小病不出村，大病不出乡，疑难病不出县”。在一定意义上，成都已经基本建立了城乡一体的医疗卫生体系。

四、成都改革的经验启示

(一)明确政府在保障农民权益上的制度供给主体地位和责任

在保护农民的权益方面，政府的作用至关重要。首先，政府具有公平地配置好资源、提供公共产品的责任和义务;其次，正是过去政府的城乡偏向政策造成了农民权益的缺失，因此纠正不当政策，政府责无旁贷。保障农民权益的路径系统包括市场途径、法律途径、行政途径和组织途径。由于社会保障的公共品性质，以及“三农”的天然弱质性，因此市场途径不可能成为保障农民社会保障权益的主要路径选择，只能在一定条件下作为补充;其它三种形式将成为保障农民社会保障权益的主要途径。而组织和实施法律途径、行政途径以及组织途径的重要主体是各级政府。因此，在保障农民权益制度供给方面，必须明确政府主体地位。政府必须明确自己在制度体系中的财政责任、法律责任和监管责任，合理制定制度。

成都市在改革实践中，坚持政府“有形的手”与市场“无形的手”两手并用，大力推进体制机制创新。政府是农村公共服务最重要的供给主体，承担着为辖区内公共服务事业建设制定目标、提供政策、建立制度、保障经费、聘用人员以及监管评价等多方面的职责。为了确保政策能够落实，成都着力建立城乡一体化的公共财政体制，形成向农村倾斜的财政支农稳定增长机制。

(二)整合多方资源与力量，共同推进改革

成都市提出按照“政府主导、多方参与，充分发挥村(社区)自治组织的作用，充分尊重农民意愿、维护农民的民主权益”的基本思路，探索建立村级公共服务和社会管理的“分类供给、经费保障、设施统筹建设、民主管理、人才队伍建设”五大机制。成都市各区(市、县)将公益性公共服务和经营性公共服务分开，经营性公共服务和部分公益性公共服务推向市场，并按市场机制交由民营服务组织承担，初步形成了养事、养人分离，政府购买公共服务的新模式，市场机制开始介入公共资源配置领域。政府采用服务外包、政府购买公共服务的办法，通过向市场购买公共服务来满足村民对基本公共服务的需求。政府由过去公共服务的直接生产者转变为公共服务的购买与提供者，实现了公共服务生产与管理的分离，有效增强了政府的公共服务供给能力。

(三)完善城乡管理体制改革，加强政策执行力

胡锦涛总书记在中共十七大上提出:“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。构建适应统筹城乡发展的行政管理新体制，是成都市统筹城乡综合配套改革试验区建设的重要内容。对长期以来“管城不管乡”、重城轻乡或城乡分治的市政公用、交通、财政、农业、水利等30多个部门进行归并调整，实行城乡统筹的“大部制”，优化政府职能配置，初步形成了统筹城乡发展的管理体制。成都市大部制改革的主要措施包括:(1)建立城乡一体的规划体系，实现规划编制、监督和管理分离。(2)规范和简化行政审批，扩大便民服务，推进政府职能转变。(3)改革户籍制度和公共事业管理服务体制，统筹城乡科教文化公共设施建设，健全城乡一体的公共服务体系，增强公共服务能力。(4)调整和精简政府机构，理顺和强化管理服务职能。

［1］杜晓青.论科学发展观的马克思主义人文关怀［J］.重庆工商大学学报:社会科学版，2010(4).

［2］刘婷.影响农民专业合作社发展因素的研究述评［J］.重庆工商大学学报:社会科学版，2010(6).

［3］阳建国，钱江.论我国农村养老保障制度的现状与对策［J］.今日财富，2009(9):43－44.

［4］袁红，袁柏乔.重庆市社会救助经费补充筹措机制探讨［J］.重庆理工大学学报:社会科学，2010(6).

［5］李丽群，胡明文.外出务工农民回乡创业制度环境构建［J］.重庆理工大学学报:社会科学，2010(12).

［6］成都市劳动保障信息网:成都市统筹城乡养老医疗保险全 覆 盖［EB/OL］.http://www.cdldbz.gov.cn/PD1006121397/PD1006121397.asp

［7］雷士军.成渝统筹城乡综合配套改革试验区的设立是中国市场经济一场更深刻的改革［EB/OL］.http://www.chinavalue.net/Blog/287176_CP_1.aspx

［8］刘文海.一些地方农民工社会保障制度评析［EB/OL］.http//www.chinavaule.net/Archive/2007/3/1/57808_2.html

［9］张行，张恺.统筹城乡就业过程中建立农民工医疗保险可行性探讨［J］.现代商贸工业，2009(21).

［10］杨一帆.中国农村养老保障的制度创新与农村人口发展［J］.西北人口，2009(6).

Measures and Implications for the Insurance of Farmers’Social Rights in the Trial Area for Urban and Rural Coordination Reform

HE Yan
(Sichuan Normal University，Chengdu 610068，China)

Whether the social rights of farmers can be insured or not plays a significant role in economic construction and social development as a whole in our country.Based on results from a thorough study of the farmers’social rights in trial areas of urban and rural coordination in Chengdu，the paper summarizes the gains from measures to insure farmers’social rights in those areas，so as to provide some enlightenment implications.

trial areas of urban and rural coordination;farmers’social rights;insurance mechanism

F127

A

1674－8425(2012)05－0042－04

2010－09－08;

2012－03－25

国家社科基金一般项目“健全政府主导的维护农民权益机制研究”(09BZZ008);国家社科基金重点项目“城乡一体化中农民权益保障研究”(08ASH003)阶段性成果之一。

何燕(1976—)，女，四川江油人，博士，副教授，研究方向:政治经济学、产业经济学。

(责任编辑 邝坦励)