地方立法的价值取向研究——以北京市为例

陶品竹

(北京市社会科学院 法学所，北京 100101)

地方立法的价值取向研究
——以北京市为例

陶品竹

(北京市社会科学院 法学所，北京 100101)

地方立法的价值取向问题是地方立法的基本问题。进行地方立法工作，首先必须具备正确的地方立法价值取向。地方立法在价值取向上应当始终把握民主、科学、公平、民权等基本价值。此外，现阶段的地方立法在价值取向上还应当注重合作价值、精细化价值以及自主性价值等。

地方立法;价值取向;价值

0 引言

地方立法的价值取向是指地方国家权力机关在地方性法规的制定、修改与废止活动中必须遵守的价值准则。地方立法的价值取向问题是地方立法的基本问题，进行地方立法工作，首先必须具备正确的地方立法价值取向。北京作为全国的首都和政治文化中心，在进行地方立法和“三个北京”建设的进程中必须以正确的价值取向为指引。探讨地方立法的价值取向问题，不仅具有重要的法学理论意义，而且具有深远的实践意义。

研究地方立法的价值取向是一个具有挑战性的理论课题。一方面是因为地方立法的价值取向具有多元性，是一个复杂的系统工程。“任何一项立法，都意味着对多重价值的权衡和选择。只要社会存在着不同的价值主体、不同的价值诉求、不同的价值理念，那么，就必然地存在着价值冲突。存在着价值冲突，就必须进行价值权衡和选择。”另一方面是因为地方立法的价值取向具有动态性，始终处在变动发展过程中，即便是同一个价值取向，在不同的发展阶段也具有不同的内涵和要求。总的来说，地方立法在价值取向上应当始终把握民主、科学、公平、民权等基本价值。博登海默曾说过:“任何值得被称为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值。在这些价值中，较为重要的有自由、安全和平等”。此外，现阶段的地方立法在价值取向上还应当注重合作价值、精细化价值以及自主性价值等。

1 地方立法的民主价值

地方立法的民主价值意味着地方性法规在制定、修改、废止的全过程中都应当符合最广大人民的根本利益，地方性法规的条文规范应当具有充分的民意代表性。地方立法是对地方上不同利益群体的利益进行协调和再分配的过程。如何处理地方立法中不同利益群体的关系问题，这就涉及到地方立法的民主价值。地方立法不应当在各种利益的较量与博弈过程中忽略立法本身所必须追求的民主价值。地方立法的民主性是地方立法应当具有的基本价值取向。

地方立法的民主价值取向具有明确的法律渊源和政策依据。《宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”《立法法》第五条规定:“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”胡锦涛总书记提出制定和修改法律法规，“要坚持走群众路线，充分发扬民主，广泛听取各方面意见，力求使制定的法律法规严谨周密、切实可行。”

应当说，立法的民主价值取向是我们党和国家在社会主义法治建设中高度认同并始终遵循的。在中国特色社会主义法律体系形成之后，地方立法的民主价值取向不仅不能丢弃，而且要始终坚持，还要继续推进。原因之一在于，在现代社会，民主是现代立法的正当性基础。“正确的立法价值取向不是立法者个人意志或少数人意志的体现，而是人民的共同意志的体现。要想使代表人民意志的立法价值取

地方立法的民主价值取向应当强调地方立法服务于公共利益而非少数特权阶层的局部利益，应当通过各项制度和各种途径保障地方立法的民主性。具体来说，地方立法民主价值的提升可以从下列两方面展开。

1.1 地方立法中的公众参与

地方立法中的公众参与是对代议制民主的补充，是为了弥补代议制民主制度的某些不足而逐渐发展起来的一种直接民主形式。公众参与作为直接民主形式，在地方层面更容易展开。地方立法中公众参与的形式具有多样性。既表现为在草案制定与修改过程中通过各种途径广泛征求公众意见，又表现为允许公民旁听相关会议。比如，北京市先后对“禁止燃放烟花爆竹”、“见义勇为人员奖励和保护”、“市容环境卫生”、“养犬管理”、“实施交通安全法”、“禁燃改限放”等专项立法鼓励公众参与，推动了北京市民主立法的进程。此外，北京市还早在1999年就开始探索允许市民旁听市人大常委会会议，建立了北京市人大“公民旁听”制度，成为允许公民旁听省级人大常委会会议最早的地区之一。

关于地方立法中的公众参与，尚需注意两个方面的问题。第一，对公众意见的处理机制有待进一步完善。地方立法过程中，立法机关会收集到大量的公众意见，对这些意见如何答复，如何避免意见答复过程中的避重就轻和相互推诿是需要进一步探讨的。第二，地方立法中的公众参与不能一刀切，需要针对不同的参与人群建立切实可行的参与模式。比如，尽管北京市的城市化水平已经较高，但是城乡差别依然存在，外来人口众多，因此按照参与的公民身份不同，可以分为城区市民的参与、京郊农民的参与以及外来人口的参与三大参与类型。针对这种状况，应当制定各自的参与模型，进行规范和引导。

1.2 地方立法中的信息公开

地方立法中的信息公开对于保障公民的知情权和参与权以及保证立法的公平公正具有重要意义。地方立法中的信息公开尚需注意的问题是，地方立法的信息公开绝不只是意味着草案文本内容的公开，而应当是整个地方立法过程的全方位信息公开。目前，地方立法公开的内容基本上仅限于草案文本，而对于立法过程中的其他大量信息，比如起草者说明、审议过程中的各种观点、会议记录、审议报告等则处于信息封闭的状态。如果不借助于这些大量的草案之外的信息，根本无法判断一条规范是否具有正当性。这种情况的存在容易给利益群体造成可乘之机，造成地方立法过程中的管制俘获。因此，在地方立法过程中，地方立法机关应当在信息公开方面有更大的作为。

2 地方立法的科学价值

地方立法的科学价值取向是指地方立法过程中“必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度地和谐。”这就是说，地方立法需要遵循科学发展规律，需要与立法的内外在条件保持高度一致。地方立法不能超越科学发展规律超前立法，也不能违背科学发展规律滞后立法。地方立法的科学价值取向是有法律依据的。我国《立法法》第六条规定:“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”这就正式确立了地方立法的科学原则。

地方立法的科学价值取向应当是地方立法始终坚持的基本原则。随着依法治国的不断完善，民主立法、科学立法已经成为各界立法的共识准则。中国特色社会主义法律体系的形成，为地方立法的科学价值取向提出了更高的要求。在社会主义法律体系已经建立的情况下，大的方面的法律法规框架平台已经搭建，接下来就需要在更加细致的层面对法律规范的立法内容、立法方式等方面进行完善。在科技发展日新月异的现代社会对立法内容与立法方式进行完善则需要借助更具科学性的价值判断和更加先进的科技手段。

那么，在中国特色社会主义法律体系已经建立的情况下，如何进一步实现地方立法的科学价值呢?这需要从以下几方面努力。第一，地方性法规在进行立法规划、编制立法计划时需要更多地考虑地方社会发展的客观需要。不同地方的地方性法规在进行立法规划和立法计划编制时需要紧密结合本地实际情况，不能好高骛远，也不能盲目借鉴。以北京为例，北京市确立了“坚持高端引领、创新驱动、绿色发展，不断创新发展理念、发展模式，把推动发展的动力加快转移到更多依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新上来。加强创新能力建设，提升自主创新水平，增强经济长期竞争力”的发展战略。为此，北京市在原《中关村科技园区条例》的基础上加快制定了《中关村国家自主创新示范区条例》，为加快中关村产业基地自主创新提供了立法保障。第二，在具体的地方立法条文制定与修改过程中要更加注重借助数据支撑、寻找科学依据、寻求专家的技术支持。中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法的科学性意味着立法过程中需要更多的技术理性支持。第三，各领域地方立法要协调发展，不可只注重某一方面的地方立法而不顾其他。随着改革开放30年社会主义市场经济的不断完善，有关促进经济发展的地方立法不断增多，在民生领域、社会保障领域的地方立法则有所延后。今后地方立法的纠偏行动切忌不可太过，要以科学性为指导，要在加快社会保障立法进程、促进生态文明建设的同时引导经济平稳较快发展，推动经济社会协调发展。

地方立法的科学价值取向，是地方立法在“立法理念、立法内容、立法技术上不断走向科学合理的一种动态过程”，惟有坚持科学立法的价值取向，地方立法才能不断走向成熟和理性。

3 地方立法的公平价值

公平是一切法律所应当具备的最基本品质。地方立法中的公平价值取向是指地方立法应当秉持公正、无偏私，平等对待各方主体。对于地方立法而言，公平应当是其基本的价值取向之一。立法的公平价值取向至关重要，只有保证立法的公平，才能保证执法和司法的公平。对此，马克思早就尖锐地指出:“如果认为在立法者偏私的情况下有公正的法官，那简直是愚蠢而不切实际的幻想!”

地方立法公平的实质，是关于权利与义务、权力与责任的一种分配关系。毕竟，“与执法注重‘管理’、司法注重‘判断’相比，立法主要就是‘分配’，借助立法要合理分配权利义务和责任，调整各种利益关系。”地方立法机关在对公民的权利与义务、行政机关的权力与责任进行配置的过程中要充分把握公平价值取向，平等对待，合理配置。

立法平等是地方立法公平价值取向的内在要求。立法平等是指“所有类属相同的人(社会主体)，除特殊的理由外，必须视为平等地享有同类法律权利的资格和平等地承担法律义务的主体。”保证地方立法的公平价值取向需要地方立法者平等对待一切公民，不能因身份的不同而使一部分公民享有特权。对此，《宪法》第三十三条规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”

中国特色社会主义法律体系形成后，在地方立法的公平价值取向上，需要更加注意以下两点。第一，对个人而言，地方立法的公平价值取向要求在地方立法过程中适度向社会弱势群体倾斜。对此，有学者指出，需要通过立法上适度的差别对待实现立法上的矫正公平。“立法平等是立法公平的主要表现形式，然而立法公平并非只表现为立法平等。立法平等肯定了法律人格的平等，但社会生活中，具体的人是千差万别的，存在着体力、智力、性别、年龄等方面的差异。针对合理的差异，在立法上给予权利和义务的特殊规定，即是立法公平的另一重要表现形式:矫正的立法公平。”第二，地方立法需要克服地方保护主义。中国特色社会主义法律体系形成之前，由于缺乏及时有效的全国统一法律规范，各地之间往往各自为战，采用地方立法的方式限制市场的公平竞争，进行地方保护主义。“以维护本地域的经济利益为根本出发点，导致地方各级立法机关重视本地域内的效益立法，而忽视了公平与保护公民权利原则，形成地方保护主义。”中国特色社会主义法律体系形成之后，在当前和今后一段时期，针对各个领域的基本法律框架已经搭建，基本的法律原则也已经树立，因此，地方立法机关在今后的地方性法规制定及修改过程中就多了许多束缚条款，将地方利益最大化的空间也已经被大大缩减，地方立法在价值取向上需要更加追求公平，防止地方保护主义。

4 地方立法的赋权价值

我国《宪法》中规定了公民享有的基本权利，其他法律对于基本权利之外的公民权利作了规定。地方立法的赋权价值取向就是指要通过地方立法落实公民基本权利和其他权利，保护公民基本权利和其他权利不受侵犯。

中国特色社会主义法律体系形成后，我们应当在对法治概念以及法治精神有更深入理解的基础上，认识到地方立法应当切实将承认公民权利、保护公民权利、防止公共权力恣意侵犯公民权利作为价值追求。为此，地方立法应当进一步展开两个方面的工作，一方面是将以宪法为核心构筑起来的一系列公民权利落到实处，另一方面是进一步明确地方公共权力的界限和规范地方公共权力的运行。

第一，必须通过地方立法落实公民权利，尤其是关系民生和社会保障方面的公民权利。中国特色社会主义法律体系形成后，公民在民生和社会保障方面的权利落实迫在眉睫。目前，关于公民在民生和社会保障方面的宪法和法律规定已经非常明确。比如，《宪法》第十四条第四款规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”《宪法》第四十五条第一款规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《社会保险法》第二条规定:“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”对地方而言，当下最需要做的就是抓紧制定一系列相关法规文件，并保证相关法规的贯彻执行，通过地方立法的形式切实推进公民权利的实现。

第二，必须通过地方立法保护公民权利，防止公民权利受到公共权力的恣意侵犯。公民权利与公共权力是一对矛盾范畴。在传统的法律工具主义影响下，很长一段时期我们的地方立法都是以维护公共权力、方便行政管理为价值追求的，偏向于通过地方立法来确认公共权力的权威性并为公共权力的行使提供便利条件。近年来，随着法治理念的传播，公民的权利意识不断提高。公民权利在法律地位上的提升不仅意味着需要通过立法排除公共权力对公民权利的侵害，保护公民权利;还意味着需要通过立法引导公共权力更好地为公民权利服务，不断满足私权利主体日益增长的权利需求，实现地方立法的人性化发展。

具体到北京来说，北京市在实现地方立法的赋权价值取向上始终是积极主动的。北京市不仅制定了《北京市老年人权益保障条例》、《北京市全民健身条例》等许多地方性法规来保障公民权利的实现，而且在2010年初通过了《人文北京行动计划(2010－2012)》。《人文北京行动计划(2010－2012)》指出，要深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，大力弘扬人文精神，促进人的全面发展，持续改善保障民生，不断繁荣发展文化，构建文明和谐环境，显著提高首都的人文向心力、文化竞争力和文明感召力。《人文北京行动计划(2010－2012)》在“法制环境建设工程”中提到，要依法保障人民权益的人民群众的基本权利，坚持立法为民，更加注重加强改善民生、公共安全等社会领域的立法。这就与地方立法应当注重实现与保护公民权利的地方立法赋权价值取向不谋而合。建设人文北京，必须要实现和保障首都人民的各项权益。

5 地方立法的合作价值

地方立法的合作价值取向是指在地方立法时应当以有利于双方或多方合作的方式进行立法设计，以实现公共利益维护和社会事务管理的立法目的。合作治理是中国公共治理发展的新趋势。地方立法应当对此有所回应，在立法的价值取向上，将合作价值纳入自己的视野。

中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法的合作价值取向既要立足于政府与社会自治力量的合作，也要立足于公共权力与公民权利的合作。

首先，基于地方立法的合作价值取向，地方立法在功能上要更多地发挥立法的引导、促进功能。中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国依法治国进入一个崭新的发展阶段，在这一阶段，行政权力受到严格的法律规范，行政权运行的边界、程序、方式都会受到法的约束，行政主体的依法行政使得行政主体与行政相对人之间的抵触对抗不那么明显，双方之间协商合作成为可能。相应地，地方立法的强制、制裁功能有所减弱，引导、促进功能变得更加重要。地方立法机关和行政执法部门要更多地站在引领者、指导者、监督者的角色上通过引导市场及市场主体发挥其主观能动性来实现立法目的。

其次，在具体的行政手段上，要更加注重运用非强制性手段和柔性方式实现地方立法的合作价值。传统上，地方立法多适用强制性规范、禁止性规范、惩罚性规范，明确公民、法人或其他组织应当履行的义务以及违反义务应承担的责任。中国特色社会主义法律体系形成后，要求地方立法应当更多的采用非强制性的、柔性的方式来引导双方权利义务格局的形成。在地方财政实力和经济条件允许的情况下，还可以通过更多的经济激励手段实现立法目的。在这方面，我们是有法律依据的。比如，《循环经济促进法》第五章专章规定了激励措施，包括财政支持、税收优惠、信贷支持、收费制度等手段。该法第四十二条规定:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立发展循环经济的有关专项资金，支持循环经济的科技研究开发、循环经济技术和产品的示范与推广、重大循环经济项目的实施、发展循环经济的信息服务等。”《节约能源法》第五章也专门规定了相关激励措施。

北京市在地方性法规制定过程中也比较注重通过达成立法合意的方式实现立法的合作价值。在就与公民切身利益有关的重大事项进行地方立法时，通常会事先举行立法听证。北京市人大在立法听证方面已经积累了较丰富的经验，既有明确的条文规范，也有实际的操作经验。在条文规范方面，已制定出《北京市人大常委会立法听证工作规程》，对立法听证的原则、听证事项范围、举行听证会的动议和决定、听证机构、听证参加人、听证会程序、听证会报告及效力等作了具体规定。在实践经验方面，北京市人大常委会法制委员会早在2004年就依照《立法法》、《北京市制定地方性法规条例》和《北京市人大常委会立法听证工作规程》的规定举行了道路交通安全立法听证会，开启了北京市立法听证的先河。今后在立法听证方面还需要注意的是要将立法听证常态化，扩大立法听证的适用领域。此外，在需要通过立法对公民权利进行限制时，应当充分听取对方的意见。关于这一点，可以结合地方立法的座谈会、听证会等公众参与形式来完善。

6 地方立法的精细化价值

地方立法的精细化价值取向是指地方立法应当本着立法解决问题的原则，有几条立几条，避免大而全、小而全的立法模式。

地方立法的精细化价值取向主要是就地方立法的立法技术而言的。中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法应当朝着精细化立法的方向转变。这种精细化包括两个方面，一方面是指在已有的法律体系框架下，地方立法要结合地方实际，精耕细作，使条文规范更具操作性;另一方面是指地方立法在立项起草及审议的全过程都应当具有明确的问题意识，针对问题立法，立法解决问题。此外，在地方立法实践中，还应当处理好精细立法与节约立法的关系。不能将地方立法的精细化简单等同于对各类规范性文件的汇总，甚至照抄照搬上位法规范造成重复性立法，而应当有效利用立法资源，将好钢用到刀刃上。

北京市人大常委会强调，人大要做“该做、能做、有用、有效”的事情。这其实就包含了精细化价值取向。北京地方立法要实现精细化价值，可以从如下途径着手:“要针对北京市经济社会发展或者人民群众关注的突出问题，准确掌握首都的具体情况和实际需要，制定出来的地方性法规要符合实际情况，能够体现首都的经济、文化和社会发展的特殊性，解决现实工作中存在的问题，增强法规的针对性和实效性。要深入调研，认清立法所要解决的问题症结，综合运用国家的有关法律，系统提出解决矛盾和问题的方法。不简单追求与上位法配套、追求结构完整、追求地方立法体系化，搞小而全、大而全的重复立法，立法过程中要在制度设计上充分考虑法规内容的可行性和可操作性，注意与执法相衔接，地方特色越突出，针对性越强，实施的 效果才会越好。”

7 地方立法的自主性价值

地方立法的自主性价值意指在地方立法过程中需要发挥地方立法主体的主观能动性，保持地方立法的相对独立性，使本地立法与中央立法相区别，与其他地方立法相区别。地方立法的自主性涉及到中央与地方立法权限的合理划分问题。对此，有学者认为，“在全球化时代，总的发展趋势应当是给予地方更多的自主权，逐步强化地方的立法职权，以进一步调动地方的积极性，增强地方发展的活力。”

地方立法的自主性是与地方立法事务的独特性相关联的。“现在乃至将来，尽管实施立法仍然有发挥作用的空间，但针对地方特色事务进行自主性立法必将成为地方立法的主流。”地方性事务是地方立法自主性价值得以体现的主要领域。地方立法范围的扩展和地方立法自主性的发挥必须以地方性事务为依托。“自主性地方立法的对象只能是地方性事务，如地方的经济发展政策、义务教育普及、环境卫生、民政、公共福利、弱势群体权益保护、城市绿化、城市烟花燎放、养狗、区域内河流、湖泊和风景名胜等的维护和管理等，而不能超越职权去规范犯罪和刑罚等专属于中央立法调整的事项和属于其他行政区域或跨区域的事务。”

当然，地方立法的自主性价值毕竟是相对的。中国特色社会主义法律体系形成后，在地方立法过程中更需要妥善处理好地方立法的自主性与法治统一性的关系。《宪法》第五条规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”《立法法》第四条规定:“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”这都决定了地方立法自主性价值取向必须维护国家法治的统一性，必须维护中国特色社会主义法律体系。

地方立法的自主性与法治的统一性之间具有对立统一的关系。对这种对立统一关系，需要从法律理论层面和法律技术层面进行分析。第一，在法律理论层面，需要在维护法治统一性的前提下探索地方立法的自主性发展。由于我国中央与地方的整体关系表现为在中央的统一领导下进行地方建设和发展，因此，在地方立法层面，也要遵循在维护国家法治统一的前提下进行有地方特色的立法建设。这就要求，地方立法的自主性不能突破国家法治统一性的框架，地方立法的自主性必须是在符合国家法治统一性所要求的基本精神、基本原则的限度内的有限自主。主要表现为:地方立法不能与宪法、法律等上位法相抵触;地方立法在对地方性事务进行规范时需要有上位法的授权依据，等等。第二，在法律技术层面，地方立法自主性与法治统一性的关系在技术层面就表现为地方立法的合法性审查问题。实践中，地方立法的合法性问题主要表现为我国地方立法中普遍存在的比较严重的越权立法和滥用立法权现象。越权立法主要表现为立法主体超越自己的法定立法职权及其权限，就本来不属于自己权限管辖范围的事项进行立法。滥用立法权通常有两种表现:一是违背立法的根本目的，出于某种不正当的考虑或动机行使立法权。在我国地方立法中最突出的表现就是利用立法活动来干预市场;二是立法膨胀现象，条例、规定、办法满天飞。无论是越权立法还是滥用立法权，其危害都是极其严重的。之所以出现这种现象主要就是因为地方立法中的部门利益驱使。因此，在地方立法中要克服部门利益倾向，克服地方保护主义，为民立良法。

北京市在妥善处理地方立法自主性与国家法治统一性的关系问题上已有较多的探索。2001年，北京市第十一届人民代表大会第四次会议通过《北京市制定地方性法规条例》。该条例第三条规定:“制定地方性法规，应当遵循宪法的基本原则，以不同宪法、法律、行政法规相抵触为前提，从本市的具体情况和实际需要出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”今后北京市在保证地方立法的自主性价值方面还需要注意适当增加地方立法的特色性内容，保持北京作为全国首都和首善之区的先进性。

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责任编辑:沈宏梅

Research on Value Orientation of Local Legislation—Taking Beijing as an Example

TAO Pin-zhu
(Law Department，Beijing Academy of Social Sciences，Beijing 100101，China)

Value orientation of local legislation is a basic problem.It is necessary for us to have a proper value orientation when we do the work of local legislation.The values of democracy，science，fairness，civil rights and so on are the basic values in local legislation.Besides，at the present stage，we should pay attention to the values of cooperation，fineness and independence in local legislation.

local legislation;value orientation;value

D927

A

1009－3907(2012)01－0101－06

2011－10－25

陶品竹(1982－)，女，山东莱芜人，助理研究员，博士，主要从事法学与行政法学研究。向得以实现，首要的选择便是坚持民主立法，建立民主立法制度。这是立法价值取向实现的首要条件和保障。”原因之二在于，对于地方立法而言，民主立法具有更多的现实保障和更便利的实现条件，也具有更强烈的民主需求。地方性法规是在特定地域范围内实施的，由于对地域文化的认同感与归属感以及交通的便利等因素影响，地域范围越是局限，在该地域范围内实现民主立法的程度就应当越大。这就决定了相对于中央立法而言，地方立法应当具有更浓烈的民主价值需求。中国特色社会主义法律体系形成之后，地方立法的民主价值取向会更加明显。