村民自治中民主决策的困境与对策

陈雪松

(西南交通大学，四川 成都 610031)

十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确要求:“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践，推进村民自治制度化、规范化、程序化。”①村民自治是一项村民集体行使的权利，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。民主决策作为村民自治的核心部分，其完善和发展对于我国建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会以及民主政治的发展，具有重要意义。

一、民主决策的内涵

村民自治活动中的民主决策是指在《中华人民共和国村民委员会组织法》中所规定的涉及村民切身利益的事项——土地承包经营方案、村集体经济项目的承包方案、宅基地的使用方案等，必须由村民召开村民会议或者村民代表会议民主讨论，按少数服从多数的民主议事规则做出决定②。村民会议应有超过半数的本村十八周岁以上村民参加，或者本村2/3以上的户代表参加。人数较多或者居住分散的村，由村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。罗伦丝(Lawrence)根据其在河北农村的观察发现，以农业为主的比较贫穷的村庄通过村民选举而产生的村民代表会议制度，成了迅速改变村集体经营面貌的动力③。村级民主决策的重要性主要体现在:

(一)是村民自治的核心

在村民自治的“四个民主”中，民主决策最为重要，贯穿于村民自治的全过程。民主选举是基础，民主决策是核心，民主管理是方式，民主监督是保障，“四个民主”相辅相成，缺一不可。实际上，民主选举是民主决策的特殊形式，民主管理是民主决策的表现形式，而民主监督是民主决策外延的结果。所以，民主决策是村民自治的核心，它处于各项民主运行的关键地位，实现民主决策是保证村民有效自治的前提。

(二)实现公民参与

公民参与的一个重要价值是赋予公民政治权利和行政合法性，使公民在参与中成为自我管理的主体。以村民会议、村民代表会议为主要形式的民主决策机制保证了农民参与主体的独立性和代表性，让他们遵守一定的规则和程序来讨论自己关心的事务，在民主参与的进程中培养公民精神和提高参与能力。村民在参与中得以成长，并不断生出新的参与热情，实现从农民到现代公民的转换。

(三)维护农村稳定

当前农民越级上访和群体性事件时有发生，原因主要有两个:一是村民对村干部贪污腐败、吃拿卡要等违法行为不满，却又无法通过合法有效的途径来解决。笔者在某农村调研时发现，某村民认为该社社长在农村产权改革中有私分集体财产等问题，于是向县长信箱、市长信箱举报，并给该市市委书记写信反映。各级信访部门将举报材料层层转批到村上，最后由村上出具一个情况说明后便不了了之。村民们不服，却又没有更好的办法。这种自上而下的管理方式不利于农村的稳定，也与基层民主的发展理念相悖。二是各项保护农民利益的法律、法规和政策没有彻底地贯彻落实，缺少保护农民利益的合理机制，农民无法通过合理有效的途径来表达利益诉求，便只能选择非理性的方式。

民主决策不仅可以对村干部起监督作用，也能成为农民利益表达的合理方式之一。首先，村委会干部由村民民主决策选举产生，如果干部有违法问题，下一届选举时村民们自然不会再选他。其次，村民会议还有罢免村委会干部的权利。如果村主任、村副主任或者村会计等不能为民办事，村民可以通过召开村民大会罢免其职务，在一定程度上可以对村委会干部起到监督作用。再次，村民和村民代表有提出议题的权利，这就使得在涉及村民切身利益的问题上可以避免由村支书或者村主任一人说了算的情况，而是进行民主决策，给大家合理的表达机会。另外，村民通过民主决策参与到村级事务中来，不仅可以培养他们的民主意识和法律意识，提高参与能力，也有利于农村问题的解决和矛盾的缓解。

二、民主决策的困境

理想的乡村治理模式是在党支部的领导下，村民会议或者村民代表会议作出民主决策，由村委会负责执行。监督机构对决策过程中的程序化、民主化进行监督，对村委会执行决策和村务公开情况进行监督，以此达到“四个民主”的统一。但在当前的中国农村，民主决策仍然面临不少突出的问题。

(一)村“两委”的权力之争

目前，不少村党支部和村委会对“两委”缺乏正确的职能定位，党支部和村委会互不服气、各自为政的局面时常出现。突出的表现就是村支书和村主任为争夺村级事务的财权、决定权闹独立，唱对台戏。在全国各地都曾发生过新当选的村主任抢夺公章的事件④。中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》指出:“乡镇党的委员会和村党支部(含总支、党委)是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各级组织和各项工作的领导核心。”党支部认为既然是领导核心，就应该包揽村里的一切事务，否则就不是在党的领导下了。但是村委会干部却认为，在村民自治的背景下，自己是由村民选出来的，就应当“自我管理、自我教育、自我服务”，村党支部搞好党组织的自身建设就行了，对村里的事务不应该管。欧博文(O'Brien)就发现，在很多地区党支部的影响都超过村委会，村委会在村的政治活动中没有最终发言权⑤。在党支部和村委会争夺权利的博弈中，双方都试图掌握更多的决策权，于是本来应该召开村民会议或者村民代表会议决策的事务，就由村支书或者村主任一人说了算。为了解决这一问题，有不少地方提出由村支书参选村主任，即所谓的“一肩挑”。但是这样一来，村党支部书记不仅兼任村委会主任，而且还是村集体经济中企业的法人代表，大权在握，什么事情都是一人说了算，使民主决策流于形式。

(二)村“两会”的内部问题

在村民自治活动中，民主决策的主要方式是村民会议和村民代表会议。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定:“村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作;有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定;有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。”可以看出，村民会议作为村民参与村务决策的载体，具有最高的法律地位。我国却普遍存在村民会议不好开、开不好的局面。首先，村民会议很难召开，即使召开人也很难到齐，有的村一年也开不了一次会。其次，开会时人多嘴杂，村民们你一句我一句，讨论的内容常常跑题。有的村民对与自己利益直接相关的事务比较关心，对不涉及自身利益的议题就表现得很冷漠。

村民代表会议在人数较多或者居住分散的村设立，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议制度在村级治理中的积极作用得到了学术界的普遍认可。高杰认为村民代表会议是基层民主实践中创造的既符合实际情况，又体现直接民主的组织形式⑥。徐勇认为:“相对村民而言，村民代表一般素质较高或社会影响较大。在农民的政治文化素质普遍较低的背景下，村民代表会议在村民自治中的实际影响和作用较大。”⑦郎友兴、何包钢研究发现，村民代表在村中具有较高的威望，并且相对素质较高，易有荣誉感、成就感和责任感，村民代表会议的实际影响力与作用比村民会议大⑧。但是对村民代表会议制度仍然有争议。唐鸣从村民会议与直接民主入手，指出村民代表会议具有局限性，不能成为村民会议的替代方案⑨。笔者认为，村民代表会议主要的问题有两个方面:一是村民代表的决策权常常被剥夺。在党支部和村委会的争权博弈中，村民代表会议常常是做形式、走过场，主持人向村民代表宣读完议题内容后就算通过，决而不议和议而不决的情况时有发生。有的村干脆不召开村民代表会议，凡事由村“两委”决策。二是虽然村民代表一般都是村里素质较高、声誉较好的村民，但是村民即使选举了自己的代表，也并不信任他们。一方面，由于选举本身不够规范，村民对选举出来的代表并不一定满意;另一方面，代表行使权利的次数太少，村民还不习惯这种建立在选举基础上的委托代理关系。代表们感受不到村民的信任，便仍然只代表自己的个人利益，其理性行为并非来自委托代理关系，而是来自实际收到的好处。

(三)外部环境的干扰

贿选、宗族势力、黑恶势力等因素对村级民主决策的破坏性影响正在不断加深。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》新增规定，“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效”，足见当前我国农村贿选问题的严重性。贿选的本质是权钱交易，贿选人用金钱购买权力，又利用权力捞取利益。这不仅是对基层民主的破坏，同时还严重打击了村民政治参与的热情，降低了村民对村级事务的积极性。同时，一些农村宗族势力、黑恶势力也日渐在农村政治活动中发挥影响。他们几乎都不满足于经济上的要求，在用非法手段完成资本的“原始积累”后，他们总是想要染指基层政权，捞取政治资本，极大地阻碍了农村的民主发展，破坏村民自治的正常运行。

三、完善民主决策的建议

村民自治活动中的民主决策对于乡村治理有着重要意义，它的完善不仅有利于发展农村基层民主建设，还有利于维护农民利益和加强社会稳定。笔者认为，可以从决策主体、决策载体、决策环境和决策程序四个方面来考虑完善村民自治下的民主决策。

(一)决策主体

不管是村民会议还是村民代表会议，其决策主体都是本村村民。因此，完善民主决策的关键是提高村民的决策能力和民主意识。首先，要提高村民的文化素质。村民决策能力有限，决策过程中不守规矩，主要是其自身文化素质不高，缺乏参与村务决策的文化知识和政治基础。为此，我们应当加大对农村教育的发展力度，提高适龄儿童的入学率，降低义务教育阶段的失学率，向农村地区补充更多的优秀教师，全面切实提高农民群众的文化素养。其次，要提高村民的民主意识，促进他们的参与热情，使村民在信任村干部和委托代理关系的基础上，相信民主决策，乐于民主决策，形成积极参与村民自治的氛围。具体来看，可以在每个村设立“农家书屋”，提供各种图书、影像制品给农民学习，定期宣传民主知识等。通过这些方式来培养村民的民主意识。

(二)决策载体

村务民主决策的载体是村民会议和村民代表会议。第一，必须要明确决策载体的职权范围。各村可以讨论通过一个议事章程，明确规定哪些事项由村民会议决策，哪些事项由村民代表会议决策，哪些事项由村委会决策。这样可以避免村党支部、村委会越权决策，将原本应该集体讨论的议题改为内部决策。第二，应当定期举行村民会议。在外出人员较多的村，可以在过年、过节回乡人员比较多的时候举行。应坚持重大事项必须由村民会议决策，尽管大多数时候集体决策不如精英决策有效，但是全村一半以上的成年村民或2/3以上的户代表都参与其中，不仅可以减少村干部寻租的空间，也可以避免决策结果引起较大的争议。第三，村民代表应在代表会议召开之前征集代理户的意见，在会议召开时要表明代理户的意见和态度，在会议结束后要向代理户通知会议结果。村民代表会议的决策结果要进行公示，对于村民异议较大的事项，应当重新提交村民代表会议决策或者召开村民会议讨论。

(三)决策环境

决策环境对于民主决策的影响是决定性的，良好的民主决策环境可以提升民众对政府和村民自治的信任感，增加村民积极参与的热情，有利于民主决策的有效实现。从实践来看，影响民主决策的环境主要包括政治环境和社会环境。政治环境上要避免乡镇政府对村民自治的横加干涉。乡镇政府有必要对村委会的工作予以指导和帮助，但是不能干预属于村民自治范围内的村级事务。同时，要理顺村党支部与村委会之间的关系，明确划分村党支部与村委会的职责范围，避免争权夺利的局面。党支部作为村级组织中的核心，在政治上把握好总体方向，在工作上不越俎代庖。村委会要自觉接受党的领导，在处理村级事务中摈弃独断专行的作风。

社会环境的破坏来源于宗族势力、黑恶势力的活动。从某个角度来看，宗族势力在解决农村矛盾，维护农村稳定方面有一定的作用。但是大多数情况下，宗族势力为了扩大自身的政治影响力与经济利益，常常通过贿赂村干部、暴力解决与外族的纠纷等方式干涉村级事务，严重影响村民自治的正常运行。甚至有些宗族观念强的农村，村干部本身就是宗族里的当家人。在宗族非法活动越来越多的情况下，不少宗族势力开始向具有黑社会性质的组织转变。对于宗族的管理，一方面要合理引导，利用其内部团结的特点，化解村级事务中难以解决的矛盾;另一方面要加强党组织的凝聚力和战斗力，定期把村中优秀的人才吸引进党组织中，并有意识地培养他们为村内有素质、有能力、有威信的人，形成良性的村干部交替机制。对于具有黑社会性质的宗族和活动在村中的其他黑恶势力，要坚决予以打击，不能给其任何的生存空间。

(四)决策程序

温家宝同志在广东调研时指出:“没有程序的民主，就没有实质的民主。”具体到村级民主决策而言，从议题的提出，到议题的讨论，再到议题的表决，甚至议题的再议，应该明确规定主持人在会议的每一项应该怎么说、怎么做，建立一套规范的决策流程。这套制度的制定要具体、清晰，便于操作，既要保证议题得到充分的讨论，又不能使会议跑题。2008年，安徽省阜阳市南塘村为了解决开会时跑题、话语权被垄断、野蛮争论等问题，将“罗伯特议事规则”引入村民会议中，并结合实际将其删减为“南塘十三条”。“南塘实验”通过鼓励村民自由讨论、主持人不作会议总结、完善表决规则等方式来提高会议效率，破解领导人文化，保证会议公平。这在一定程度上改变了村民会议由村干部说了算、村民无法充分表达意见的局面。

四、结语

一个有效的村务民主决策机制不仅可以构成对村干部决策的有力监督，增加村务决策的可靠性，平衡村务决策各方面的受益范围，而且还可以使民主选举、民主管理和民主监督有机地统一起来，形成良好的村民自治秩序。针对目前村务民主决策面临的困难，可以考虑从决策主体、决策载体、决策环境和决策程序四个方面来完善，从而推动我国村民自治的良性发展，进而带动广大农村地区政治、经济和文化的发展。

注释:

①中国共产党中央委员会.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[R].2008.

②《中华人民共和国村民委员会组织法》于1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议进行了修订。

③Lawrence Susan V.Village Representative Assemblies:Democracy:China Style[J].Australian Journal of Chinese Affairs，1994(7).

④徐付群，周郎.杨家泊村“两委”关系问题调查[M].北京:中国社会出版社，2001:369－389.

⑤欧博文.村民、选举及公民权[C]//2001年香港中文大学大学服务中心、香港浸会大学政府与国际研究系合办“第二届大陆村级组织建设学术讨论会”论文.2001.

⑥高杰.论我国村民代表会议制度[J].法学研究，1995(2).

⑦徐勇.中国农村村民自治[M].武汉:华中师范大学出版社，1997:88 －89.

⑧郎友兴，何包钢.村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试[J].政治学研究，2000(3).

⑨唐鸣.村民会议与直接民主[J].华中师范大学学报:人文社会科学版，2009(6).

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[3]董江爱.村民代表会议的制度化:直接民主理念的实现[J].马克思主义与现实，2005(1):103－107.

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