分析比较中英慈善组织腐败问题的法律监管

晏润芝

（宁夏大学政法学院，宁夏银川，750021）

分析比较中英慈善组织腐败问题的法律监管

晏润芝

（宁夏大学政法学院，宁夏银川，750021）

“郭美美”事件将人们的视线从一直备受关注的政府腐败吸引到慈善腐败，使慈善组织一度陷入信任危机。英国的慈善立法具有很强的代表性，特别是在监管方面，设立了专门的慈善委员会，采取分层登记方式，建立了财会公开制度以及完善的自律机制。这些对完善我国慈善组织的法律监管制度，提高慈善组织的公信力，防治慈善腐败问题的产生大有裨益。

慈善组织；腐败问题；法律监管

腐败问题一直是备受各国关注的全球性热点问题，也是中国面临的最大社会污染和重大政治挑战。一般谈及腐败必然想到的是政府和官员。然而，2011年6月20日，微博上一个名叫“郭美美baby”的女孩将人们的视线吸引到了慈善腐败问题上。她在微博上经常展示自己的生活照，从中能看到，她开玛莎拉蒂跑车、在别墅开生日会，皮包、手机、手表都是昂贵的奢侈品。而她微博认证的身份是“红十字会商业总经理”［1］。暨红十字会因“郭美美”事件陷入信任危机不久之后，又爆出“中非希望工程”项目“卢美美”事件。“卢美美”之父是世界杰出华商协会主席，而“希望工程走进非洲”项目正是由该协会与青基会共同发起的［2］。

以上两起事件的发生严重打击了公众参与慈善事业的积极性，损坏了慈善组织在公众心中的良好形象。然而，苦于我国目前尚缺乏完善的慈善组织监管机制，只能任由腐败问题一再发生，悲剧不断上演。这势必会对慈善事业的发展产生消极影响，甚至对整个社会的价值观产生误导。鉴于此，由于英国的慈善组织发展比较早，慈善组织监管法律制度相对完善，具有很强的代表性。本文通过分析比较中英对慈善组织的监管制度，旨在为我国慈善组织腐败问题的防治提供参考和借鉴，提高慈善组织的公信力。

一、腐败与慈善组织概述

腐败指的是社会中掌握某种公共权力的自然人或机构，以非法或非道德方式为自身谋取利益的社会现象［3］。通常提到腐败都会很自然地想到是政府的腐败，因为政府作为国家权力的行使主体，除了具备行使腐败行为的便利条件以外，还倍受公众关注。然而，随着经济社会的发展，非政府组织作为独立于政府和公民的第三方主体，从某种意义上来讲，也在行使着类似于政府的公共权力，同样具备了相当的便利条件，在利益的驱使和人性贪欲的面前，腐败问题同样在所难免。所以，对非政府组织腐败问题的研究已必要且迫切。

慈善组织作为非政府组织最典型的代表，是指从事慈善事业的非营利性组织。目前世界上只有英国在2006年的《慈善法》中以法律条文的形式规定了慈善事业的定义，并列举了十三项慈善事业目的的详细清单：“a.扶贫和防止贫困发生；b.发展教育；c.促进宗教；d.促进健康、挽救生命；e.推进公民意识和社区发展进步；f.利于艺术、文化、文物保护和科学的发展；g.对业余体育运动的发展；h.保障人权，促进不同宗教、民族间的和谐和平等；i.保护和改善环境的进步；j.扶持老人、残疾人、病人、穷人等其他弱势群体；k.促进动物福利；1.提升官方武装部队的效能，提高警察、消防和援救服务的效率；m.其他符合法律规定的情行。［4］”可见，慈善组织的活动范围之大，涉猎领域之广，一旦发生腐败其严重性并不亚于政府。

二、我国慈善组织法律监管中存在的缺陷

慈善组织是发展较早的非政府组织，与其他非政府组织相比也是数量最多、涉猎范围最广的。并且，自2008年汶川地震之后更是取得了迅猛的发展。然而，慈善组织规模的扩大并没有与相应监管机制的完善成正比。目前我国对慈善组织的法律监管还存在以下问题：

（一）立法层次过低

在我国现行的慈善组织立法体系中，只有《公益事业捐赠法》和《红十字会法》两部法律是由全国人大及其常委会制定的，下余大部分都属于行政法规、部门规章，甚至还有各部委的工作指示、请示答复。高层次立法的缺失不但使对慈善组织的权利、义务、监管及法律责任等缺乏统一、明确的规定，也导致慈善组织腐败问题的事前预防无从谈起。

（二）慈善组织和监管机构存在利益关系

就监管本身而言，现行的双重管理模式将重心放在登记时的审查，而日常管理由业务主管部门负责。而各业务主管部门往往把自己主导成立的非政府组织视为自己的势力范围，并形成利益共同体，所以慈善组织的业务主管部门也同样很难将监管落到实处。相反，慈善组织还可以拿其业务主管部门作为“保护伞”寻求庇护，扮演“二政府”角色，从市场中获取不当利益。

（三）慈善组织的准入门槛高

我国在慈善组织的准入机制中采用“双重管理”，即“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核，这样通过提高条件、严格手续和复杂程序来加强对慈善组织的“入口”管理。但是，这些过于严格的规定与鼓励、扶持慈善事业发展的原则不符，且实际监管效果值得怀疑。因为，这样往往导致同时存在的不同主管单位之间互相推诿，很容易变成无人负责，导致监管实效大打折扣。

（四）慈善组织自律机制缺失

自律机制的缺失，对力量本来不强的慈善组织造成重大的损害。各地的慈善组织基本上是一个部门两块牌子，一批人马两套班子，这就使慈善组织带有浓厚的官方色彩。中国慈善组织的官质造成了其在运作过程中完全按照行政事业单位的管理办法运行，权力集中在几个领导或者上级领导手中，缺乏必要的自律机制，造成做出一些违背组织章程和捐赠人意愿使用善款的情况发生，损害了公共利益。

三、英国慈善组织监管法律制度

英国是世界上第一个制定管理民间公益性事业法律的国家，关于慈善立法渊源久远，早在1601年就出台了专门的《慈善法》，此后一直不断地补充和完善。2006年再一次对《慈善法》进行修订，不仅对慈善等一系列概念做了规定，而且完善了慈善委员会的监管职责和慈善组织内部治理及自律机制。

（一）设立专门的慈善委员会

根据2006年英国《慈善法》的规定，设立一个慈善委员会，是独立于政府的机构，它的理事会由部长任命，但是最终向议会负责，部长和政府仅享有知情权。慈善委员会的最高首长由英国首相任命，与政府部长平级。为了更好地对慈善组织进行监管，法律赋予慈善委员会一系列职权，但慈善委员会的权力仅限于对慈善组织行为“合法性”的监管，它既不能介入慈善组织的管理运作，也不能干涉慈善组织理事会作出决策，不管该决策是否合适。

（二）采用分层登记方式进行监管

在英国，凡是年收入超过1000英镑的慈善组织都需要进行登记，对不同规模的慈善组织有不同程度的监管。年收入在1千英镑到1万英镑之间的慈善组织，每年只需提交年度报告；年收入在1万英镑至1千万英镑之间的慈善组织除每年提交年度报告外，还包含详细的财务和活动情况；年收入在1千万英镑以上的慈善组织，是监管的重点对象，对于这些慈善组织不仅要进行登记注册和详细的年度检查，必要时委员会还可以进入组织进行访问调查［5］。

（三）建立慈善组织财会公开制度

在英国《慈善法》中对慈善组织的财会制度作了详细的规定，特别是规定了严格的财会公开制度，规定慈善组织应当在该文件的存档期内，将财会文件提供给公众查阅。任何人均可要求慈善受托人在提出要求后两个月内向其提供慈善组织的最新会计账本。捐赠人可以通过财会公开制度了解相应的慈善组织的信誉后再行捐款，有效遏制慈善组织腐败问题的发生。

（四）具有完善的自律机制

英国慈善组织的理事要对慈善组织的资产和行为负完全责任，他们有义务保障公共资产的安全，恰当管理组织的资产，保障组织的非营利性和公益性目的，保障组织的有效运作，保留组织的账目和各项信息等。理事要对因其渎职或是故意造成的公益财产损失负无限连带责任。这样就可以激励慈善组织的理事积极履行监管职责，达到内部治理的目的。

四、英国慈善组织监管法律制度对我国的启示

英国的慈善委员会、登记管理制度、财务公开制度和自律机制对有效监管慈善组织发挥了重大作用。我国可以吸收借鉴英国的先进经验，尽快制定全国性的慈善法律，完善我国在慈善组织法律制度中的不足，以最大限度地防止慈善腐败的发生。

（一）设立专门的慈善组织监管机构

虽然对慈善组织的监管有很多途径，但综合监管机关难以将全部精力倾注于慈善组织，有可能发生浑水摸鱼的现象，如此会降低整个慈善事业的发展速度和社会影响力。设立专门的慈善组织监管机构，不仅是对慈善组织的一种监管手段，更是一种促进力量。专门的监管机关可以专注于研究慈善组织的监督管理，也可以为慈善组织提供专业性的咨询意见或建议，同时还有利于各司其职、责任到人。

（二）保障慈善组织的独立性

慈善组织具有自愿性、无偿性和民间性，是协调政府实现社会公共服务的组织。政府不能过多地干涉慈善组织的活动，否则慈善组织就成了政府履行职务的一个工具，这样慈善组织也就失去了其原始的意义。因此，只有保证了慈善组织的独立性才能发挥其社会保障功能，成为真正意义上的慈善组织。而且，慈善组织自己决策、自己管理及自己承担责任，与监管部门划清关系，更有利于监管部门履行监管职责。

（三）统一登记管理标准

登记制度是慈善组织进行慈善事业的“敲门砖”。过于严格的登记标准势必将大量慈善组织拦截在进行公益活动的门外，甚至会迫使一些不符合登记条件的慈善组织游离于监督管理的边缘。这既不利于慈善组织的发展壮大，也会影响相关部门对慈善组织的监管效果。因此，我国可以借鉴英国的做法，使慈善组织按照规模大小统一由一个机构进行分类登记，将各种慈善组织都纳入到监管范围之内，最大限度地减少慈善腐败。

（四）建立慈善组织的信息公开制度

所谓“阳光是最好的防腐剂”，社会公信力关系慈善组织的存亡。公众在捐赠前都会先考察各个慈善组织的运营情况，了解慈善组织具体的慈善活动，最终出于对某个慈善组织的信任而向其实施捐赠行为。因此，信息公开对慈善组织公信力的建立起着十分巨大的作用。英国《慈善法》中规定公众有获得慈善组织年度账目和财务报表的权利。我国也应明确规定慈善组织信息公开义务，保障慈善活动的公开化、透明化。

（五）构建慈善组织的自律机制

外部监督难以全面深入到慈善组织的方方面面，最终发挥直接作用的是慈善组织自身。构建完善的慈善组织自律机制，可以借鉴公司的治理模式，使各部门之间互相制约、互相监督。并且，明确各个主体的权力、义务及法律责任。特别是慈善组织的负责人应对其领导、监管不力造成的损失承担相应的法律责任。只有明确慈善组织违反相关义务应承担的法律责任，才能保障捐赠人和受赠人权利的实现。

不管是经济体制改革还是社会管理创新都在呼吁非政府组织快速发展壮大，打破一直以来由政府包揽所有社会经济事务的局面。然而，慈善腐败引发了我们的思考，通观现行相关法律制度，虽然我国社会主义法治体系已基本建立起来，但其内容或空洞概略，或仍现盲区，实难引导我国非政府组织快速、健康发展。本文以英国慈善监管法律制度为例证，抛砖引玉，希望对我国慈善监管法律制度以及对非政府组织监管法律制度有所裨益。

［1］ 央视新闻频道东方时空栏目6月30日播出节目:《真相调查：郭美 美 事 件 》［EB/OL］.http://news.qq.com/a/20110630/ 001215.htm.

［2］ 张希洲.慈善腐败蚕食社会良心［N］.人民日报海外版，2011-08-23（5）.

［3］ 肖力.腐败的根源究竟是什么［J］.人大复印资料（体制改革）2001（8）.

［4］ 王名，李勇，黄浩明.英国非营利组织［M］.北京：社会科学文献出版社，2009：79.

［5］ 刘太刚.非营利组织及其法律规制［M］.北京:中国法制出版社，2009：242-297.

D956.1

A

晏润芝（1988-），女，硕士研究生，研究方向为法理学、社会保障法学。