政府决策的代理理论分析

王春香

(中国人民大学 继续教育学院,北京 100872)

委托代理理论(简称代理理论)是20世纪30年代发展起来的一个重要的企业理论,现已广泛应用于企业内部和外部的各种委托代理关系的分析.本文参照企业决策的基本思路,按照目标函数、约束条件和代理问题的基本分析框架,探讨代理理论在政府决策中的应用以及上述分析框架对于更为复杂的政府决策的有效性.

一、企业决策中的代理理论分析框架

数学上求解最优问题需要两方面的信息:一是目标函数,二是约束条件.在约束条件规定的范围内,能够实现目标函数最大或最小的变量的值,就是问题的最优解[1].然而,管理问题比抽象的数学问题更为复杂,复杂的原因之一是决策者会因个人利益的考虑而使决策偏离最优目标,即在目标函数和约束条件之外还存在所谓代理问题.因此,目标函数、约束条件和代理问题就构成分析企业决策的基本框架[2].

1.企业目标

利润最大化是经济学对企业目标的经典表述,也是经济学的基本假设.从一般意义上讲,企业是营利性组织,营利性组织追求利润是自然而然的.但是,进入20世纪以后,随着证券和资本市场的发展,出现了企业所有权与经营权的分离,聘用的管理者往往只有有限的任期(明确的或不明确的).在这种情况下,如果企业仍然强调决策时以利润为目标,并根据利润大小考核和奖惩管理者,必然造成管理者追求"任期内利润最大化",从而造成各种短期行为.另一方面,在证券市场上,企业未来的利润前景好、风险小,投资者就愿意购买和持有其股票,从而推动企业股票价格上升;相反,企业未来的利润前景不好、风险大,投资者就更可能抛售(或卖空)其股票,从而迫使企业股票价格下降.既然企业股票的价格或价值直接与企业未来的利润前景相联系,而不是取决于过去或目前或短时间内的利润,以企业股票价值为决策目标,并根据企业股票价值的高低考核和奖惩管理者,将有利于克服各种短期行为.同时,作为企业主人的股东,也希望企业以股票的价格或价值为决策目标,因为其财富的大小直接取决于企业股票价格的涨跌.因此,利润最大化目标就自然地为价值最大化目标所取代.

现实中,人们为了计算和考核的方便,仍然经常按照利润最大化来判断决策的好坏.企业制定各种具体管理决策时也可能有具体短期或局部的考虑,比如销售收入、市场份额、生产成本、风险等都有可能成为企业某一决策的具体目标.表面上看,这些短期或局部的目标可能与利润或价值最大化不一致,但在理论上,从全局和长期看应该符合企业的根本利益,即有利于长期增加企业利润或价值.

2.约束条件

在分析企业的目标时,假定企业及其股东是追求自身利益的.其实,追求自身利益是无可厚非的,自身利益往往是经济和管理分析的前提;否则,经济和管理分析将无所适从.个人和组织思想境界的高低不在于有无自身利益的考虑,而在于是否为了个人或小集团的利益而损害他人或公共利益,以及在追求利益的过程中不择手段.

企业行为要受到各种各样的约束,这些约束可分为两个方面:一是企业在经营中必须承担的社会责任,可以说企业是在社会责任的约束范围内追求其利润或价值最大化的;二是监督和约束企业履行社会责任的某些机制.

从理论上讲,企业对其能够影响的方方面面都负有责任①统称为社会责任.注意社会责任是企业面临的约束,不是目标.有的著述中说社会责任也是企业的一个目标,而且表述为"社会责任最大化",这完全是一种误解..主要包括:(1)对环境的责任;(2)对债权人的责任;(3)对消费者的责任;(4)对员工的责任;(5)其他社会责任,包括依法照章纳税,参与赈灾、助学、扶贫等在内的慈善捐助,对文化教育和科学研究的支持,发起或参与其他公益项目等.这些是企业发展过程中必须承担的义务.

与利润或价值目标不同,履行社会责任并不是企业的本质追求.换句话说,履行社会责任可能不利于企业自身利益.因此,现实中需要适当的手段约束企业履行其社会责任.常见的监督约束手段包括:(1)企业的自我约束.这一层次的约束取决于股东和管理者个人的道德修养.(2)大众舆论的约束.这一层次的约束取决于两方面:一方面是社会大众的道德标准和忍受能力,另一方面是言论的自由度,特别是新闻报道的自由度.如果社会大众的道德标准低或忍受能力强,对企业的非责任行为就可能听之任之,约束力就弱.如果企业违背社会责任的行为能够得到及时全面的报道,大众舆论对企业的约束力就强.(3)法律法规的约束.法律约束也有硬软的区别,除法律规定不健全造成有漏洞可钻外,在法律执行不力的情况下,法律约束相对也就较软. (4)政府行政手段的约束.政府行政手段的约束具有重要的地位,政府行政手段可以随时根据情况需要调整,有灵活和有效的特点.随着以上三种约束"硬度"的增加,政府行政手段的使用应该越来越少,因为这种做法违背我国市场化和法制化的基本发展方向,有副作用.

3.企业中的代理问题

在所有者和管理者分离的情况下,股东将公司委托给管理者,而管理者代理股东管理公司,股东和管理者的关系就成为委托-代理关系.在现实的公司中,这种委托-代理关系不仅存在于股东和管理者之间,而且存在于公司的上层管理者和下层管理者之间,也存在于公司的债权人与公司(股东和高层管理者)之间.可以说,现代公司正是依靠这种层层的委托-代理关系推动和运转的.

与此同时,公司中管理者的个人财富并不完全取决于公司的价值.其具体收入形式包括工资、奖金、津贴、福利,此外还有各种非物质方面的收益,包括工作条件、在公司内外的地位、名誉等.不可否认的是,与股东一样,管理者也追求个人利益,而管理者的利益与股东的利益可能不一致.比如,管理者希望有尽可能高的工资、奖金、津贴、福利,尽可能豪华的工作条件,包括办公室、汽车等,甚至更多的休闲、娱乐.显然,这些愿望在一定程度上是与股东财富最大化相矛盾的.

委托方和代理方利益的冲突会产生各种问题,统称为代理问题.解决代理问题的方法之一是加强对代理方的监督.然而,不幸的是,即使施行了最为充分的监督,也不能完全解决代理问题,因为存在委托方和代理方的信息不对称,而这种信息不对称的特征又总是代理方比委托方占有更多的信息.可以说,信息不对称是代理问题存在的客观原因.

制约代理问题的因素可以分为两大类:一类是原本就存在的"天然"因素;另一类是特意为缓解代理问题而设计的监督和激励机制.

天然因素包括管理者与企业两方面.管理者自身的修养、责任心、事业心、羞耻心是决定管理者利己行为多少的重要因素.在企业方面,因为管理者毕竟是受聘来管理企业的,如果业绩太差会有被解聘的危险,进而也会影响自己的名誉和前途.公司业绩差的情况下,其价值容易被市场低估,公司有被收购的危险.一旦公司被收购,同样会威胁到管理者的职位和名誉.即使管理者暂时没有被解聘的危险,公司也暂时没有被收购的危险,如果公司业绩和前景差,而管理者只顾自己的私利,更多的股东将会选择"用脚投票"---卖掉其持有的公司股票①所以,所谓"用脚投票"是一种放弃的选择.与之对应,"用手投票"是指在不放弃的情况下,股东通过公司股东代表大会、董事会,参与公司的重要决策的投票,其中包括选择或更换经理层.,从而导致公司股票价格下降.因此在管理者收入与股票表现挂钩的情况下,也会影响管理者的收入、名誉和前途.

上述天然因素对管理者的代理行为难以达到令人满意的效果.因此,实际中往往通过各种监督和激励机制的设计来进一步"规范"管理者的行为[3].监督方面包括各级管理者的决策权力划分以及各种决策的请示汇报制度和程序.激励方面包括将管理者的收入和福利与利润、股价等重要指标或某种综合指标挂钩.这些监督与激励措施都会引起一定的成本或潜在成本,因为是为治理代理问题而发生的,称为代理成本.可以理解,监督和激励机制设计得再周密,也难以保证管理者行为完全符合股东愿望.也就是说,管理者的自利考虑和自利行为是不可能完全消除的.

二、政府决策

下面按照上述代理理论的分析框架分析政府决策.

1.政府目标

一般而言,政府目标或称为政策目标应该不是政府自身利益,而是公众利益.按照企业目标的表达方式,政府目标应该是公众利益最大化或者社会福利最大化.虽然表达方式上可以与企业目标类似,但从决策应用和业绩考核角度,上述政府目标与企业目标有着重要差异,主要表现在两方面:其一,公众利益或社会福利表现在多方面,比如物价稳定、收入增加、社会安定、环境改善等,与企业利润和价值相比,很难找到一个指标可以清晰明确地反映政府目标,即公众利益或社会福利,而各项政府决策与公众利益或社会福利最大化之间的关系就更不清楚了.其二,企业时时刻刻存在同行业的竞争,竞争迫使企业接受利润或价值最大化作为本质的追求,否则会导致企业经营的失败.然而,与各个行业中的企业相比,任何中央或地方政府都是"垄断经营"的.由于不存在企业所面对的"天然"的竞争,公众利益或社会福利目标是否能成为各级政府的本质追求就值得怀疑了.与此相关,政府的某个决策失误或有意偏离目标可能不会很快被发现,而其后果往往又需要更长的时间才能表现出来,因此对政府官员的事先监督和事后考核都更为困难[4].

与企业相同的是,政府目标同样也存在短期和长期的差异.在长期有利于大众福利最大化的前提下,应该也可以牺牲一定的目前福利和经济增长.比如,有些不可再生的资源应该适当保护和保留,不能竭泽而渔,将属于子孙后代的财富在当代就分光吃净.但究竟应该保留多少,这里的界限同样不清楚.按照这个思路推理,发展速度高未必是好事.如果高发展速度的代价是资源过度开发、环境污染、非合理的贫富分化等,这种发展几乎可以肯定是坏事,是不利于长期社会或大众福利最大化的.

2.约束条件

企业作为营利性组织负有社会责任,那么,作为社会公益性质的政府当然负有更多的社会责任,甚至可以说其"主业"就是社会责任.从理论上讲,政府通过财政上一收一支应该能够增进大众福利,否则,政府存在的意义就值得怀疑了.无论如何,这里的底限和原则是"取之于民,用之于民".如果政府取得财政收入的目的是为自己谋福利,即使法律上是合法的,也是违背原则的问题.这一点与企业获得销售收入是为自己赚得利润截然不同.

对于那些企业在经营牟利时必须顾及的社会责任,如前所述,对员工、消费者、环境、债权人、社会文化和慈善事业等的责任,政府责无旁贷地必须负最终责任[5].例如,如果发生坑蒙拐骗的情况,作为企业而言,只要自己不坑蒙拐骗就算是履行社会责任了.但作为政府,保证自己不坑蒙拐骗还远远没有尽到职责,只要辖区内有坑蒙拐骗的情况,政府的责任就没有完成.再如,如果发生企业拖欠员工工资的情况,作为企业而言,只要自己不拖欠员工工资就算是履行社会责任了.但作为政府,保证自己不拖欠员工工资还远远没有尽到职责,只要辖区内有企业拖欠员工工资的情况,政府的责任就没有完成.这并不是说出现上述问题时政府一定有错误或失误,但至少说明政府的责任没有完成,还需要继续努力.

与企业的情况类似,这其中也有一些监督约束机制.(1)上级的监督考核.由于考核不合格也有可能失去职位,因此,这经常成为最重要的制约因素.(2)下级的监督或评议.如果下级对本级有监督权,并且上级对下级的评议非常重视,则下级的意见也有重要的约束作用.(3)社会公众的监督或评议.如果社会是民主的,新闻报道和群众言论是自由的,则官员需要更为顾忌新闻报道和社会舆论,从而这方面的约束力就较强;否则,这方面的约束力就不强.(4)社会公众用脚投票的权利.也就是说,如果某地方政府表现太差,当地居民可以自由移居其他地方.如果居民的移居不受严重的限制,则地方政府执政太差容易导致太多的居民移居他乡,从而也形成对官员行为的约束.(5)官员自身道德修养的约束.可以理解,如果官员有较高的道德修养和原则,比如不说假话,就不会有欺上瞒下的事情,比如不损公肥私,就不会有贪污受贿的事情.

综上所述,政府不以赢利为目的,社会责任约束标准比一般企业要高得多.但与社会责任对企业的约束一样,政府官员是否会"自觉自愿"或"被动"地接受上述约束,取决于政府官员的个人道德修养,也取决于大众舆论监督、相关立法和执法等层次的约束手段.然而,由于没有竞争"约束",政府即使有过分的利己行为,也不会有破产或被收购的担忧,多数情况下也缺少"政府行政干预"的约束.在这种情况下,要保证政府行为不"越轨",而且还要达到更高的标准,道德、舆论和法律约束就格外重要.

3.政府决策中的代理问题

政府内部与企业内部类似,也是通过层层委托代理关系进行管理和运转的.本级政府一方面是上级政府的代理人,另一方面是下级政府的委托人.严格地讲,由于国家是全国人民的,而不是政府的,因此中央政府也不是最高委托人.最高委托人是全国人民,中央政府是受全国人民委托管理国家并任命地方政府官员的.因此,各级政府官员有责任以全国或辖区内的公众利益为重,将公众利益作为自己工作中各种决策的追求目标.

然而,与企业的情况一样,具体决策者是有自身利益的.由于具体的决策难免受官员自身利益的影响,因此也必然存在代理问题.这种代理问题的集中表现是为自己的个人利益或地方和部门的局部利益而牺牲更大的整体或国家利益.当然,如前所述,由于政府目标在计量上不像利润和价值指标那样简单清楚,而且在没有"竞争"和破产压力的情况下,决策失误或有意偏离目标难以被察觉,政府机构中的代理问题会比企业严重.特别明显的是,由于存在竞争,企业中的管理者采取无所作为的策略往往会很快导致竞争失败,从而影响管理者的个人收入、地位和名誉.但在政府机构中,采取无所作为的策略往往是"稳坐钓鱼船"的上策.在很多情况下,政府官员只要"无过",无论"有功"与否,都有得到提升的资格,至少可保目前职位无忧.由此也可以说明官员的职位一般要比企业管理者的职位稳定.这也是政府机构容易出现官僚主义、人浮于事和效率低下的原因之一[6].

不仅如此,政府机构上下级之间同样存在信息不对称.在涉及上级对下级的决策审批和业绩考核以及奖励和提升方面,客观规律同样是下级比上级掌握更多的相关信息,或者说上级的结论和评价可能并不正确.在新闻和舆论受到控制的情况下,信息的不对称会更为严重.这种情况可能对上级和下级都不算好消息.对于下级而言,上级评价错误几乎成为司空见惯,而且在非民主的情况下,下级对上级的评价无力争辩.既然努力工作或工作成绩好不一定得到好评价,于是下级就不得不花费很多时间和精力包括更多的工作经费去讨好上级,或者做表面文章,这当然是不利于干好本职工作和增加公众福利的.对于上级而言,下级可能利用其信息优势对于作为委托人的上级的指令阳奉阴违,造成"令不行禁不止"的局面,工作将难以开展,各种问题会越积越多,最终局面将不可收拾.

综上所述,政府机构中同样存在代理问题和信息不对称.与企业中的情况相比,在缺少有效监督约束的情况下,政府中的代理问题和信息不对称可能更为复杂,也更为严重,因而缓解这些问题可能更为困难,从而代理成本更高.从现实表现来看,政府代理问题多种多样.比如,各级或同级政府机构之间,想方设法争夺(审批和决策)权力,而在监督和承担责任方面事前推诿、事后推脱,从而使大众和国家利益落空,而重大决策失误最后却找不到具体责任人.在新闻和舆论不自由的情况下,下级和群众的监督也就不重要,官员会将主要的时间和精力用于讨好上级,而不是干好工作,从而官场中请客送礼、行贿受贿会日益严重.这也是政府代理问题的常见表现.

三、政策建议

要减少政府决策中的代理问题,提高政府的工作绩效,可以从两方面考虑.

一方面,应该增加政府决策的"竞争"压力.这可以从干部的考核、评价制度和用人制度上考虑.应该尽力改变政府机构中"能上不能下"、"注重形式而不求实效"等长期存在的弊端,从而在一定程度上弥补政府机构独家"经营"、缺少"竞争"压力的缺陷[7].另一方面,应该增加群众用手投票和用脚投票的权利.用手投票依赖于民主制度特别是选举制度的改进,应该适当引入差额选举特别是竞选制度,让群众有机会首先充分听取"候选官员"的施政纲领和竞选演说,然后进行投票选举,改变长期以来单一的由上级任命的模式.用脚投票依赖于对大众在地域之间迁移限制的放松,包括户口制度以及就业、就学、就医方面的歧视政策等.另外,群众用脚投票的权利还取决于个人和家庭的收入水平.从这个角度讲,由于我国大部分个人和家庭收入还非常微薄,这就自然限制了我国居民用脚投票的能力.而由于居民收入的增加受客观因素制约,这就越发说明引入竞选制度、增加居民用手投票权利的重要性和紧迫性.这些方面都有复杂的细节问题需要进一步地深入研究.短期中较为紧迫和容易收效的政策建议是:

1.逐步开放新闻和舆论自由

导致腐败严重的重要原因是政府行为缺少有效的监督,作为最高委托人的普通百姓事先根本不知道政府要做什么决策,目的是什么;对犯有明显错误的官员,除了等待"为民做主"的上级来处理,群众没有任何投票处理的权利,甚至因为会受到打击报复,实际上也没有检举和揭发的权利.从而,作为"国家的主人"的人民群众对政府活动中的人和事都谈不上有效的监督.因此,治理政府中代理问题和腐败问题的途径之一是增加政府办公的透明度,增加公众对政府行为的知情权,减少助长腐败的信息不对称.就各级政府所受到的监督而言,最高级别的监督应该是大众的舆论监督,而大众舆论监督的前提是新闻和言论自由.如果缺少这种低成本的最高监督,从逻辑上讲,政府的腐败和对自身利益的追求都将是不可控制的.我国多年来的实践已经充分证明,靠上级政府惩治下级政府的腐败如杯水车薪一样,是不可能真正解决问题的.

2.改变以 GDP为核心指标考核官员政绩的做法

GDP目标方便计量,却与大众福利不一致,甚至有严重偏离.很多情况下,GDP增长意味着大众福利的下降.比如,我国近些年各级政府大搞所谓的政绩工程,包括不讲求实际效果的机场、港口、广场以及政府豪华办公大楼建设.这种大兴土木的政府行为基本上都有三个直接后果,即扰民(动工前的拆迁,建设中的噪音、粉尘污染,堵塞交通等)、浪费资源(土地、建材等)和增加GDP总值.当然,间接后果是滋长了干部为有关项目得到审批而拉关系、请客送礼、行贿受贿等利己行为和风气.显然,之所以会出现官员政绩与群众福利背道而驰的情况,主要是因为选用了GDP作为核心考核标准.

上述政策建议只是基于代理理论分析框架得到的一个方向性意见.政府决策要真正实现这种方向转变还有很多细节问题有待进一步研究.

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