包容性增长视角下农民工贫困问题再审视

葛笑如

（南京农业大学马克思主义理论研究中心，江苏 南京210095）

一、引 言

农民工现象从本质上来说是发展中国家在现代化进程中由经济和市场因素诱发的劳动力自然迁移现象。而中国农民工却因为转型期中国社会特有的二元社会制度安排而具有了更多的政治色彩，并进一步引发了令社会各界持续热议30多年的农民工问题。经济收入低下、能力缺失、权利贫困、被排斥于城市主流社会之外是农民工的集体标签，成为描述农民工问题的主流话语。农民工贫困是农民工问题的集中表现，人们对农民工贫困的认识，也经历了从经济贫困、权利贫困再到能力贫困的逐步深化过程。在全面、正确认识农民工贫困的基础上，流行于当下的包容性增长理念为如何治理农民工贫困问题提供了一种新的理论框架；而农民工贫困的减除，也是中国社会实现包容性增长的基本诉求之一。本文拟对农民工贫困与包容性增长之间的逻辑关系和现实支撑作进一步探索。

二、贫困的认识逻辑与农民工贫困的三个面相

1.贫困的认识逻辑：从经济贫困、权利贫困到能力贫困

文明社会发展至今，贫困和愚昧仍然是人类发展的两大主要障碍。消除贫困和愚昧是人类实现自我发展的两大主题。贫困是一个让人难以捉摸的概念，人们对贫困的认识，经历了从经济贫困、权利贫困到能力贫困的过程。

经济贫困是从物质生活角度对贫困进行定义，常用的度量手段有收入、消费和福利等经济学概念，“贫穷是指相对较少（收入）的一种状态”［1］。经济贫困是人们对贫困的最直观认知，也是使用最广泛的一种贫困定义。权利贫困是指人们的政治、经济、社会和文化等权利遭到排斥和剥夺，缺乏平等参政议政、公平竞争、公平接受教育等应有的权利，从而在社会政治经济生活中处于劣势地位，容易陷入贫困境地的情况［2］。权利贫困主要是从资源匮乏和机会缺乏的角度来界定贫困：贫困的实质是一部分人群无法公平占有自己应得的那部分社会资源或有价值物；资源占有的匮乏又进一步导致了社会机会的丧失。能力贫困则指人们享有的使其可以过他们有理由珍视的那种生活的自由的不足；自由即实质自由，它包括免受困苦，诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类的基本可行能力，以及能够识字算数、享受政治参与等的自由［3］（P30）。政治自由、经济条件、社会机会、透明性保障和防护性保障是促进一个人一般性可行能力的主要工具性自由和权利［3］（P7）。从可行能力剥夺视角界定的贫困，把我们对贫困的认识从手段（收入）转向了人们生活的目的（实质自由），加深了对贫困的理解。

经济贫困、权利贫困和能力贫困三者之间相互影响和制约。“可行能力贫困的视角完全不否定低收入是贫困的主要原因之一的那种合理的观点，因为低收入可以是一个人的可行能力剥夺的重要原因。”［3］（P85）收入较高可以使个人有更多的金钱和精力投入医疗、卫生、营养和教育，这些方面的投入可以提高一个人获得收入的能力，也意味着一个人可行能力的提高。资源的公平占有对于可行能力同时具有建构性意义和工具性意义，这意味着资源既是可行能力的重要组成部分，也是提高可行能力的重要物质手段。而可行能力的提高在一定程度上使个人更有能力影响医疗、教育及其他的社会公共政策和资源分配，增加他们参与社会、政治、经济活动的机会。

2.农民工贫困的三个面相及其相互作用

农民工贫困首先表现为农民工的经济贫困，其衡量指标有农民工的经济收入、消费和主观福利水平。从经济收入情况来看，农民工与城镇居民相比处于相对贫困的状态。来自政府门户网站的信息称2010年农民工月均收入达1690元［4］，以此测算，年均收入为20 280元；全国城镇居民家庭人均总收入21 033元［5］。农民工个人年均工资低于城镇居民家庭人均年收入，农民工家庭年均收入更低于城镇居民家庭年均收入；而可支配收入的差距会更大。农民工的经济收入状况使其难以过上与一般市民大致相同水准的生活。从收入这个指标来看，相对于城镇居民，农民工经济贫困的现实不能否认。从消费水平来看，农民工家庭的人均消费水平还相当低。农民工家庭的人均每月支出仅为710元，食品每月支出287元。根据北京市2005年对2000户城市居民家庭消费支出的调查，平均每人年消费支出为13 244.2元，含每人每月1104元，食品支出为每人每年4215.6元，含每人每月351元。其中，20%的低收入户的人均每月的消费支出为655元，每人每月食品支出为268元。可见，农民工家庭的食品消费水平接近北京市最低收入户的消费水平，每月食品支出相差仅19元［6］。

农民工贫困其次表现为权利贫困。农民工权利贫困主要表现为中国二元性的社会体制把农民工（农民）排除在了社会资源占有和权利享有之外，集中表现为农民工公民资格权利的缺失。从教育和培训来看，据国务院研究室2006年发布的《中国农民工调研报告》显示，接受过短期职业培训的农民工占20%，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%，接受过中等职业技术教育的占0.13%，而没有接受过技术培训的高达76.4%。大多数农民工社会保障权利缺失。到2010年底，农民工参加养老、医疗、工伤、失业等各项保险人数分别达3284万人、4583万人、6329万人、1990万人［7］。绝对数值不算小，但是相比于2.42亿的庞大总数来看，能有所保障的农民工毕竟只是一小部分。

农民工贫困最后还表现为能力贫困。阿玛蒂亚·森认为，能力贫困是实质自由的丧失［3］（P16）。实质自由代表着一个人所过的真实的生活质量和状态。农民工能力贫困，意味着农民工在经济社会生活中的边缘化和在政治生活中的无力感，从而导致其真实生活质量低下的一种状态。农民工能力贫困的突出表现，一是人力资本的稀少；二是对公共事务的参与度较低、影响力较小。农民工人力资本不足是农民工长期滞留于次级劳动力市场的最重要因素；反过来，次级劳动力市场所提供的岗位与就业机会又会限制农民工个人的进一步发展和生活质量的提高。农民工实质自由的发展受到自身技术、责任感等因素的约束。迁徙的特性和当地的制度门槛使农民工很难在某地长期驻留，从个人生活上来说很难融入当地人际交往圈；从公共生活来说很难对公共事务深度参与，也难以发挥实质性影响力，更多是游离于公共生活之外。

农民工贫困的三个方面，不能完全割裂。这里有两重含义：第一，农民工贫困的三个方面不能在农民工身上一一对号入座，而是相对于城镇居民的一种群体形象；第二，农民工贫困的三个方面不是孤立存在的，它们相互影响。经济贫困在物质意义上决定了农民工投入教育、健康、卫生等方面的金钱和精力相对较少，这就意味着农民工用来提高自身能力的物质投入的不足，导致了农民工某种程度上的能力贫困；权利贫困既是农民工可行能力不足的表现，也会进一步限制可行能力的提升；能力贫困不仅影响农民工物质生活的改善，更影响农民工权利吁求与维护，从根本上影响到农民工的生存与发展。

三、农民工贫困的根源

1.农民工贫困的个人原因：人力资本缺乏

西方人力资本理论的开创者舒尔茨在20世纪五六十年代一系列研究论文的基础上对人力资本概念作了经典界定：人力资本主要指凝聚在人身上的知识、技能、经历、经验和熟练程度等，以货币形式表现为人们为提高人口质量、提高劳动者技能所支付的各项开支，包括从小到大的卫生保健费、学校教育费用、在职培训费、择业过程中发生的费用，等等［8］。人力资本与其他资本形式一样，是一种能带来经济收入的生产能力；它不是与生俱来的，而是靠后天投入获得的，与其所有者不能实现人身分离。

无论从质量还是从数量来看，我国农民工人力资本拥有状况都不容乐观，主要表现在以下几个方面：第一，农民工人力资本存量较少。据统计，在我国外出劳动力中，人均受教育年限为7.33年，比城市人均受教育年限低2.87年，而农村劳动力人口中具有高中及以上受教育水平的人口比例只有8.46%，比城市整整低了35个百分点；具有大专及以上受教育水平的比例尚不足1个百分点，比城市低13个百分点［9］。比较之下，城市劳动力的人力资本积累基本上处于中等和高等教育阶段，而农民工群体的人力资本积累尚处于普及初中和小学教育阶段。第二，农民工人力资本质量较差。人力资本的质量体现为那些保障人力资本再生产和可持续发展的因素上，包括社会保障水平、营养、健康、生活质量等。在劳动与社会保障权利方面，据李实的调查，2008年农民工的合同签约率为64%，有超过1／3的农民工没有签合同。其中，86%的农民工没有医疗保险，80%没有养老保险，82%没有工伤保险，91%没有住房公积金［6］。据2011年儿童早期发展国际研讨会上的相关资料显示，在数百万农村留守儿童中，生长迟缓率为13.7%，是城市儿童的6倍，维生素A缺乏率是城市儿童的4倍，40%的农村儿童患有贫血。邬健冰2010年的调查发现，在许多农村特别是农民工家庭中，2009年没有给子女买过书的占41%，而39%的家庭只买过10元以下的书籍［10］。从这些数据可以看出，农民工不仅人力资本质量较差，而且对也许会成长为新生代农民工的子女教育、健康投入也比较少，可以预见，农民工子女的人力资本质量和数量存在先天不足。第三，农民工人力资本层次比较低。新世纪以后，在我国经济发展中出现了很多矛盾的现象，比如民工荒与农民工的低收入并存，严重违反市场经济的价值规律；大量农民工失业返乡与熟练工人和技术工人短缺并存。后一事例说明了从技能水平来看，我国农民工尚处于初级层次上，劳动生产技能较差，就业竞争力不强。这是他们长期滞留于次级劳动力市场的客观原因，而长期滞留于次级劳动力市场，很难获得改变个人及家庭命运的工作机会和待遇，从而导致了现实生活的贫困。

2.农民工贫困的社会原因：社会排斥

排斥与贫困的逻辑构建始于20世纪70年代的西方社会。经过二战后30年黄金发展时期以后，在经济重建过程中，不是基于个人原因，而是基于大规模经济变迁的新贫困引起了学术界的关注，从而产生了贫困的社会排斥释因模式。贫困，不仅意味着因为缺少收入和财产而被排斥在基本需求之外，而且还指被排斥在劳动力市场、民权和政治权利之外［11］。20世纪90年代中期以后，社会排斥更经常地被用于贫困研究中。排斥会作为一个社会的总体力量压迫某些个体或群体，制造出贫困；也会以各种不同的形式，对人群作出自然的抑或人为的类别区分。基于此，国际学术界将消除贫困的社会制度目标从“克服贫困”转变到了“消除社会排斥”上，这一转变就将贫困问题的解决从表象转向了内里。

社会排斥是一个多维度的概念，包括经济排斥（劳动力市场排斥、消费市场排斥等）、政治排斥（政治决策过程的排斥或公民权的缺乏）、文化排斥、关系排斥和制度排斥［12］。不同维度的排斥之间具有“累积”性质，也就是说，“社会成员在某一个层面遭受的排斥，往往会导致他在另一层面也遭受到排斥”［13］。农民工所遭遇的社会排斥也是全方位的。在经济上，农民工在工作经验、劳动技能等方面不足，使他们难以进入劳动报酬高、福利待遇好的第一劳动力市场，更多的被排斥在次级劳动力市场上。在政治上，农民工的政治参与权不被重视，政治诉求渠道受阻，长期被限制在政治参与围墙之外。在文化方面，二元社会结构之下，城乡文化出现了断裂，而工业化进程使城市工业文明成为社会文明的主导形态，这使得城市居民对农民工持有一种固有的乡土文化映象和对农民工的“污名化”意识，农民工长期徘徊在都市文化之外，其自身文化难以被认同。“农民工身在城市，却是城市文化的‘他者’”［14］。在社会关系方面，农民工典型地以地缘、业缘、血缘等关系而结成社会关系网络，被排斥于城市主流社会关系之外。这些相互累积的社会排斥，共同致农民工于贫困境地，是农民工贫困的另一最主要根源。

人力资本不足和社会排斥所带来的贫困和“失能”，使总数高达2.42亿的农民工被排斥于城市生活之外，机会缺乏，也难以平等分享城市各类公共服务。这与当下中国社会“包容性增长”的发展理念和实践背道而驰。治理农民工贫困，包容性增长理念提供了一种新的思路。

四、包容性增长视角下农民工贫困的治理之道

1.包容性增长的理论维度与政策设计

林毅夫是首创包容性增长理念的学者。在其2003年的一篇文章“Development Strategy，Viability and Economic Convergence”中，他阐述了这一新增长理念的含义，并在2004年亚洲开发银行举办的“杰出学者演讲”中，把这一理念从理论探讨引入到公共政策实施领域。2007年10月，亚洲开发银行在其主办的国际研讨会上全面系统地论述了包容性增长的内涵。学者与国际机构认同于包容性增长这一理念，基于一个共识，即一定的经济增长速度对于削减贫困是非常必要的，但是事实多次充分证明了经济增长并不是减轻贫困的必要条件，因为经济增长并不能保证所有的人都能平等地从经济增长中获益。只有实现包容性的经济增长，缩小社会不平等和不公正才能有效减轻贫困。

对于包容性增长的概念，目前学术界还没有达成共识。学者们对包容性增长内涵的界定视角多样，强调的重点亦各不相同：一些学者侧重于国内居民收入和生活水平的提高；有些学者从就业和制度公平出发来界定；还有一些学者关注于机会公平；另有一些学者注目于弱势群体，等等。本文在广泛借鉴和吸收现有成果的基础上认为，一国内部的包容性增长理念和对策至少包括以下几个方面：包容性增长的核心是机会平等的增长，最终目标是实现经济社会发展成果的全民共享。高速和可持续的经济增长以提供更多生产性就业岗位、人力资本开发以增强劳动者自身能力是保证机会平等的两个前提；劳动者自身能力的增强、一系列社会排斥制度（政策）的废除是实现共享的条件。

由于包容性增长强调增长基础和增长成果分享具有广泛的社会基础，其寻求公平与平等的价值取向对那些被排斥于社会主流之外的弱势群体具有重要意义。农民工群体也概莫能外。中国现代化建设的现实以及农民工在中国市场化过程中的遭遇已经充分说明，农民工是中国现代化建设的生力军，但是本身并没有完全从中国经济增长中获益，市场与转型社会的双重剥夺导致当下农民工贫困问题的产生。包容性增长理念的提出，为解决农民工贫困问题提供了一种新的思路和框架；而农民工贫困问题的缓解和解决，有利于增加中国社会经济发展的包容性，是包容性增长实践的成果之一。应对农民工贫困的挑战，实现对农民工群体的包容性增长，其政策选择空间比较大。而最关键有效的政策选择包括人力资本的开发、社会安全网络的构建和社会排斥制度（政策）的废除。

2.增能：农民工人力资本开发

农民工人力资本数量与质量不足，是农民工能力贫困的典型表现，也会导致经济贫困；同时也是实现包容性增长的障碍之一。实现对农民工的包容性增长，减轻其贫困状况，改善农民工人力资本状况具有决定性的意义。这是因为：第一，包容性增长是机会平等的增长，机会平等包括获得机会权利的平等、起点平等和机会实现过程的平等。从机会平等的三层内涵来看，影响机会平等的因素非常多：包括个人的家庭背景、自然禀赋、个人的努力、后天的习得与获得、机会平等的程序公正以及个人影响规则制定与运行的能力强弱。对于农民工来说，如果其个人出身、自然禀赋等无法选择，那么，为了获得与其他社会（优势）群体大致相似的机会起点平等，赢得一个公平的竞争规则，加强教育和培训，提高人力资本数量和质量，增强农民工群体参与政治过程、进行经济谈判的能力就成为非常重要甚至是唯一的补救先天禀赋不足的途径。所以，农民工人力资本投资所带来的能力增强，有利于农民工对各种机会的把握以及参与经济政治过程。第二，包容性增长虽然不能简单等同于基础广泛的增长，但是从发展原动力和发展结果来看却呈现出基础的广泛性。最大多数人最大限度地参与经济过程是包容性增长的特征，也是包容性增长的要求。然而对于像农民工这样的脆弱性社会群体来说，参与经济过程的障碍非常多，既有来自体制与制度（政策）的排斥，也在某些方面来自于他们自身，比如知识与技能的缺乏、责任感与进取精神不足、岗位所需的技能出现结构性调整使其难以胜任，等等。这些因素也深深影响农民工参与经济过程，影响他们对新增经济机会的把握。针对这种情况，对农民工进行技能培训、培养其职业操守也成为开发农民工人力资本、增强其能力的不二选择。通过教育和培训，农民工人力资本数量和质量得到提高，扩大农民工经济机会，提高其收入，也才能共享经济社会发展成果。

到目前为止，政府在农民工人力资本开发方面已经作了相当的努力。仅以农民工培训为例，在政策层面出台多项政策保障农民工教育培训权利。2003年，农业部等五部委联合制订了《2003～2010年全国农民工培训规划》，成为指导农民工职业培训的重要文件和政策依据。2010年1月，国务院办公厅又下发了《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，对农民工培训作了最新最全面的规定。在实践层面，各级政府联合多个职能部门组织了多种活动，比如“春风行动”、“关爱民工子女图书漂流活动”、“关爱农民工志愿活动”等，其中最具代表性的举措是从2004年开始的旨在加强农村劳动力培训和转移的“阳光工程”，通过为农民提供短期培训，帮助他们在城市实现非农就业。在资金投入方面，据不完全统计，截至2008年底，中央财政已累计安排了新型农民科技培训工程补助资金40.5亿元，共培训农民2000多万人，带动地方投入农民培训资金30多亿元，培训人数达3000多万人［15］。

通过对农民工人力资本进行开发，使农民工参与经济过程的能力得以提升，其意义是多方面的。一方面，对于农民工自身来说，“授之以鱼不如授之以渔”。一时一次的赠予和施舍这种简单的转移支付不能从根本上解决农民工的贫困问题，而且在人均GDP很低的情况下，这种政策由于受到现实经济压力的约束更无法实行。以罗尔斯“差别原则”为指导的向农民工倾斜的收入分配政策也不能长期采用，因为这类政策在某种程度上都是对市场机制的破坏，也是对经济效率的破坏，会降低经济可持续增长的速度。所以对于农民工来说，摆脱贫困的根本途径不是“输血”，而是培训他们“造血”的功能。另一方面，农民工通过接受教育和培训提高人力资本水平以后，也会在客观上促进经济快速、可持续发展。根据世界银行研究显示，劳动者受教育的年限每增加1年，GDP就会增加9%。劳动力受教育的程度与劳动生产率也具有较强的正相关性，相关系数为0.73［16］。劳动力受教育程度高，劳动生产率越高。而高速、有效和可持续的经济增长可以创造大量的就业和发展机会，生产性就业会大量增加，农民工更容易就业，工资收入也会提高，从而会有更多的精力和金钱用来支持人力资本改善和提升。如此循环往复，形成一个良性的发展机制，既有利于削减农民工贫困，也有利于实现包容性增长所要求的可持续的、包容性的经济发展。

3.赋权：社会排斥制度的废除与农民工安全网络的构建

阿玛蒂亚·森认为，权利剥夺、能力缺失是导致贫富差距拉大的真正原因［3］（P85）。社会排斥本身不但是权利剥夺和能力缺失的一部分，而且是造成各种权利剥夺和能力不足的原因之一［17］。当前世界各国或地区的民众在经济、政治和社会等方面产生的强烈的不公平感和相对剥夺感，就是民众的权利贫困以及所遭受的社会排斥的现实体现。因此，倡导和推进包容性增长，就要革除民众尤其是贫困人口和弱势群体的权利贫困和所面临的社会排斥，赋权使其平等地享有各种政治、经济和社会权利以及各种社会资源。

长期以来，农民工为中国经济增长做出了贡献，却在城市生活、自我发展和共享经济社会发展成果方面受到严重的社会排斥，这与包容性增长倡导的共享式增长相背离。为了实现对农民工群体的包容性增长，消除其贫困，应该采取“破”与“立”的两面策略。所谓“破”，即废除针对农民工的社会排斥制度，实现农民工与城市社会、市场经济的融合；所谓“立”，即构建保障农民工权益的社会安全网络，维护农民工政治、经济和社会等公民资格权利，共享经济社会发展成果。

消除农民工贫困、增加社会包容性，首先要在制度上寻求突破，即废除社会排斥制度。第一，废除城乡分割的二元户籍制度。二元户籍制度是社会隔离与排斥的集中体现。户籍制度不仅是机会不平等和贫富差距拉大的罪魁祸首，而且二元户籍制度固化农民工身份，农民工由于身份的限制而在与身份相联系的一系列资源分配和权力分配中被边缘化。第二，在计划经济时期，建立在户籍制度基础上的14种城乡分割制度：户籍制度、粮食供应制度、副食品与燃料供应制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等［18］，有的在今天依然发挥作用。城乡二元分割制度的实质是社会资源与权利的城乡不平等分配与不平等占有。改革二元户籍制度和其他一系列城乡分割制度，是在制度层面上消除社会排斥的主要举措。城乡分割藩篱清除以后，社会资源和经济、政治社会权利才有望更公平、更平等分配，赋权以削减农民工贫困才有望实现。

在废除排斥性制度的同时，政府还应该积极为农民工搭建社会安全网络，建立完整科学的社会保障制度。作为贫困人群的农民工，在中国现代化进程中，时时担忧市场波动、政府管制以及科技进步、产业升级给自己的收入和生活带来的直接或潜在影响，这种担忧是贫困人群身上特有的一种脆弱性。当脆弱的农民工自身无力为自己构筑安全平台的时候，政府为了整个社会的和谐发展，理应为农民工构筑安全平台。这个安全平台的最主要部分就是一套完整、科学、人性化的社会保障制度，让农民工群体免于疾病危害、经济灾难、自然灾害和社会暴力。近年来关于农民工社会保障制度的呼声非常高，但是这套制度的有些方面还需要进一步突破：第一，全国范围内可自由转移的工伤、医疗和养老保险金；第二，企业方的强制性缴纳制度落到实处；第三，探索落实社会保障基本金的可持续增长机制；第四，简单便捷的理赔程序和强有力的法律援助。

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