浅析政府公共财政支持民办教育发展的途径

赵 鹏

（三江学院，江苏 南京 210012）

《教育法》规定:“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”《民办教育促进法》强调:“民办教育事业属于公益性事业。”公益性是教育的本质属性，它并不与教育的投资主体或来源直接相关。公办教育与民办教育在公益对象和公益内容上并没有本质区别。民办教育与公办教育一样服务于公共利益，承担了同一性质的社会责任。因此政府公共财政支持民办教育的发展也有其合理性与必要性。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出要“健全公共财政对民办教育的扶持政策”，要实现规划纲要的目标要求，就必须提高政府部门和社会大众的认识水平，努力创新公共财政扶持民办教育的途径，从而更好地促进民办教育事业的健康持续发展。

一、世界各国对民办（私立）教育的资助政策。

从世界各国的通行做法来看，民办教育同公办教育一样承担着社会公共教育的责任，政府公共财政或多或少地对民办学校给予相应的资助。美国1862年颁布施行《莫雷尔法》，使得大批私立高校获得了政府的赠地而得到巩固和发展。20世纪50年代，联邦政府通过的《高等教育法》，使政府对私立高校的资助经费成倍增长。政府对私立高等教育实行多种资助模式，有非竞争性资助和竞争性资助，前者主要包括拨款、非竞争性助学金与合同资助，后者主要包括限制性助学金、合同资助及专项经费资助。政府的财政资助已成为美国私立高校稳定的收入来源，它有效地保证了私立高校的持续发展与公益性。澳大利亚所有私立学校均享受财政资助，政府资助经费占私立学校日常经费总额的50%，资助比例占澳大利亚私立学校总数的90%。德国各州对私立学校的资助政策不同，但都对私立学院的教师工资和学校运行费等方面进行财政资助，个别州的资助款甚至占这类学校经常性费用支出的90%以上。日本通过三部法律确定了国家财政对私立学校的资助，分别是1957年《国家对私立大学科研设备补助法》、1970年《日本私学振兴财团法》和1975年《私立学校振兴助成法》。政府采取一般补助和特别资助、免税、减税等多种直接或间接形式对私立学校进行资助，缓解了私立学校的经费不足状况，在一定程度上改善了私立学校的办学条件，维持并促进了私立学校的发展。

二、公共财政支持民办教育发展的方式。

鉴于我国维持民办学校办学经费基本以自筹为主的现状，政府应该给予民办学校适当资助，以便达到鼓励、管理、规范和引导民办学校健康发展的目标。但考虑到民办学校在举办性质、法人财产权等方面的差异，应当以不同形式或内容的财政支持方式。

1.政府公共财政直接给予民办学校财政补贴。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，国家财政性教育经费支出占GDP比例要达到4%。温家宝总理在十一届全国人大五次会议作政府工作报告时提出，2012年中央财政将按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，地方财政也要相应安排。汇总公共财政预算、政府性基金预算中安排用于教育的支出，以及其他财政性教育经费，2012年国家财政性教育经费支出将达到21984.63亿元。教育经费的投入保障得到稳定增长的基础上，建议将民办教育享有的公共财政补贴资金也纳入财政性教育经费的总盘子中予以考虑。

地方财政应当以当地公共财政投入公办学校的生均经费与民办学校收取学费的差额作为依据，从而确定资助民办学校的比例标准。目前，已有一些省市的地方政府按这种方式对民办学校进行资助。对受政府委托承担人才培养教育任务的民办学校拨付相应的教育经费，是各省市较为通行的做法。如江苏省2010年对民办学校总投入达117.3亿元，按照对营利性和非营利性民办学校实行不同的资助办法，即重点资助非营利性学校，对营利性学校予以间接资助，从而引导民办学校准确定位，使得公共财政的补助具有针对性。通过以下几种形式对民办学校给予财政补助：一是对承担义务教育任务的民办学校，由财政按公办学校生均公用经费拨款标准进行补贴。2011年补贴标准为每生每年小学550元、初中750元。二是对民办学校中家庭经济困难的学生执行与公办学校同样的资助政策，资助经费由财政全额承担。2011年各类教育的助学金标准分别为每生每年幼儿园1000元、普通高中及中职学校1500元、高校3000元。此外，还提供民办高校符合条件学生每生每学年8000元的国家奖学金和每生每学年5000元的励志奖学金。三是积极支持民办学校的建设和发展。省财政在职业院校示范校建设、实训基地建设、教学改革和质量提升等方面的专项经费，对符合条件的民办校也给予相应的支持。

2.政府设立民办教育发展专项资金，对民办高校实行绩效资助。《民办教育促进法》第44条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”民办教育发展专项基金完全实行绩效资助，营利性学校与非营利性学校均享有平等权利。专项基金的管理应当按照公平、公正、透明、竞争的原则，合理确定资助对象、资助形式及资助额度，坚持效率原则和绩效标准、建立绩效评价体系，在对民办学校进行全面评估的基础上，对教学管理规范、办学成效显著、具有一定发展潜力的民办学校重点扶持，对民办高校内涵建设、学科建设及科研项目申报等方面给予专项资助。例如，江苏省2010年11月出台的《关于进一步促进民办教育发展的意见》明确规定设立民办教育发展专项资金的资助方式。《意见》第十一条规定：“省、市、县（市、区）人民政府可根据本行政区域的具体情况设立民办教育发展专项资金，用于支持鼓励民办学校发展，奖励和表彰对发展民办教育作出突出贡献的集体和个人。”江苏省宿迁市早在2004年就将设立民办教育发展专项基金纳入政府的民办教育政策，市委、市政府出台了《关于建立教育事业发展专项基金的暂行规定》。目前，该市和所辖县（区）财政均设立了教育发展专项基金，资助和奖励民办学校，市、县（区）两级对创建成三星级以上普通高中、省重点职业中学、省合格职教中心、国家级重点职业中学和省示范幼儿园的民办学校，按等级给予20—60万元的一次性奖励；每年对办学条件较好，幼儿园在校生数达500人以上、普通高中达到2500人以上、中等职业学校达到2000人以上的民办学校，给予10—50万元的奖励。

3.完善税收优惠政策，优化民办教育的发展环境。考虑到民办教育发展现状和筹集资金的能力较弱，对营利性民办学校应当以税收减免优惠为主的财政支持方式。例如在营业税、增值税、房产税、契税、土地占用税、印花税等税种上，可根据财政部、国家税务总局《关于教育税收政策的通知》的要求，对其符合条件的收入或办学行为予以税收减免。在企业所得税方面可以通过优惠税基、优惠税率等方面给予支持。例如，在税基方面，对与学校办学宗旨相关的收入，以及继续用于办学活动的收入予以免税；在税率方面，营利性民办学校的税率可以参考国家重点扶持高新技术企业税率的标准予以减免征收。非营利性民办学校应当完全享受与公办学校相同的政策，在税收支出上应享受免税待遇，从财政上间接支持民办教育事业发展。

4.实行对民办学校师生的多样化资助办法。（1）针对民办学校学生的资助政策。健全国家财政对民办学校贫困家庭学生助学贷款制度、医疗保险制度、奖助学金制度等各级各类经费补助政策，按照民办学校与公办学校学生同等待遇的原则，进一步扩大民办学校学生受益面，适当提高资助标准。例如，江苏各级各类学校学生校方责任险，均由省财政负责安排专项，民办学校与公办学校学生一视同仁，2010年该项经费省财政补助389.56万元；全省普通高校在校大学生参加城镇居民医疗保险，民办高校学生与省属高校学生一样，由省财政负责安排专项解决，2010年该项经费为5016万元。为应对物价上涨，对高校食堂临时补助及对困难学生的临时补贴也涵盖了民办学校，连续两年累计补助2376万元。（2）针对民办学校教师的资助政策。对于民办学校教师可设立养老保险补助政策，教师可按事业单位标准办理养老保险，地方财政给予一定比例的补助。江苏省在2010年预算内教育事业费拨款中，民办学校教师工资福利支出为1.33亿元，占预算内教育事业费拨款的23.09%。江苏在《关于进一步促进民办教育发展的意见》中对维护民办学校教师合法权益提出了具体要求。一是规定有国有资产参与举办的民办学校可以登记为事业单位法人，为民办学校教师争取福利待遇打下了基础。二是要求各级政府落实民办学校教师待遇。《意见》规定登记为事业单位的民办学校教职工可参加事业单位保险，并鼓励民办学校为教职工建立职业年金制度，吸引和稳定优秀人才，提高教师队伍整体素质。

三、加强对政府公共财政资助的监管，保障资金合理有效利用。

目前，政府对民办学校实行双重管理制度。民办学校在民政部门登记为民办非企业单位，民政部门主要负责法人的成立、变更、注销登记备案，年度检查，处罚违法行为、委托审计师事务所对民办学校进行财务审计等。教育部门主要负责筹备申请、设立、变更、注销前的审查、年度检查、业务活动指导等方面。由于缺乏具体监管程序和机制，无论是教育主管部门还是民政部门对民办学校的监管都是比较薄弱的，部分民办学校内部监督机构几乎空白，真正意义上的外部独立审计很难开展，其他媒体和社会力量的监督基本不存在。因此民办学校完全接受公共财政经费资助后，其有义务接受政府、社会的全面监督，确保资金依法有效使用。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出在民办学校建立监事制度。我们可参考台湾地区学校法人的监事制度，设置监察人1—3人，由理事会（董事会）依章程选聘，聘期四年，职责为财务监察，主要监督学校剩余资金的使用、盈亏情况、财务账册、决算报告等。接受政府财政资助达一定额度和比例的民办学校，政府须向其派驻“公益监察人”，保障学校和社会公众的最大利益，以独立和公正的态度，依照相关规定行使监督职权。

规范合理的民办教育资助体系会帮助民办教育更好地为社会提供丰富的教育产品和多样化的教育机会，有助于教育公平，使公共财政资源有效配置，帮助民办教育走健康可持续发展之路，从而使我国教育发展的整体水平更加积极地适应社会经济发展的需要。

［1］代蕊华，王斌林.政府资助与民办高校发展［J］.教育发展研究，2006，（1）.

［2］谢锡美.政府公共财政支持民办教育发展的政策创新［J］.教育发展研究，2009，（2）.

［3］刘建银.公共财政支持民办学校的政策体系：基于分类管理视角的分析［J］.教育科学，2011，（12）.

［4］倪道潜.民办教育与公共财政：江苏的实践与思考，北京论坛—世界银行专场：民办教育与公共财政会议发言稿.