河南省农村公共服务体系建设思考——基于信阳市农村改革发展综合试验区的调查

何学菊

（信阳农业高等专科学校，河南 信阳 464000）

近年来，理论界对农村金融产品与服务方式创新的研究在相当程度上揭示了当前农村金融产品与服务方式创新的方式、方法，但对农村金融产品与服务方式创新的机制构建与模式特征的研究较少。本文试图通过对农村金融产品与服务方式创新的典型地区——信阳市农村改革发展综合试验区（以下简称试验区）的实地调查，探析其农村金融产品与服务方式创新长效机制构建的基本经验，分析其模式与特征，为其它地区开展农村金融产品与服务方式创新提供经验借鉴。

一、试验区农村金融产品与服务方式创新的机制构建

信阳市农村改革发展综合试验区在推进农村金融产品与服务方式创新过程中，将创新机制的构建放在首位，着力构建了农村金融产品与服务方式创新的组织机制、创新风险防范机制、创新的正向激励机制和创新的支持机制，有效推动了试验区的农村金融产品与服务方式创新。

（一）构建政府主导的组织机制

构建农村金融产品与服务方式创新的领导机构。2009年2月，人民银行郑州中心支行、河南省银监局、河南省财政厅联合下发了《关于加快推进河南省农村金融产品和服务方式创新的实施意见》，正式启动了河南省农村金融创新试点工作，信阳市被列入河南省农村金融创新的试点地市。为加强对农村金融产品与服务方式创新试点工作的组织协调，市政府成立了信阳市农村金融产品和服务方式创新工作领导小组，市政府常务副市长担任组长，市政府副秘书长、人民银行信阳市中心支行行长担任副组长，成员单位包括人民银行信阳市中心支行、市银监局、市财政局、市发改委、市农开办、市中小企业服务局以及主要涉农金融机构等。领导小组下设办公室在人民银行信阳市中心支行。领导小组办公室负责全市农村金融产品和服务方式创新试点的日常工作，指导和协调试点县的工作开展，对试点工作实施情况进行跟踪监督和效果评估，定期向领导小组成员单位通报试点工作开展情况，定期组织召集领导小组联席会议。

构建分工协作的运行配合机制。人民银行信阳市中心支行、信阳银监分局、财政局与农业开发办公室等多部门积极投身于农村金融产品与服务方式创新工作，构建了分工协作的协调配合机制。其中，市人民银行充分运用货币政策工具，改进和完善配套金融服务；通过综合运用支农再贷款、再贴现、特种存款等货币政策工具，建立推进农村金融产品和服务方式创新的正向激励机制，加快农村支付体系和农村信用体系建设，改善区域金融生态。银监部门按照“宽准入、严监管”和“区别对待”的原则，通过积极推进基层金融机构网点优化调整、成立新型农村金融机构等措施来构建农村金融产品与服务方式创新的市场准入扶持政策。财政部门发挥财政性资金的杠杆作用，增加金融资源向农村投放的吸引力。农业开发办公室等涉农部门积极组织推动农民行业协会和村级农民资金互助组织的建设与规范化管理。

（二）通过抵押担保方式创新构建金融产品创新的金融风险分散机制

切实防范和化解农村金融产品创新的风险是推动创新的重要保障。为有效防范发放支持劳务经济等创新型农村金融信贷产品，试验区积极创新担保方式，扩展抵押担保物范围，先后将承包土地、林地、宅基地、水面滩涂、房产等农村“五权”纳入抵押担保范围，组建了信阳市担保集团股份有限公司，这对金融机构防范信贷风险起到了积极作用，促进了金融机构发放农村信贷的积极性。

首先，组建担保体系。试验区按照“组建一级集团、实施两级担保、构筑三级网络、发展四级信用”的构架，组建了信阳市担保集团股份有限公司，建立了市县乡三级担保网络。2009年，该市担保有限责任公司注册资本达到4亿元，担保能力达到15亿元。各县区积极捆绑涉农项目资金注入担保公司，10个县捆绑资金均达2000万元以上。同时，各县区由财政部门牵头，对各类担保公司进行整合，建立了县级综合性担保公司，基金总额全部达到1亿元以上。截至目前，全市共有担保机构48家，资金规模达到12.8亿元，已实现担保10亿元。①

其次，积极扩大抵押范围。试验区先后将农村承包地使用权、宅基地使用权、房屋所有权、林权、水域滩涂养殖权、存货、农业订单、农机具等动产和各种权利纳入农村金融的抵押品范围，切实解决了长期制约农村金融的抵押担保瓶颈。平桥区通过“办好一个权证、组建两大中心、畅通三个流程、筑牢四道防线”，农村“五权”确权办证和抵押担保贷款取得重大突破，全区通过“五权”证书抵押（担保）贷款838笔，共计1.16亿元；浉河区林权确权达到了98%，林权抵押贷款8500万元。新县土地承包经营权、林权确权办证都在90%以上。

（三）构建农村金融产品与服务方式创新的正向激励机制

为调动试验区金融机构推进农村金融产品与服务方式创新的积极性，试验区出台了《信阳市银行业金融机构支持地方经济发展的考核奖励办法》，各区（县）政府均建立了农村金融产品创新的考核奖励办法，设立了创新专项奖励基金，如固始县设立了500万元贷款风险补偿基金、300万元专项奖励基金、2000万元农业发展基金和2000万元工业发展基金共同配合农村金融创新。试验区组建了农村金融产品创新考核评价专家小组，对各家金融机构创新工作进行考核，对成绩突出的机构除进行物质、精神奖励外，还与各种扶持政策相挂钩。试验区制定了县域内金融机构新增存款用于当地贷款的量化考核指标体系，对经考核达标的县域内金融机构，在财税、监管和货币政策等方面给予扶持和奖励。运用中央财政配套支持政策、财政资金的导向政策等措施对新增存款用于地方建设有突出贡献的金融机构奖励，调动金融机构把新增存款用于当地经济发展的积极性。

（四）构建农村金融产品与服务方式创新的环境支持机制

首先，建立了农业生产要素的流转平台，加速推进了农业生产要素交易市场建设，健全了农业生产资料流转市场机制，完善了确权、评估、交易等市场配套体系建设。政府部门积极培育和大力发展了各类中介组织，切实降低了确权、登记、过户等中介服务成本，有效降低了金融产品的创新成本。

其次，加快了农村征信体系建设。人民银行信阳市中心支行积极协调有关部门推进信用工程建设，多次召开信用工程推进会，深入开展信用乡、信用村、新用户建设活动。同时加强信贷征信体系建设，完善企业、个人信用信息数据库，诚信的金融生态环境逐步得到提升与优化。

最后，建立和完善了农村信用的执法体系，营造了良好的法治环境。金融监管部门加大了执法力度，严厉打击来了企业逃废债行为，规范了企业改制和破产程序，对逃废金融债务的企业法人建立了责任追究制度，金融债权得到了依法保护。

二、试验区农村金融产品与服务方式创新的模式特点

试验区创新农村金融产品服务方式的创新模式，在农村金融产品创新和农村金融服务方式创新方面均形成了鲜明的创新特点，模式的创新有效推动了试验区的农村金融产品与服务方式的创新。

（一）政府主导的、自上而下的供给主导型创新模式

政府主导、自上而下、增量改革与非激进式改革是供给主导型制度变迁的基本特征。试验区农村金融产品与服务方式创新是在政府主导下，通过自上而下的行政推动，表明试验区农村金融产品与服务方式创新是供给主导型的创新模式。这种模式不同于需求诱致型创新模式，不是金融机构根据农户与农村企业的金融需求特点而主动创新农村金融产品与金融服务，而是在政府与金融监管机构的文件规定要求下，被动地满足农户与农村企业的部分金融需求。供给主导型的创新模式不利于农村金融产品与服务方式创新的可持续发展。

（二）以信贷产品创新为主体的农村金融产品创新

金融产品包括存款、贷款、汇兑、有价证券等产品。试验区农村金融产品的创新主要是信贷产品的创新，代表性创新产品包括支持劳务经济类、创新抵押担保类、信用共同体+信贷类、订单农业类等8大类20项产品，其中回乡创业贷款、劳务输出贷款、林权抵押贷款被推广至全省。2009年发放创新类贷款38.6亿元，有400余家企业和3万多农户直接受益。

（三）通过增量改革构建新型农村金融组织体系

借助抵押担保方式创新，试验区积极培育发展新型农村金融组织体系。在农村金融产品与服务方式创新的实践过程中，通过土地流转方式创新成立了240家土地信用合作社，通过林权抵押贷款方式创新成立了全省首家“林业银行”；通过农村信用社改制组建了2家农村商业银行和1家农村合作银行，并培育发展了村镇银行等新型农村金融机构，截止2010年末，试验区已成立村镇银行4家、资金互助社329家、小额贷款公司6家。通过增量改革，试验区壮大了服务农村的金融机构数量，提升了农村金融的服务质量。

(四)原创性创新少、吸纳性创新多

总体上看，试验区的农村金融产品与服务方式创新仍处于初级阶段，原创性创新少、吸纳性创新多。大多数创新产品仅注重形式上的改变，如“回乡创业贷款”与“劳务输出贷款”；同时一些创新品种已存在，创新特征不明显，如农户联保贷款；较好的创新品种分散于各个试点县（区），尚未全面推广和广泛运用，如订单质押贷款仅在商城县试点开展，土地经营权质押贷款仅在商城县和固始县试点开展，企业经营权质押贷款仅在固始县和淮滨县试点开展，动产抵押贷款仅在固始县和淮滨县开展等。为此，需要进一步创新观念，推动农村金融创新模式向需求诱致型创新转变，推动农村金融产品与服务方式创新的进一步发展。

[1]宋华，王军.信阳脉动:全力打造农村改革“试验区”[N].中国信息报,2010-5-26(4).

[2]秦旭.万紫千红总是春——2010年河南省农村改革发展综合试验区建设纪实[N].信阳日报,2011-2-24(1).

[3]宋华，王军.信阳脉动:全力打造农村改革“试验区”[N].中国信息报,2010-5-26(4).

[4]田萍.固始县荣获“中国金融生态县（市）区”殊荣[EB-OL].中国金融网,http://www.zgjrw.com/News/20091129/index/348391665510.shtml