提高国有企业内部审计独立性的思考*

邓铁淳(湖南省国资委，湖南长沙410011)

提高国有企业内部审计独立性的思考*

邓铁淳
(湖南省国资委，湖南长沙410011)

内部审计作为企业内部控制的重要组成部分，越来越来受到企业的重视，但其发挥作用的前提是保持应有的独立性。本文从国有企业内部审计独立性的现状出发，分析了影响内部审计独立性的主要因素，在此基础上，提出了推进内部审计法制化、组织模式外部化、内部审计职业化、审计管理科学化等四点建议。

国有企业;内部审计;独立性;建议

随着国有企业的经营规模不断增大、经营方式不断创新、经营地域不断扩张、经营层级不断增多、经营链条不断延伸，特别是随着国有企业授权经营制度的推广实施，企业经营管理者的经营失误及自利行为也随之有所增加，投资失败、财务造假、挥霍浪费、侵占挪用等问题时有发生，不但损害了国有权益，而且也败坏了社会风气。主要原因之一，就是国有企业的内部审计因缺乏独立性而经常处于“失语”状态或流于形式，未能有效发挥内部审计的固有职能。

一、国有企业内部审计独立性的现状

当前国有企业内部审计的独立性普通较低，主要表现在以下几个方面。一是内部审计机构不够独立。从设置模式来看，国有企业内部审计机构的设置没有统一标准。多数企业设置了专职的内部审计机构，也有部分企业将内部审计机构并入企业财务部门或纪检监察部门，不管是那一种设置模式，内部审计机构的地位和职权与企业其他职能部门是平行关系，既难以取得其他部门的积极配合和支持，甚至有可能受到来自其他职能部门的干预。从隶属层次来看，多数国有企业的内部审计机构隶属层次不高，或是由企业总会计师或主管财务工作的副总经理领导，或是由企业纪委书记领导，还有部分国有企业的内部审计机构隶属层次从形式上看很高，直接由企业董事会或总经理领导;但就国有企业而言，现有的组织模式都意味着内部审计机构只对企业的经营管理者负责，并不对国有出资人负责，而国有企业中最有权力、最有机会损害国有权益的并不是企业的中低层管理人员，而是高层管理人员。二是内部审计人员不够独立。内部审计人员作为企业的职工，其工资待遇、职务晋升、岗位调配、奖励惩罚等直接由企业相关领导所控制与掌握，使得内部审计人员在履行法定职责时往往会碍于同事关系或迫于领导压力，而对不合法、不合规、不经济的企业经营管理行为采取默许态度，难以站在客观的立场上去发现问题、剖析问题、提出建议。三是内部审计经费不够独立。内部审计机构开展审计活动需要一定的经费保障，由于多数国有企业的公司章程对此未作具体规定，而是由企业管理层决定内部审计经费的多少，审计经费受制于人或数额不足时，就会影响内部审计活动的正常开展。四是内部审计业务不够独立。当前的国有企业内部审计本质上是一种自我监督与自我约束机制，其主要职责就是服务于企业及企业管理层;同时内部审计机构又与各被审计对象处于同一企业，与之有着各种微妙而又复杂的利益关系。因此，当内部审计活动触碰或损害到相关方的利益，特别是当企业利益与国家利益或社会公共利益发生冲突时，内部审计就有可能被迫改变既定的审计计划、审计程序或审计意见。

二、主要原因分析

导致国有企业内部审计独立性不强的原因很多，既有客观方面的，也有主观方面的原因。一是政策法规不完善。当前，有关国有企业内部审计工作的法律法规还不完善，主要体现在两个方面。一是内部审计的法律地位不高。近些年来，为加强内部审计工作，审计署与国务院国资委等政府部门相继颁布了《审计署关于内部审计工作的规定》及《中央企业内部审计管理暂行办法》等系列规章制度，但并没有上升到法律的高度，与社会审计及政府审计相比，内部审计的法律地位还不高。二是相关规章制度的可操作性不强。已颁布实施的相关规章制度对内部审计的机构设置、人员配备、经费保障、责任义务等都只有原则性的条款规定，且对内部审计参与各方应承担的法律责任尚无具体的规定，致使内部审计人员处理具体或特殊的审计问题时常感到无章可循。二是企业治理欠规范。各级国资委成立后，国有出资人在形式与实质上逐步到位，国有企业的规范化运作水平得到了普遍提高，但一些国有企业的治理水平与现代企业制度相比还存在较大差距，其经营管理者普遍缺乏民主意识、廉洁意识或主动接受监督的意识，权力欲及金钱欲偏大甚至超常膨胀，他们认为内部审计不但制约了自己的权力，而且削弱了自己的权威。因此，内部审计或不被重视，或被迫按企业领导意图行事。三是队伍素质还不高。内部审计作为监督部门，对从业人员的素质要求很高除应具备财务、会计、管理、审计、工程、法律等必要的学识及业务能力外，还应熟悉企业的经营管理流程及良好的职业道德水准;目前国有企业从事内部审计工作的人员大多是从企业财务部门转岗而来，未受过系统的审计专业培训，专业胜任能力普遍不高，导致内部审计的科学生、严谨性及独立性受到限制。

三、几点对策及建议

(一)推进内部审计法制化

为提高内部审计的独立性，促进内部审计健康发展，应加快相关法规体系建设。首先要适时酝酿出台《内部审计法》，用专门法律来明确内部审计的法律地位、机构设置、人员配备、权力义务等，尤其要明确内部审计参与各方的法律责任，为内部审计人员独立行使审计职权提供法律保障或因公正行使职权而可能遭受的打击报复提供法律救济。其次要进一步修改完善《审计署关于内部审计工作的规定》、《中央企业内部审计管理暂行办法》等相关政策法规，增加有利于提高内部审计地位及确保内部审计独立性的内容;三是要进一步建立健全与内部审计政策法规相适应的实施细则以及行业、部门、企业关于内部审计工作的规章制度。只有内部审计的法规体系建设完善了，内部审计机构及其人员才能独立、客观地履行好职责。

(二)推进内部审计外部化

内部审计机构的管理模式也就是内审机构归谁领导，一般来说内部审计隶属的领导层次越高，其地位就越高，独立性就越强。为有效提高国有企业内部审计的独立性，建议由国有企业的外派监事会来领导与管理企业的内部审计工作，这种组织模式可以有效弥补国有企业内部审计监督的独立性不强、权威性不够和内驱力不足的问题。一是有利于提高内部审计的独立性。外派监事会在国有企业的地位超脱，监事会及专职监事与企业没有任何经济关系，所需经费全部由国家财政保障或从国有资本预算中解决，也不参与企业的经营管理和生产经营决策，与企业的关系是纯粹的监督与被监督的关系，可有效避免内部审计易受企业干预和束缚的弊端。二是有利于提高内部审计的权威性。外派监事会由各级国资委代表本级政府直接派出，专职监事也是由国资委直接任命，且实行回避制和轮换制，代表政府行使出资人监督权，并直接向国资委及本级政府报告监督检查工作。三是有利于构建国有企业“大监督”体系。外派监事会目前还存在派驻企业较多、监督任务较重、人手力量不足等问题，将企业内部审计划归外派监事会领导与管理，有利于整合企业的内部监督资源，避免出现多个监督检查中心的混乱现象，也有利于大幅增强监事会的监督检查力量，提高监督检查的覆盖面，减少监督盲点。总之，由外派监事会主导国有企业的内部审计，不但没有违反外派监事会“不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动”的监督工作原则，而且会进一步强化决策、执行、监督三者之间的有效制衡。

(三)推进内部审计职业化

推行内部审计职业化，不仅有利于增强内部审计的独立性，也有利于吸引优秀人才的加入以及内部审计的规范化发展。内部审计职业化实质上就是将独立审计的管理模式引入内部审计，把内部审计工作视为一种独立职业，其管理机制、任职资格、经营模式、业务流程等、作业标准、审计质量等都按职业化的标准加以要求。为此，一是要建立从业资格制度，内部审计人员必须取得相应的从业资格，并设立定期培训机制和继续教育课程;二是要强化职业道德教育，督促内部审计人员在执业过程中严格遵守相关职业道德准则;三是要加强行业自律管理，督促内部审计业务遵循内部审计法规、内部审计准则及相关技术规范的规定。

(四)推进内部审计科学化

内部审计机构应进一步通过强化管理来提高内部审计的独立性。一是要加强内部审计资源管理。内部审计机构应尽可能提高审计资源的使用效益，在有效开展财务收支审计的基础上，应将有限的资源用于企业内部控制审计、企业治理审计、经济责任审计、经济合同审计、工程项目审计、全面风险审计、战略管理审计、投资决策审计等重点领域，同时通过制定中长期审计计划、改进审计组织方式、使用先进审计技术、规范审计作业标准等途径，来提高内部审计资源的使用效益。二是要加强内部审计质量管理。内部审计机构应制定相应的审计质量管理的标准，从政策和程序等方面控制审计质量，并建立健全内部审计质量问责机制，严历约束内部审计人员的机会主义行为;为确保内部审计工作质量，特别要严格执行审计工作底稿三级复核制度，减少或消除内部审计过程中的人为审计偏差。三是加强内部审计成果管理。国有企业应通过建立健全审计结果通报制度、审计问题整改制度、后续跟踪审计制度、审计处理处罚制度等措施来提高内部审计的价值及其在企业的地位。

［1］审计署关于内部审计工作的规定(审计署令2003年第4号)［S］．

［2］中央企业内部审计管理暂行办法(国务院国资委令2004年第8号)［S］．

［3］中央企业经济责任审计管理暂行办法(国务院国资委令2004年第7号)［S］．

［4］王保平．企业内部控制操作实务与案例分析［M］．北京:中国财政经济出版社．

2012－04－14

邓铁淳(1977－)，男，湖南邵阳人，注册会计师。