近二十年来国内水利工程移民生计研究综述

黄 娅

（ 贵州大学，贵州 贵阳 550025 ）

按移民行为和移民现象的性质分类，移民可以分为工程性移民、灾害性移民、战争性移民、政治性移民和经济性移民。水利工程移民是工程性移民中的一种类型。建国以来，我国兴建了大量的水利工程，取得了巨大的经济效益，有效地促进了工农业生产。在水利工程的兴建过程中，水利工程移民生计及相伴随的移民权益保障问题是水利工程建设移民安置的突出问题。水利工程移民生计和移民权益保障，既是水利事业的发展，但同时也关系到社会和人民生活的安定，随着水利工程建设的大范围开展，引起了研究者的广泛关注和重视。

综合起来，国内学界对水利工程移民生计的研究主要集中在生计方式研究、生计发展动力机制研究和移民权益保障研究三个方面。

一、生计方式研究

目前，关于水利移民生计方式的讨论在三峡库区移民工程研究中比较集中。研究者主要提出了推进库区城镇化，支持和帮助已经后靠安置的移民发展高效生态农业，特别是林果业等特色产业，大力发展库区旅游产业等增强库区自造血功能的对策措施[1]。其余零星研究可见于丹江口库区、清江库区等。随着研究的深入，社会学也介入了移民生计的研究之中，主要集中在对移民文化适应的研究[2]、移民社会保障制度和征地补偿安置工作的外部监测评估制度研究[3]等方面。

二、生计发展的动力机制研究

在国内，对水利移民生计发展动力机制的研究主要探讨了生计发展的外部性，并认为解决移民生计发展的必然道路是走城镇化。桑梅兰认为，移民收入低的主要原因是城镇化水平低，所以需要通过走特殊的城镇化道路以实现人口的聚居[4]。邱景明认为，只有把发展小城镇与移民结合起来，才能有效地实现移民地区的农业现代化[5]。刘学敏和陈静认为，移民生计的发展需要加快龙头企业的培养与市场的建设，增强小城镇的经济活力与吸纳能力[6]。刘晓鹰和邹国伟认为，发展移民生计需要重点发展二、三产业，特别是特色产业和旅游业[7]。尹秀娟和罗亚萍提出，西部地区可以通过迁入地城镇化建设来实现移民与迁入地的可持续性发展[8]。拜琦瑞和马文静认为，城镇化从某种意义上说具有一定的移民意义，是人们对环境和为实现经济效益最大化而做出的选择[9]。但是，也不是所有学者都认为城镇化就是促进移民生计良性发展的唯一道路。王毅杰和李利浩认为，我国现行的移民生产安置模式，其执行过程忽视了移民生计模式的多样性和复杂性，安置方式过于标准化、单一化。由于水利移民多数具有“非自愿”性质，尊重其固有生产生活方式的生计发展模式能促使他们较快地适应新的环境。因此，除了城镇化发展以外，还要将耕地、山林、林下资源、工商业等生计来源联在一起进行组合式发展[10]。

三、国内对水利工程移民权益保障的研究

水利工程移民的权益保障是移民生计发展的基础。上世纪80年代以前，国外移民安置补偿政策以单纯补偿为主。1980年2月，世界银行制定的“世界银行资助项目中处理非自愿移民的政策”是国际上移民安置补偿政策从单纯补偿转向鼓励移民自主发展的标志。在国际移民机构政策转型的指导下，我国的水利工程移民权益保障政策也同样发生着转型。目前，我国的工程移民权益保障更加倾向于强调水利工程建设的开展及其相伴随的移民行动，这将不可避免地打破原住地人民的传统生产体系和生活方式，因此移民政策不能单纯地只是征地补偿，而应通过制定开发计划，重建移民生产基地，鼓励移民在政策的引导下自主发展。目前国内对水利工程移民权益保障的研究主要包括以下几个方面：

（一）移民社会保障模式研究

目前，国内对工程移民社会保障模式的研究集中在对移民社会保障思路的总体研究、对社会保障基金的分配研究、针对不同类别的移民社会保障模式研究等几个方面。陈阿江等（2001）以T水电站S库区移民为研究对象，提出社会保障基金应以持续、平稳运行为原则，按照“帮弱、养老、助学、促生产”的移民社会保障思路，提留40%的后期扶持基金作为社会保障基金，在社会保障资金既定的前提下多吸取农村社会保障已有的经验[11]。陈绍军（2002）提出移民社会保障系统由五个子系统组成：移民社会保险子系统、移民社会救助子系统、移民社会福利子系统、移民社会优抚子系统和移民其他社会保障子系统，五个系统并行不悖[12]。高忠文（2007）以“卡尔多——希克斯标准”理论和社会保障适度理论为指导，提出要建立三个层次、五大项目的水电工程农村移民基本社会保障模式，即针对特殊救助群体、一般保障群体和开发群体，为不同年龄段的移民安排不同的保障项目：最低生活保障、医疗救助、养老保险、合作医疗保险和职业技能培训。该模式采取由业主、政府、移民个人多方筹资建立，移民安置地政府职能部门现收现付的管理方式[13]。

（二）移民权益保障相关机制研究

国内学者对移民权益保障相关机制进行了有益的探索。袁松龄和常献立（2002）从规划和监理的角度，以小浪底移民为研究对象，结合小浪底移民的成功经验，提出搞好规划设计是保护移民合法权益的基础，引入社会监理监测机制是保护移民合法权益的手段，搞好公众参与和移民申诉是保护移民合法权益的途径，搞好生产开发是保护移民合法权益的根本等观点[14]。邓曦东和段跃芳（2008）从“利益相关者”理论视角，对中国非志愿移民补偿制度的历史与现状进行分析，综合移民利益、开发商利益和国家利益，提出了非志愿移民补偿制度创新的路径选择，即要建立移民补偿制度的利益相关者参与机制、创新移民无形损失补偿的评估机制、建立和谐的利益补偿机制、改革并完善农地流转制度、建立移民发展基金和完善移民社会保障体系[15]。傅珩（2008）从健全社会体制的角度提出，在土地被征收的过程中移民权益经常流失，因此必须建立一套完整的失地农民权益保障机制，改变不合理的土地征用制度，创新和改革农村土地制度，建立、健全失地农民的社会保障制度，完善农民的就业保障机制和规范失地农民的管理体系[16]。崔广平和周淑清（2009）从文化变迁的角度提出移民与迁建有成建制迁移、分割重组和分散安置三种方式，三者都会在不同程度上产生社会冲突，其中第二种方式对社会影响较大，其余两种方式的影响相对较小。移民与迁建后新形成的社区整合应以文化整合为主，制度整合为辅，为了维护社会的稳定应尽量采用成建制的搬迁方式。[17]李勋华（2010）从法学的角度对水电工程移民权利进行了细分，认为移民的权利分为实体性权利和程序性权利，实体性权利包括移民的生存权、发展权和公平权等，程序性权利包括移民知情权、参与权、监督权等。水电工程移民权益保障是一个系统工程，需要建立以移民规划管理机制为基础，以移民长效补偿安置机制为重要内容，以移民后期扶持机制为后续支撑，以移民参与机制和监测评估机制为保障的移民权益保障体系[18]。

（三）移民公平补偿研究

国内学者对移民公平补偿的研究相对较早，在上个世纪90年代开始就有不少学者进行了有益的探索，提出了大量具有创新性和前瞻性的代表性观点。早期的研究多是对三峡工程建设移民问题的论证。傅秀堂（1995）以长江三峡移民为例，强调移民补偿要控制移民投资总额，实行地方包干和限额规划[19]。杨文建和刘耀祥（2002）以广东省都坪水电站为例，提出了水库移民与水利水电工程效益共享安置模式，指出水电工程效益包括发电效益、灌溉效益、供水效益、航运效益和其他效益，移民以其受淹没的土地资源和水资源使用权价值分享工程效益[20]。段跃芳（2004）认为，移民作为经济人，具有一般经济人追求利益最大化的行为理性，合理的移民补偿会对水库移民由非自愿性向自愿性转变的实现起到主要作用。物质补偿不足以保障移民的权益，补偿应以淹没区资源价值转移理论为依据，确保移民参与工程分配，让移民以投资者的身份分享工程效益，建立合理利益分配机制[21]。孔令强和施国庆（2008）分析了传统安置模式的特点和存在的问题，提出水电移民入股安置能实现从非自愿移民到自愿移民的转变、从开发性移民到参与性移民的升华、缓解项目业主资金筹措压力和推动小城镇建设事业的发展，入股安置包括“以集体土地使用权作价入股”和“以征地补偿安置费用入股”两种基本方式[22]。沈际勇和强茂山（2009）提出，水库移民是一种特殊的产权交换现象。水库移民征地补偿与安置政策是对这一产权交换行为进行约束的合约。从合约选择的视角，真实世界的约束条件与合约条款之间存在着内在逻辑关系。若移民使用货币资产从水库获取收入的不确定性增加，则意味着政府承担水库移民的总成本会增加。若政府欲降低水库移民的总成本，则意味着会对水库移民获得的货币资产施加使用约束。土地安置只是一个约束方式。在土地安置成本上升，成为合约选择新的局限条件时，水库移民补偿资金的社会保障使用或长期补偿即成为适应新的局限条件要求的约束形式[23]。另外，很多学者提出的“土地换保障”、“开发促保障”和“产权置换”[24]的补偿模式，对移民公平补偿也具有一定的指导意义。

总体来看，目前国内学界对水利工程移民权益保障的研究已经涵盖了经济学、社会学、法学等多学科理论，运用了规范研究与实证研究相结合的研究方法，对水利工程移民权益保护进行了许多有益的探索，提出了许多有针对性的见解和措施。归纳起来，主要体现为：规范移民安置规划、公平补偿、健全移民法律法规体系、实施移民管理监督工作和健全移民参与机制等方面。其规范研究主要集中在考察水利工程移民权益保障制度、创新措施和机制设计，而实证研究则主要集中在研究水利工程移民权益流失的成因——移民社会保障制度不健全、水电工程收益分配不公平和利益保护机制不完善。

国内学界对水利工程移民生计及其权益保障研究为政策的实施提供了许多颇有价值的建议，但也存在着许多不足之处。首先，对水利工程生计和移民权益保护的系统化研究还没有形成，研究显得比较零碎和分散。学者对移民生计和权益保障机制的研究多集中在管理机制、补偿机制、参与机制和评估机制的某一方面，移民生计和权益保障体系的系统研究还没有出现。其次，水利工程建设移民的每一个环节和阶段都涉及到移民生计恢复和移民权益保护。权益保障是一个系统工程，移民过程中的任何一个环节和阶段出了问题，都会有损移民的权益。而当下从移民过程去系统研究移民生计及其权益保障的论著还非常缺乏，因而研究比较泛化，缺乏针对性和可操作性。另外，目前学界对移民生计和保障机制的研究多为定性研究，定量研究严重缺乏，能够对移民生计发展和移民权益补偿合理化进行有效测评的模型和指标体系还没有建立起来，实际操作中很难达成定性与定量分析的有机统一。

[1] 杜和平．三峡库区后靠安置移民如何安稳致富[J]．新重庆，2003，（11）．

[2] 吴正彪．少数民族水库移民生计转型过程中传统文化的演变与调适——基于贵州省紫云自治县、罗甸县的调查[J]．三峡论坛，2011，（4）．

[3] 宋全成．中国城市化进程中的失地农民问题及对策——非自愿移民与社会学研究的双重视角[J]．社会科学辑刊，2009，（2）．

[4] 桑梅兰．宁夏生态移民与城镇化发展研究[J]．西北人口，2005，（1）．

[5] 邱景明．小城镇建设与生态移民相结合是山区实现农业现代化的重要选择[J]．江西行政学院报，2003，（3）．

[6] 刘学敏，陈静．生态移民、城镇化与产业发展——对西北地区城镇化的调查与思考[J]．中国特色社会主义研究，2002，（2）．

[7] 刘晓鹰，邹国伟．四川民族地区旅游业与生态移民及其城镇化推进[J]．西南民族大学学报，2005，（12）．

[8] 尹秀娟，罗亚萍．“三江源”生态移民与迁入地城镇化建[J]．青海师范大学学报，2007，（2）．

[9] 拜琦瑞，马文静．生态移民与西北地区城镇化的经济学分析[J]．西北人口，2004，（1）．

[10] 王毅杰，李利浩．多元生计模式下的移民生产安置[J]．河海大学学报，2011，（6）．

[11] 陈阿江，施国庆，吴宗法．水库移民社会保障研究——T水电站S库区移民社会保障的个案分析[J]．河海大学学报，2001，（1）．

[12] 陈绍军，陈阿江，周魁．移民社会保障体系探讨[J]．水利经济，2002，（4）．

[13] 高忠文．水电工程农村移民基本社会保障模式研究[J]．水利水电，2007，（7）．

[14] 袁松龄，常献立．小浪底水库移民权益保护[J]．河海大学学报，2002，（2）．

[15] 邓曦东，段跃芳．中国非志愿移民的补偿制度创新研究——基于利益相关者视角的分析[J]．经济学家，2008，（3）．

[16] 傅珩．我国失地农民权益保障机制的研究[J]．农业经济，2008，（2）．

[17] 崔广平，周淑清．论水库移民的社会变迁与社会秩序的整合[J]．前沿，2009，（7）．

[18] 李勋华．水电工程农村移民权益体系及保障机制研究[J]．湖北社会科学，2010，（6）．

[19] 傅秀堂．试论移民补偿与发展[J]．人民长江，1995，（8）．

[20] 杨文建，刘耀祥．水库移民与水电工程效益共享安置模式研究[J]．人口与经济，2002，（4）．

[21] 段跃芳．关于水库移民补偿问题的探讨[J]．三峡大学学报，2004，（3）．

[22] 孔令强，施国庆．水电工程农村移民入股安置模式初探[J]．长江流域资源与环境，2008，（2）．

[23] 沈际勇，强茂山．农村水库移民征地补偿合约探讨[J]．水利经济，2009，（2）．

[24] 安虎森，邹璇．“产权置换”与大型工程移民补偿问题——以三峡库区移民为例[J]．管理世界，2005，（11）．