山区高速公路建设中的环境保护问题及对策——以贵州省为例

文永辉

（ 贵州师范大学 法学院，贵州 贵阳 550001 ）

山区高速公路建设中的环境保护问题及对策
——以贵州省为例

文永辉

（ 贵州师范大学 法学院，贵州 贵阳 550001 ）

针对贵州目前高速公路建设快速推进的现实，探讨贵州高速公路建设过程中的环境保护问题。通过对厦蓉高速公路的实地调查，分析目前贵州在建高速公路环境保护中存在的问题，并提出了相关建议。

贵州； 高速公路； 环境保护

根据规划，2008年～2030年，贵州高速公路建设规模将达约 6851公里，形成“县县通高速”的高速公路网络。然而，国内外高速公路建设的例子表明，这些大规模的工程建设，可能会带来一系列的生态环境问题。因此，在贵州这样的典型生态脆弱地区进行高速公路建设，我们应该特别关注环境保护。

本文作者通过在厦蓉高速公路水口至都匀段进行调研发现，建设单位在建设中比较重视环境保护，尽量避免高填深挖，在节约用地、水土保持、便道使用、文物避让等方面采取的措施也基本适当，未出现大的破坏行为。不过，目前贵州省高速公路建设任务繁重，各地建设热情高昂，设计及建设周期短，可行性研究时间短，环境影响评价中对生态和社会环境的调查不够等情况也有发生。一些项目方案欠缺仔细斟酌，标准把握不够精细，有必要关注从选线、施工到建成后的环境保护工作。

1.环保选线理念

高速公路设计中的线形设计对于环境保护工作至关重要。如果线形设计不合理，在建设过程中会导致环境破坏大、资金消耗大等问题。我国在各个时期，设计理念上分别出现了一些有明显目标倾向和不同侧重点的名称和提法。如，地形选线——强调路线与实际地形相适应、路景合一，早期的初级公路选线大都比较强调地形问题；地质选线——强调路线走廊带的地质控制因素，要求所选路线避让大型滑坡群、不良地质路段等，这是在部分山区高速公路出现了较多的地质问题后，管理人员和设计人员开始注重的设计理念；景观选线——强调公路选线要适应当地的人文景观等，一些旅游公路常常强调景观设计理念；指标选线——以最大程度满足行车舒适和速度、安全等为目标。2004年，交通部明确提出了“六个坚持、六个树立”的公路勘察设计新理念，按照环境要求选择合理路线线位成为了公路设计的最大目标。

环保选线的设计理念是综合性的设计理念，强调路线选线考虑的因素主要是生态影响、土地占用、公路水污染、噪声扰民以及干扰其他功能单位等。这是和其他选线目标有不同侧重的。环保选线设计理念要求公路选线设计人员除了具备公路行业本身的基础知识以外，还必须具备关于环境保护要素的基本知识，如生态功能区动植物的基本知识、公路走廊等相关土地政策，尤其是基本农田保护政策、对公路噪声的基本认识、对公路施工和运营期的水污染的明确认识等。路线设计中，应当力求结合地形、顺应地势，接近自然、融入自然，减少大填大挖，尽可能减少人为造成的影响，坚持“不破环就是最大的保护”的原则。同时，借鉴国际先进理念，实现公路建设与自然环境、人文环境的和谐统一，不片面追求高标准、高指标，在满足交通要求的情况下，不强拉直线，硬切山梁，要顺势而为，减少占地，且必须满足有关指标要求。这一点对贵州这样的山区修建高速公路特别重要。在规划线路设计时，要注意行车道的多样化，不应该千篇一律。交通流量大的路段，应当车道宽敞，线型流畅；交通流量小的路段，车道可以少一点，线型应自然。另外，如取土场、弃土场等不得占用基本农田，并要求有功能恢复设计等。在选线中，还要少拆迁、多避让人群密集居住区，并优先考虑公路噪声的影响范围，让路线符合环保理念。总体上，坚持环保优先，贯彻环保选线理念，应是高速公路建设中环境保护工作中首要和重要的一步，必须大力提倡。

2.环境影响评价的有效性问题

环境影响评价制度，是我国目前项目建设中环境保护最主要的事前防范措施，对环境保护发挥了巨大的作用。当然，我国的环境影响评价制度本身存在一定的问题，如公众参与制度不健全，环评程序过于粗略，建设单位、环评机构、评审者的法律责任不完善，对环境影响评价无司法审查权等。[1]由于“欠开发、欠发达”的省情，贵州省各地对于争取高速公路建设这样对经济提升作用巨大的项目的热情十分高涨。可以肯定地说，大家几乎都会不惜代价地来争取项目，环境保护的问题会放在次要位置，环境影响评价“走过场”的情况可能会比较严重。例如，根据相关报道，贵州省环保厅为扩大内需建设项目开辟环评审批“绿色通道”，把为国家和省确定的扩大内需重点建设项目做好服务作为出发点，坚持特事特办、急事先办原则，提速环保审批效能。一是对符合拉动内需政策的建设项目，对其环境影响报告书、报告表、登记表审批时限从原来的20、15、3个工作日，分别缩短为15、7、1个工作日；二是根据扩大内需建设项目进程的实际情况，对建设项目环评文件不能在短期内编制完成的情况，开辟环评审批“绿色通道”，提前为143个建设项目出具环保意见，积极支持项目业主向有关部门申请办理其他前期手续，推动扩大内需建设项目尽快落地、尽快开工、尽快产生投资带动作用。[2]

可见，在特事特办的要求下，环评报告肯定会为项目的上马开绿灯。以厦蓉高速公路水口至都匀段为例，从2006年9月18日贵州省向交通部报送关于请求将厦蓉高速公路贵阳至水口段列入“十一五”建设规划的请示，到国家发改委正式批准这条高速公路的建设，仅用了7个月零9天。而美国一项较大的工程从立项、规划到建设实施至少需要 5年以上的时间。其中，若环保评估通不过，项目就无法实施。像厦蓉高速这样对贵州省社会经济发展有重大帮助，对贵州在大西南交通体系中的枢纽地位有重大影响的项目，省委省政府领导大刀阔斧地工作，力促项目早日上马，值得敬佩。但是，环境影响评价在其中的有效性就带上了一丝疑问。当然，具体就厦蓉高速公路而言，项目上马后，省领导多次到建设现场视察和调研，要求重视环保工作。在建设过程中，环保措施也是有力、有效的。

不过，整个贵州省以后20年的大规模高速公路和快速铁路建设，如果环境影响评价都走“绿色通道”，而并非每个项目都会受到厦蓉高速和贵广快铁这样高度的关注，环境保护工作能否做到最好则十分让人担心。笔者认为，目前的情况下，要改变环境影响评价制度的一些现行弊端甚至“走过场”，难度很大，但是，可以通过加强以下两方面的工作，来提高环境影响评价制度的效能。

2.1. 加强战略环评和规划环评

战略环境评价是指进行某项重大活动，如经济发展政策、规划，重大经济开发计划等之前，事先对该活动可能给环境带来的影响进行评价，并在此基础上，提出该活动是否可以实施的建议或结论，或者在诸替代方案中选出经济上可行，对环境的不利影响最小的实施方案，对可能产生的环境影响提供或设计可行的预防、补救措施。相比单个项目的环境影响评价，“战略环评”是对项目环境影响评价的拓展、完善和提高。它真正实现了从微观到宏观、从尾部到源头、从枝节到主干、从操作到决策的转变和飞跃，是对环境影响评价制度的一次根本性改革，对环境友好型社会的建立，具有决定性意义的作用。

虽然国务院制定了《规划环境影响评价条例》，但是目前我国对战略环评工作还不够重视，尚未进入决策参考与应用的视野之内。而像贵州高速公路网规划这样大的规划项目，引进战略环评的思想和方法十分必要，以达到合理确定公路等级和建设规模，设计高速公路建设的合理线路，保护有限的土地、林地、湿地等自然资源，因地制宜，统筹规划，合理布局的目的。即便目前路网规划已经完成通过，但有关部门还是可以就规划所可能造成的环境影响和社会影响进行战略环评，给有关部门提供参考，必要时可以修改路网规划。

2.2. 加强环境影响后评价

项目环境影响后评价是指对已经完成的项目（或规划）的环境保护目的、环保执行过程、环保投资及效益、环保措施的有效性和环境影响进行系统的、客观的分析；通过项目环境保护实地的检查、验证和总结，确定项目预期的环境保护目标是否达到，项目的主要环境效益指标是否实现；通过对环境影响的回顾分析和进一步的预测评价，达到总结项目环境保护经验和教训，提出环境保护补救措施和环境管理工作改进建议的目的，实现项目环境保护目标的可持续性。项目环境影响后评价可以看作是项目前期环境影响评价过程向项目建设、营运阶段的一种延伸，是改进整个环境影响评价过程及其方法学的一种非常有效的工具。

我国的项目后评价工作起步于20世纪80年代初。交通部根据国家计委有关文件精神提出进行高速公路建设项目后评价，并确定沪嘉、广佛、西三、沈大四条高速公路为国内首批高速公路后评价项目。交通部于1996年以交计发〔1996〕1130号文正式印发了《公路建设项目后评价工作管理办法》和《公路建设项目后评价报告编制办法》。这标志着我国高速公路建设项目的后评价工作迈入程序化、规范化的轨道。但我国高速公路建设项目环境后评价工作只是在项目后评价中作为专题工作开展，独立的项目环境后评价工作刚刚开始在深汕高速西段、湘耒高速等项目中试点。[3]

像贵州这样大规模、长时期地建设高速公路、快速铁路的规划项目，在环境影响评价制度不能完全发挥其作用的情况下，在一些典型项目建设完成后，如贵广快铁、厦蓉高速等，通过有力的环境影响后评价制度，分析评估其中存在的不足、编制其中存在的缺陷，哪些需要改进，对后续的公路、铁路建设有何教训，这对于高速公路、快速铁路建设的环境保护工作是大有裨益的。当然，环境影响后评价需要一定的资金，交通建设部门在安排建设资金时，应当预留专项资金用于环境影响后评价工作。

3.重点环境问题的专门化、规范化

相比在平原和丘陵地区进行建设而言，在贵州这样的山区修建高速公路，一些环境问题可能并不突出。如动物保护问题，由于在贵州修建铁路和高速公路的桥隧比例较高，基本不会影响动物的通行和带来动物生境的破碎化等问题；此外，对于噪声污染问题，由于贵州沟壑纵横，高速公路和铁路穿行在高山峡谷之间，沿线居民较少，所造成的噪声影响也较小。在贵州修建高速公路、快速铁路，最主要的环境问题表现在以下几个方面：

（1）水土流失。贵州沟壑纵横，高速公路、铁路建设中难以避免会进行一些高填深挖作业。如果不能很好地恢复植被，就容易发生水土流失。

（2）崩塌、滑坡、泥石流。贵州一些地区地质灾害发生频率较高，突发性强，常造成人民生命财产的损失。特别是在厦蓉高速经过地区，河流溯源侵蚀强烈，加之人口密度大，资源开发项目较多，因而成为全省滑坡、崩塌、泥石流较多的地区。近年来，随着土地资源开发强度的不断增大，崩塌、滑坡、泥石流有日益加剧之势。

（3）岩溶石漠化。岩溶石山区土层稀少，加之土地过度开发造成的水土流失，使岩质地面大范围扩展而形成岩溶石漠景观。这在毕节、六盘水、黔西南一带要特别注意。

（4）洼地洪涝。这是岩溶区的又一种地质灾害，其发生频度较高、分布范围较广，而且受灾的地方多是良田沃土之所在，每年由此造成的农业歉收损失较大。森林植被破坏、土壤侵蚀严重是洼地洪涝最直接的影响因素。因而，这种灾害的高发区往往就是岩溶生态环境严重恶化的地区。

针对上述问题，交通建设部门应当未雨绸缪，在现有制度的基础上，制定一些专门化的规范措施。

4.加强景观设计

目前，在我国公路和铁路建设中，景观设计方面的工作已经引起了一定的重视。如在贵广快速铁路的修建过程中，针对景观的影响采取了一定的减缓措施，包括景观的恢复措施等。又如对于寨蒿河四线特大桥、洛香河双线特大桥进行了专门的景观设计。梁部采用外形简洁、底面平整光洁、线条流畅的截面，桥梁墩形的选择遵从结构受力合理、外形美观，梁墩协调配合，与周围环境和谐的原则，从而设计出简洁、明快、通透而富有美感的桥梁结构。路基地段针对不同的边坡坡率、当地气候和地质条件，选择能适应当地自然条件的粗放型草灌植物，恢复开挖边坡的绿化，减少后期的养护。另外对边坡坡顶进行圆弧削坡，使其与山体形成自然过渡，避免生硬的一刀切的边坡形式。榕江古榕省级风景名胜区的榕江车站、从江省级风景名胜区内的从江车站的站场建设规模和景观设计，尽可能与周边民族风情景观相融合，减少二次规划开发带来的次生环境问题。笔者在厦蓉高速公路所调查发现，业主方对于互通立交会请一些景观设计公司进行一定的景观设计，但是设计比较初步，主要是绿化方面的工作。

当然，我国高速公路和快速铁路建设中主要考虑的是通达功能，出于经济上的考虑和意识上的滞后，对于项目与周边环境相融合、和谐美观等方面考虑较少，也就是在景观设计方面比较落后。笔者认为，贵州公路铁路穿越的很多地区是少数民族文化多姿多彩的地区，很多高速公路和快速铁路本身可能就是一条旅游路、景观路，如厦蓉高速、贵广快铁等。在公路、铁路修建的整个过程中，应贯彻景观设计的理念，充分考虑工程与环境的相互影响，在工程实施与环境资源开发以及环境与经济相统一的基础上进行开发建设，结合并充分展示沿线的地域文化，尊重民俗、民风，使公路的线型、收费站、服务区的建筑与周围的自然、人文环境相融合，尽量做到不留人为破坏的痕迹，减少对自然环境的破坏。如厦蓉高速沿线经过丹寨、三都、榕江、从江、黎平等地的服务区、收费站、桥梁立面、隧道口等，应当体现当地苗、水、侗等少数民族多姿多彩的文化，使道路鲜活灵动起来，与当地的美好自然、古朴民俗和谐统一。为此，须做到：第一，在设计中应充分考虑各地区的生产方式、风俗人情，而不是采用统一的标准，生搬硬套，应主动邀请沿线有关人士提意见，通过分析，作出经济、社会、生态、文化合理统一而又技术可行的设计。第二，对公路、铁路通过或靠近特殊的生态环境及名胜古迹所在地的，应邀请相关专家参与咨询论证，根据沿线地带的生态、文化特征，进行专门的景观设计，尤其在非物质文化特别丰富的少数民族地区、风景名胜区、古文化的发源地、地下文物资源特别丰富的地区、红色文化发达地区，特别需要进行特殊的景观设计。第三，加大景观设计的资金投放比例，使景观设计不至于演变成简单的绿化和走过场的表面装饰。

5.工程环境监理的问题及对策

环境监理是项目建设过程中进行环境保护的“事中”防范的重要措施。目前，环境监理中存在的问题也是整个公路建设监理制度中的问题之一，贵州省公路建设监理体制也不例外。

目前，贵州省高速公路建设中的监理体制为：工程现场基层监理机构是由社会监理单位组建驻地监理组，总监机构由业主派出单位组建。以厦蓉高速公路的格都段为例，项目的业主为全资国有的贵州省高速公路开发总公司，格都段的总监办由业主组建，设于丹寨县城，格都项目部下设四个标段，由贵州省交通建设咨询监理有限公司等社会监理单位分别组成驻监办，负责工程建设过程中的监理工作。

在这样的监理体制下，总监办虽然名为监理，实际是业主的代表，与业主之间没有形成真正的监理关系。在正常监理关系中，业主——总监办——驻监办三者之间没有形成有效的监督机制，监理工作的成效自然会大打折扣。2006年底交通部出台的 JTG G10—2006公路工程施工监理规范，明确规定由社会监理单位组建总监办并派任总监理工程师。这一规定，本质是为了推进政府职能转变，优化交通基础设施建设管理的社会分工，明确监理和业主在项目管理过程中的职责和地位，充分发挥工程监理在交通建设中的作用。因此，应该说，目前贵州省高速公路建设中的监理体制还不完全符合交通部的要求，这当然有贵州省相关社会监理机构发育不完全的原因，但也应当逐渐过渡，按照交通部的要求逐步建立符合规范的工程施工监理体制。建立业主与监理分工明确、职责清晰的建设管理机制，进而形成“小业主、大监理”的市场格局，是公共基础设施建设体制改革的方向。建议在改革的过程中，政府应加强政策引导，合理配置监理与业主的社会资源。一方面要约束和限制业主在公共基础设施建设中与监理交叉和重复的职能，引导业主将工作重点向创造工程条件、改善外部环境、落实建设资金、控制工程投资等方面集中；另一方面要强化对监理市场的培育，鼓励社会力量做大做强监理市场蛋糕，同时在培育中加强对监理市场的监管，形成“业主相信监理、业主需要监理和监理能够监理”的市场环境。

就环境监理而言，2002年10月，国家环保总局、交通部等六部门联合下发了《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知》，在上瑞国道（贵州境）三穗至凯里段、上瑞国道（湖南境）邵阳至怀化段和青银线银川至古窑子段等开展了环境监理试点工作。2004年，交通部下发了《关于开展交通工程环境监理工作的通知》，要求全国交通行业广泛开展工程环境监理工作，建设单位依据环境影响报告书（包括水土保持方案）、工程设计等文件的相关要求，制定施工期工程环境监理计划，在施工招标文件、施工合同、工程监理招标文件和监理合同中明确施工单位和工程监理单位的环境保护责任和目标任务，并作为评标和考核的内容。目前，环境监理工作的基本制度是明确的，但工程环境监理工作还处于起步阶段，还存在一些明显的问题。一是环境监理机构不明确，多数环境监理机构从属于工程监理机构，工作没有独立性；二是环境监理人员过少，专业技术水平亟待提高。因此，应在理顺环境监理体制、环境监理的招评标、监理工作的计量和付费、监理工作的监督管理、监理市场的培育、监理人员的培养等方面进一步加以完善。

与动辄投资几百亿的浩大工程相比，贵州在建高速公路沿线的环境保护问题可能显得比较渺小。我国现行环境保护法律制度可能还存在不少的漏洞和问题，但再完善的制度，也需要有关部门认真地执行。而这有赖于计划、规划、环保、交通等各个掌握审批权限的国家机关放下“GDP中心主义”，在交通的高速发展中“停下来、想一想”，那么我们的自然环境和文化遗产就可以得到很好的保护了。

[1]韩广，杨兴等.中国环境保护法的基本制度研究[M].北京：中国法制出版社，2007：82-87.

[2]贵州为扩大内需建设项目开辟环评审批“绿色通道”[EB/OL].[2009-02-26].http://mail.gzhjbh.gov.cn/pages/news/2009-02-26/17936.htm.

[3]侯宏斌.公路项目环境影响后评价探讨[J].青海师范大学学报（自然科学版），2006，（3）：126-128.

Environment Protection and Measures of the Highway Building in Mountainous Area——Take GuiZhou as an Example

WEN Yong-hui

( School of Law, Gui zhou Normal University, Guiyang, Guizhou, 550001, China )

Guizhou province is rapidly developing highway’s construction. Aim at the actuality, this paper will focus on the environment problems in Guizhou’s highway. On the basis of investigation about the highway from Xiamen to Chengdu, this paper will also analyses the causes of formation, and the countermeasure that prevention is brought forward.

Guizhou; highway; environment protection

（责任校对 黎 帅）

U41/X322

A

1673-9639 (2012) 04-0130-05

2012-06-07

本文系2009年贵州省哲学社会科学重大招标课题《贵州在建快速铁路高速公路沿线自然人文生态、文化遗产保护研究》（项目号：09GZZB08）的部分成果。

文永辉（1976-），男，贵州瓮安人，法学博士，主要研究方向：环境法。

（责任编辑 毛 志）