关于完善伊春林区林场合并中的林下经济补偿法律问题研究

徐厚朴

（伊春职业学院，黑龙江 伊春153000）

关于完善伊春林区林场合并中的林下经济补偿法律问题研究

徐厚朴

（伊春职业学院，黑龙江 伊春153000）

在目前伊春地区林场合并的大趋势下，只有有效利用林地经济的发展，才会有力促进伊春地方经济在第三次创业中的腾飞。论文旨在提出在林场合并中可以利用并且推广的经济补偿模式，以期有效利用政府资金，提高伊春地区林下经济的进一步快速飞跃。

林场合并；经济补偿；法律问题

《伊春市2011年生态建设报告》的数据显示，2011年伊春森林蓄积量和森林覆盖率实现了“双增”，林木年净增长量达到700万立方米以上。伊春市已有7个林业局16个林场（所）完全撤并搬迁，总计搬迁户数2649户，有12个林业局已与部分林场（所）3565户居民签订了搬迁协议。五年来，伊春市深入实施“生态立市、产业兴市”战略，推进第三次创业，走向从“林业经济”到“林区经济”的转变之路，跨入森林经营新时代。2011年，在停止森林主伐的形势下，预计全市地区生产总值实现230亿元，增幅达到8%。为迎接停止主伐，伊春各个林业局也早在五年前，就开始做了相应的转型准备，或大力发展林下经济，或全力推进林权制度改革，或招商引资开办工厂等，为2011年的平稳过渡打下基础。由此就产生了伊春林区林场合并中的林下经济补偿法律问题，论文基于伊春地区的经济发展模式，结合伊春第三次创业的契机，提出了林下经济补偿的一些模式。

一、森林资源以及林业经济的重要意义

森林资源是林地及其间所生长的动植物的总称,森林资源产权就是指森林资源的所有权、使用权、收益权和自由转让权等权利束的集合。森林不仅能为人类提供丰富的木材和原材料等经济物品,还具有调节气候、保持水土、净化空气等功能,因此，森林资源既是一项重要的经济资源,也是一种重要的环境资源。作为重要的经济资源,国家采取国有制的方式对林权进行了一定程度的控制;作为重要的环境资源,森林自身所特有的外部性也使林权具有不同于一般的财产权的特殊性。现阶段我国林权制度的特殊性表现在:

（一）国有制导致林权的激励作用无法发挥

我国森林资源的所有权以国有制为主。同大多数产业一样,林业由计划经济向市场经济转型的过程,也面临着所有权主体不明晰的问题。虽然我国《森林法》明确规定:“森林资源属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。”但在实践中,地方政府代表国家行使森林的所有权,林业的实际生产者仅拥有林地的使用权。一方面，国家为实现“保护林业健康发展,环境效益最大化”这一根本目标,严格限定了林地的用途,使林业生产者的使用权与自由转让权受到侵犯。另一方面,因为林业资源或者林业产业是地方政府财政收入的一个重要组成部分,各级地方政府在行使权力的时候,受私利驱使过度征收税费,使林业生产者的收益权受到影响。林业生产者不具有完全的使用权、收益权、自由转让权,因而缺乏生产积极性,使产权的激励作用难以发挥。结果导致森林资源效率低下,甚至出现森林资源的流失与滥用。

（二）森林资源的外部性导致其使用权具有非排他性

所谓外部性,是指经济主体的经济活动对他人和社会造成的受益或受损的非市场化的影响。例如,森林具有净化环境的正外部性,也具有因滥砍滥伐造成的水土流失的负外部性。因此，当公众无偿地享有森林资源所提供的清新空气与优美环境等正外部性时,林业生产者的使用权就受到了侵犯,即森林资源的使用权具有非排他性。

（三）森林资源的动态性导致其收益权与自由转让权受限

由于森林面积大,林木生产周期长,林木在生长过程中受火灾、有害生物危害等自然因素的影响强烈,林业生产者的收益具有很强的风险性。收益的不确定性,使林权界定、评估成本加大。同时，为了最大限度地保持森林资源存量稳定增长,以持续发挥其生态效益和社会效益,国家严格规定了森林采伐限额制度,致使林权的自由转让权难以实现。只有正确地认识到林业产权的特殊性,才能明确林权制度改革的方向,充分发挥林业的生态功能与经济、社会功能。

二、林权改革对伊春的重大意义

（一）林权改革对伊春的生态意义

近年来,随着世界经济的快速发展,地球所面临的环境问题日益突出,可持续发展理论应运而生,各国先后把生态安全和生态效益作为社会发展的重要目标。2003年6月发布的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》作为我国林业发展的纲领性文件,明确指出:“加强生态建设,维护生态安全,是二十一世纪人类面临的共同主题,也是我国经济社会可持续发展的重要基础。”2009年我国首次林业工作会议再次强调:“林业是一项重要的基础产业,是一项具有特殊功能的公益事业。”会议在充分肯定我国林业生态保护工作成绩的同时，进一步指出:“生态问题依然是我国可持续发展最突出的问题之一,生态产品已成为当今社会最短缺的产品之一,生态差距已构成我国与发达国家最主要的差距之一。加快林业发展、加强生态建设任重而道远。”黑龙江省是我国重点国有林区,自“天然林保护工程”实施以来,我省生态保护工作成效显著,但森林资源保护工作仍需加强。对森林资源产权进行改革,针对黑龙江省林业的现状,应划分出部分公益林以政府投资为主,同时吸引大量民间资金共同建设,建立森林生态效益补偿基金制度,由政府对投资者给予合理补偿，这样才能充分调动林业生产者的积极性,有效发挥林权的激励作用。

（二）林权改革对伊春的经济意义

林业是我国一项重要的基础产业,也是黑龙江省经济发展的重要组成部分。据国家统计局统计,2008年黑龙江省森林面积达到2007万公顷,森林覆盖率达到43.6%,木材产量880.4万立方米,林业总产值达到89.6亿元。但随着市场经济的逐步发展,黑龙江省国有林权制度日益呈现出生产力低下的弊端。单一的国有制严重地挫伤了生产者的积极性,导致了森林资源效率低下。为进一步解放林业生产力,激发林区经济的活力,应该适度发展非公有制林业经济,按照市场原则建立林权交易市场（伊春已经建立并使用活立木交易市场）,使森林资源依法流转,提高林业生产效率,从而实现资源的优化配置。在充分调动生产者积极性的基础上,健全林业生产体系,提高森林资源的数量和质量;改善森林资源的结构;发展绿色食品、北药开发、森林生态旅游等新兴产业,提高林地的生产力和利用率,实现高产、优质、稳定的“高效林业”。

（三）林权改革对伊春的社会意义

在国有产权制度下,由于林地分配制度不规范,国家运用行政法律手段强制性地参与林地收益的分配,对林区长期的过量采伐和重取轻予,使得林业生产者的利益受到侵害。由于林区经济负担过重,行业内普遍存在着拖欠职工工资的现象,加之社会保障体系不健全等原因,黑龙江省伊春林区林业生产者生活较为贫困。因此,加快实施林权制度改革,适度发展非公有制林业产权制度,在激发林业生产者的造林积极性的基础上,既可以扩大就业渠道,又将有效地增加林业生产者收入,解决黑龙江省林区历史欠账、就业、贫困、稳定等一系列社会问题,从根本上解决“三农”问题,形成林区和谐稳定发展的前景。

三、林场合并下林下经济补偿的模式

在目前伊春地区林场合并的大趋势下，只有有效利用林地经济的发展，才会有力促进伊春地方经济在第三次创业中的腾飞。在林场合并中可以利用并且推广的经济补偿模式可以有以下几种：

（一）预期收益的经济林的补偿模式

在林场合并中，涉及到2649户林场职工家庭，按照原来承包或者占有的林地计算，已经种植的经济林政府应该按照市场价格补偿。

（二）地区差异产生的不动产补偿模式

林场合并后，部分职工会迁移到新地区居住、生产，按照伊春地区近三年房屋价格走势，不同地区的不动产价格产生了较大差异，这样就产生了基于地区差异导致的不动产补偿模式。政府主导的行政行为模式下，可以考虑经济适用房补偿模式、资金一次性付清补偿模式、新购房政府补贴模式。

（三）林下经济转移过程中的补偿模式

伊春地区的林下经济种类比较繁多，例如菌类种植、北药种植、经济作物种植、禽类养殖等等。林场合并时期，经济作物的转移就产生了损耗以及费用，这些也应由政府统一登记、补偿。

（四）森林碳汇补偿模式

所谓碳汇，是指从空气中清除二氧化碳的过程。简单说就是捐资造林，让自己出资培育的森林消除自己因工作、生活而排放的二氧化碳。它是指森林植物通过光合作用，将大气中的二氧化碳吸收并固定在植被与土壤当中，从而减少大气中二氧化碳浓度的过程。林业碳汇是指利用森林的储碳功能，通过植树造林、加强森林经营管理、减少毁林、保护和恢复森林植被等活动，吸收和固定大气中的二氧化碳，并按照相关规则与碳汇交易相结合的过程、活动或机制。

四、林下经济发展模式分析

（一）发展模式

1.林菌模式

充分利用林荫下空气湿度大、氧气充足、光照强度低、昼夜温差小的特点，在郁闭的林下种植双孢菇、鸡腿菇、平菇、香菇等食用菌。

2.林禽模式

充分利用林下昆虫、小动物及杂草多的特点，在林下放养或圈养肉鹅、土鸡、肉鸭等。

3.林畜模式

在林下放养或圈养肉牛、奶牛、肉羊、肉兔，每600 m2可分别投放牛5头、肉羊5只、兔30只。

4.林药模式

在林间空地上间种较为耐荫的白芍、柴胡、防风、黄芩、金银花、西洋参等药材，株距一般为70～100 cm，对这些药材实行半野化栽培，管理起来相对简单。

5.林粮模式

林粮间作也是个增收的好办法。农作物种植一般以绿豆、豌豆等小杂粮为主。目前，随着生活水平的提高，对小杂粮的需求不断增加，市场前景广阔，经济效益非常可观。

6.林草模式

在郁闭度80%以下的林地下有选择地种植不同种类的优质牧草。

7.林油模式

林下种植大豆、花生等油料作物也是一个好的模式。油料作物属于浅根作物，具有固氮根瘤菌，不与林木争肥争水，且又覆盖地表，防止水土流失，提高土壤肥力。

8.林菜模式

根据林间光照强弱及各种蔬菜的不同需光特性，科学地选择种植种类、品种，发展蔬菜种植。

（二）效益分析

从林下经济单位面积增加的经济效益来看，各种模式增效幅度不一。其中，林菌、林禽、林畜产业发展模式增值较大，增值较小的是林草、林粮等产业模式。从经济效益增长的实际来看，应大力发展林菌产业和林禽、林畜产业，有效增加林区居民的收入。

总之,林权改革意义重大,应全面系统地考虑生态、经济与社会因素。在当前林业战略转向以建设生态文明为首要任务的情况下,深化林权制度改革应坚持“生态效益优先,生态、经济、社会三大效益协调发展”的原则。具体考虑到黑龙江省林业现状,应以大力发展国有公益林为主,适度发展非公有制林业,从而保证实现森林资源增加、农民群众增收、林业经济增长的“三增”局面。

D92

A

1673-0046（2012）8-0080-02

本文用于省教育厅2011年度科学技术研究（指导）项目计划，项目名称：伊春林区林场合并中的林下经济补偿法律问题研究，项目编号：12515264