美国公众参与文化遗产保护的经验与启示

张国超

（武汉工业学院 艺术与传媒学院，湖北 武汉430023）

美国公众参与文化遗产保护的经验与启示

张国超

（武汉工业学院 艺术与传媒学院，湖北 武汉430023）

美国公众参与文化遗产保护的经验主要集中在民间组织引领方向、完善的法律保障、政府信息公开、税费政策激励、参与活动灵活多样等几个方面。我国公众参与文化遗产保护的问题主要集中在参与动力和技能不足、法律制度供给不足、参与成本高、渠道不畅等方面。借鉴美国的经验，我们可以从提高参与内驱力、加大法律制度供给、降低参与成本、拓展参与渠道等方面构建对策。

美国；公众参与；文化遗产保护；民间组织

文化遗产是世界各民族人民在其历史发展中创造的结果，是各民族智慧的结晶，蕴含着各民族特有的精神价值、思维方式、想象力，是世界各族民众共同的文化财富。世界各族民众既是文化遗产的创造者和传承者，也是文化遗产的主人。公众参与文化遗产保护的程度，从根本上决定着各国文化遗产的命运。美国社会良好的公众参与传统，辅之政府在法律法规和政策方面的推动，使美国文化遗产保护的经验在世界范围内具有标杆效应。因此，研究美国公众参与文化遗产保护的经验，对我国文化遗产事业管理具有十分重要的理论和现实意义。

一、美国公众参与文化遗产保护的历程

在美国，对文化遗产的保护是由民间个人发起的。1853年，北卡罗来纳州的安妮·坎宁安拯救乔治·华盛顿的旧居被认为是美国最早的民间遗产保护尝试。此后，女性在参与文化遗产保护中发挥了中流砥柱的作用。“Newport历史保护协会”的凯瑟琳·华伦、“弗吉尼亚古迹保护协会”的玛丽·斯各特、密西西比州“Prlgrimage花园俱乐部”的凯瑟琳·米勒、“圣安东尼奥保护委员会”的艾米利·爱德华斯等，在文化遗产保护中都作出了杰出的贡献。1923年，为保护已故总统托马斯· 杰斐逊的故居，一群市民成立“托马斯·杰弗斐逊纪念基金会”，开始对故居的结构、室内和花园进行了全面的维修。1926年，在洛克菲洛家族的资助下，弗吉尼亚州威廉斯堡Bruton教区长W. 歌德温对18世纪所有的城市住宅、公共建筑、街道和景观整体予以保护，使威廉斯堡成为美国最早的带有试验性质的整体保护社区。民众自发性的遗产保护行为，促成了美国国会于 1949年立法创建全国性的非政府保护组织——美国历史保护国民信托，成为联系民间保护团体和个人的枢纽[1]。1966年，美国颁布《国家历史文化保护法》，标志着美国文化遗产保护行动进入了新时期。自此，美国政府在介入文化遗产保护的同时，开始有意识地依赖民间力量。20世纪70年代至80年代初，与《国家历史文化保护法》相关联和配套的一系列法律法规相继出台，从而奠定了美国文化遗产保护的法理基础。这些保护政策的实施极大地激发了民众的保护热情，使美国公众参与文化遗产保护的热情达到了高潮[2]。

二、美国公众参与文化遗产保护的基本经验

美国公众参与文化遗产保护的经验非常丰富，本文仅从民间组织引领方向、制定完善的法律、政府信息公开、税费政策激励和灵活多样的参与活动等五个基本的方面进行介绍。

(一) 民间组织引领方向

从上述保护历程看，美国文化遗产保护运动具有“自下而上”的特点，民间组织往往引导着文化遗产保护的方向，很多重要的文化遗产保护法律、法规大多是在民间社团组织的推动下出台的。如美国《国家公园系统组织法》是在约翰·缪尔及其所属协会的共同推动下通过的，《历史遗址与古迹法》是在市民组织“美国历史调查会”以及“平民保护团”的推动下通过的[3]。在美国，民间保护组织可以分为三类，即保护联盟、历史保护社团和社区组织。其中，保护联盟的保护活动主要是提供资金帮助和义务咨询服务；历史保护社团通常通过周转基金的方式租赁或购买濒危的文化遗产，然后进行修缮，寻求其新的用途；社区组织的工作是制定保护区保护条例并监督其执行，有些社区组织还按照不同的专业领域细分为不同的委员会，各司其职，监督和执行保护区保护工作[2]，在历史文化地区的保护过程中发挥了极其重要的作用。可见，民间组织把个人参与遗产保护的诉求汇集在一起，为公众参与提供了具体的渠道，并在推动美国遗产管理的实践中发挥了巨大的作用。

(二) 完善的法律保障

从20世纪30年代开始，美国文化遗产保护运动进入活跃期。各级政府开始参与保护，相关的法律开始逐步建全。1966年美国联邦政府颁布了《国家历史文化保护法》，确立了由联邦政府、州政府和民间保护团体共同对文化遗产进行保护和管理的原则，改变了过去由联邦政府独力承担的格局，将遗产保护和管理法定为由社会各部门共同参与的义务和职责，这为民间保护组织参与文化遗产保护与管理提供了法律保障。之后，与之相关联和配套的一系列法律法规相继出台[2]。此外，美国的遗产官方管理机构国家公园管理局明确规定：任何保护计划必须建立在公众参与的基础上，所有的决策过程应当设置一个公开的论坛（会议）；遗产保护事务的决策在正式出台之前，需要经过至少4个环节以上的公共参与流程[4]。总之，美国制定的有关公众参与文化遗产保护的法律法规健全，法律文件内容的可操作性与适应性很强。法律文件在明确保护对象和范围的基础上，对保护与管理的程序、国家和地方及社会力量的各自职责与相互关系做出了明确的规定，这为社会力量参与文化遗产保护留下了接口，使公众在遗产保护中具有决定性的话语权。除此之外，美国国家公园管理局下设执法处，专门负责上述法律的执行。

(三) 政府信息公开

信息公开是指政府通过法定形式和程序，主动向社会公众公开或依申请向特定公民和组织公开所掌握与拥有的信息（除涉密免于公开外）。个人权利的保障需要、新闻舆论的监督责任、政治权力的制衡机制形成了一股合力共同促成了美国信息公开制度典范国家的地位[5]。自1966年《信息自由法》通过以来，美国政府制定了各种促进和保障政府信息有效利用的政策法规。美国国家公园管理局是国家遗产管理机构，也是遗产信息公开的政府主管机构，它对自身的定位不是“业主”而是“管家”，遗产信息的传播和服务是其重要的职责。例如，国家公园管理局管辖的每一个公园都实施三级规划决策体系，规划执行前，通常举行多次公开会议，并开通网站，鼓励社会公众积极参与规划[1]。通过这种形式，国家公园管理局把其管理的文化遗产信息及时地传播到公众层面。

(四) 税费政策激励

出台税制激励政策，充分调动公众参与文化遗产保护的积极性，这是美国政府的惯常做法。1966年，美国政府出台的政策规定，拥有历史性意义房屋的美国居民，如果按照保护规范修缮房屋，适用修缮费减免20%联邦税的优惠。这项政策实行至今已吸引民众投入 250亿美元对历史性房屋进行保护性修缮[6]。1976年美国联邦政府制订“历史复原抵扣税政策”，由国家公园管理局、国内税务局和各州历史保护官员合作管理，规定历史建筑更新的投资额可以按照一定比例以所得税抵扣的方式逐年返还，以此来鼓励民间资本投资于遗产保护领域。1981年，美国联邦政府颁布《经济恢复税收法案》，对私人或开发商用于保护与更新项目的投资，实施三个等级的所得税抵扣：30年以上的非居住物业可以获得15%的抵扣，40年以上的非居住物业可获得20%的抵扣，而 50年以上的各种历史建筑都可以获得 25%的抵扣。《经济恢复税收法案》被认为是美国历年针对遗产保护最具强效的一次税改调整[1]。联邦政府制订遗产保护和旧城更新的税惠措施后，许多州政府也纷纷出台了各自的税费政策。根据国家公园管理局统计，自历史复原抵扣税政策执行以来，全国共有32.5万套住宅获得保护性修复，其中58%是老房子，其余42%则是对废弃历史建筑的再利用[4]。可见，美国在遗产保护领域中的税费配套政策对遗产保护资金的来源、额度或数量及经营内容有详尽、严格的规定，能够有效激励社会投资遗产保护，促进遗产经营的发展。

(五) 参与活动灵活多样

美国公众主要通过两种渠道参与遗产保护：一是个体的公众参与，二是以民间组织为载体的参与。民间组织以其特有的公信力和亲和力，成为公众参与文化遗产保护的组织形式。这些民间组织开展了灵活多样的保护活动，除上文提到的促进遗产立法外，还有保护历史建筑、推广遗产教育和投入遗产保护资金等几个方面。

公益性信托组织是美国遗产保护领域中最为重要的一支力量。信托组织介入遗产保护领域的方式主要是：通过购入或捐赠获得历史建筑所有权，然后实施专业保护和托管。托付人可根据情况，保留使用权或收益权。目前，美国国民信托有会员27万，这些会员积极主动地参与各种遗产保护活动，且渗透到美国的社区和家庭中，影响和带动了周边的人加强遗产保护意识，投入遗产保护领域，形成民间积极参与遗产保护的良好局面[1]。

推广普及遗产知识，是美国多数民间保护组织的重要职责。这些组织经常举行各种群众活动，如出版各种刊物和普及读物，在校园开辟遗产园地、课程以及组织户外活动等。例如，在美国“Getty遗产保护研究所”的网站上有针对各种年龄层次的人群而设置的遗产保护教育内容，并且还设计了针对儿童的游戏板块，增加学习的趣味性[7]。还有一些民间组织通过提供针对专业工程保护人员、业主乃至小型社团的教育培训和学术交流，以提升技术人员和从事古迹维修的工匠、房地产行业人士的技能[1]。

作为联邦制国家，美国政府对文化遗产保护资金投入相对较少，且主要用于政府拥有的遗产保护项目中，其更多的保护资金投入来源于政府税收优惠政策的激励与吸引。此外美国“弱政府，强社会”的历史传统，导致美国人慈善意识很强，民间捐助也因此成为遗产保护资金的重要来源[2]。如美国国民信托自上世纪70年代末推广“主街计划”，至2005年全国已有40多个州、1200多个计划得到实施。统计表明，政府在该计划中每投入1美元就能带动近40美元的社会投入，累计共实现170亿美元的总投入，增加23万个就业机会，9.4万个老建筑得到保护性更新[1]。

三、美国文化遗产保护经验对我国遗产管理的启示

(一) 现阶段我国公众参与文化遗产保护存在的问题

目前，我国公众参与文化遗产保护还处于起步阶段，现实中还存在一些不可回避的问题。主要表现在：

第一，公众参与遗产保护的动力和技能不足。在现阶段，我国公众参与遗产保护明显是“依赖政府型”，即被动地参与各级政府部门和团体组织的保护活动，参与形式单一，作用有限，只要遗产破坏事件没有明显影响其生活、生产活动，公众很少愿意主动关注遗产保护。即使公众愿意主动参与遗产保护，还存在技能不足的问题。文化遗产保护是一门综合多学科、专业性较强的工作，公众要想要真正参与其中，必须具有一定的专业知识和文化素养。如对相关历史知识、遗产环境的了解，对遗产整治方式的认识以及对相关规划知识的掌握等。而目前，我国对于遗产保护以及规划知识的培训还远远不够，这也是我国公众参与遗产保护的障碍之一[4]。

第二，公众参与遗产保护的法律制度供给不足。法律是我国公众参与遗产保护最权威的保障，我国《文物保护法》仅规定了公众收藏文物的权利，其他相关制度对公众参与在遗产保护中的作用虽也有所涉及，但对公众参与的主体、领域、方式、时间、程度等还缺乏具体、明确的表述，使得我国现阶段有关公众参与文化遗产保护的法律、法规尽管在形式上满足了公众参与的需要，但由于缺乏可操作性，使得一些热心公众的参与行为达不到预期的效果，打击了其进一步参与的积极性，也不可能对周围其他公众形成有效的带动。

第三，我国公众参与遗产保护的成本较高。知情权是公众参与遗产保护的前提条件。然而，由于法律、法规在这方面的缺失，政府部门无法确定遗产信息公布的具体内容。这样，政府遗产信息公开的程度较低，公众对文化遗产信息的知情权就得不到充分的保障。社会公众要想获得有关文化遗产管理的相关信息，就必须付出大量的时间和经济成本进行实地考察，这就无法真正调动公众参与遗产保护的积极性。

第四，公众参与遗产保护的渠道不畅。公众具有文化遗产保护意识，只能说公众参与文化遗产保护具备了某种可能性。但如果缺乏相应的参与渠道，这种参与意识就很难外化为具体的遗产保护行为。目前，我国公众参与文化遗产保护的渠道少且不畅，一些公众有心参与，却因没有相应的参与渠道而不得不放弃。现有的参与大多属于“遗产破坏事发后举报”式的参与模式，即遗产破坏事件已经发生，虽然上报给遗产执法管理部门，但遗产破坏已经既成事实。相比发达国家而言，我国民间组织发育机制不完善，通过民间组织参与遗产保护的机会也非常有限。

(二) 促进我国公众参与文化遗产保护的对策

美国公众参与文化遗产保护的经验启示我们，解决我国公众实践参与遗产保护的问题，需要构建相关的对策。具体来讲，包括如下几个方面：

第一，提高公众参与遗产保护的内驱力和技能。对此，我们可以借鉴美国推广普及遗产知识的经验，开展多种形式的文化遗产社会教育。例如，通过博物馆教育、公众考古、遗产旅游等方式，改变人们的价值观和思维方式，提高公众的遗产保护意识和技能。但公众遗产保护意识和技能的提高，只是增加了公众对遗产保护的关注，要将这种潜在的状态转化为现实的遗产保护行为，最有效的办法是为公众提供现实的激励。我国可借鉴美国的历史保护所得税抵扣的政策，制订科学合理的抵扣和退税标准，从而激励公众积极参与遗产保护。

第二，加大公众参与遗产保护的法律制度供给。新制度经济学认为，法律制度的制定，可以为现实的经济系统提供正式和非正式的规则约束，保证经济主体之间的分工协作和正当竞争，激励各经济主体的积极性，减少经济运行中的摩擦行为[8]12。据此，我国政府应该加大公众参与遗产保护的法律制度供给力度，有效规范公众参与遗产活动的行为。我们可以借鉴美国在制定遗产法律方面的经验，通过完善现有文物立法，明确公众参与遗产保护的途径和具体形式，解决公众参与遗产保护法律的可操作性问题。同时，要建立文物专业执法队伍，加大打击文物违法和犯罪行为的力度，确保公众的参与行为依法受到保护。

第三，降低公众参与遗产保护的成本。提高遗产信息的公开程度，可以有效地降低公众参与遗产保护的成本。为此，借鉴美国NPS及时公开遗产管理信息的做法，我国政府遗产管理机构应当做到两点：进一步拓展遗产信息公开的广度和深度，及时将遗产的“建设性破坏”、“过度商业化”、“擅自改变遗产管理体制”等信息通过媒体公布于众，接受社会公众的监督；重视公众对文物违法案件的举报，并及时将处理结果反馈给举报者。

第四，拓展我国公众参与遗产保护的渠道。目前，我国公众参与遗产保护主要有三个渠道：一是官方组织的遗产保护活动；二是民间社团组织的保护活动；三是公众个人的遗产保护行为。由于我国的文化遗产管理一直由政府主导，文化遗产领域的民间组织发育机制还不完善，国情的不同使我们不能简单模仿美国由民间组织引领、“自下而上”的公众参与经验，而要结合中国的实际情况构建“政府主导，社会参与”的体制，并从法律、制度、参与程序等方面进行具体的管理。鉴于目前我国的民间组织发育与美国存在巨大差异，笔者建议我国政府重视社区组织在遗产保护和管理中的作用，从社区参与的角度来考虑构建相应的参与渠道，这是符合中国国情的一条现实的选择。

[1] 沈海虹．“集体选择”视野下的城市遗产保护研究[D]．上海：同济大学，2006．

[2] 张如彬．美国的历史文化遗产保护及其与其它发达国家的发展比较[J]．中国名城，2011(8)．

[3] 顾军，苑利．美国文化及自然遗产保护的历史与经验[J]．西北民族研究，2005(3)．

[4] 刘婧．历史文化遗产保护中的公众参与[D]．重庆：重庆大学，2007．

[5] 杨建成．美国信息公开制度及其对中国的启示[J]．国际关系学院学报，2011(4)．

[6] 贾俊艳．文化遗产保护立法之比较研究[D]．武汉：武汉大学，2005．

[7] 陈蔚．我国建筑遗产保护理论和方法研究[D]．重庆：重庆大学，2006．

[8] 胡乐明，刘刚．新制度经济学[M]．北京：中国经济出版社，2009．

The Enlightenments of the American Public Participation in Cultural Heritage Protection

ZHANG Guo-chao
(Wuhan Polytechnic University, Wuhan Hubei 430023, China)

The experience of American public participation in the cultural heritage protection is mainly concentrated in: civil organizations leading, a sound legal protection, opening government information, incentives in taxes policy and flexible participation activities. The problems of public Participation in cultural heritage protection are mainly concentrated in: involving in motivation and inadequate skills, lack of supply of the legal system, the high cost in participation and poor access. Learning from American experience, we build participation countermeasures from the internal driving force to increase participation,increasing the supply of legal system, reduce the participation cost, and expand the channels.

America; public participation; cultural heritage protection; civil organization

G112

A

1006−5261(2012)04−0128−04

2012-05-02

教育部人文社会科学研究青年基金项目（10YJCZH213）

张国超（1974―），男，河南西平人，讲师，博士。

〔责任编辑 赵贺〕