行政决策失误法律责任追究的路径选择

郭 跃

（安徽中医学院，安徽 合肥 230038）

行政决策失误法律责任追究的路径选择

郭 跃

（安徽中医学院，安徽 合肥 230038）

行政决策失误容易导致对相对人利益和公共利益的损害，为有效遏制决策失误频发的现象，必须建立有效的行政决策失误法律责任追究的路径，将行政决策失误纳入行政复议和行政诉讼调整范围在当前不仅是可能的也是必要的，并在此基础上建立相应的追究程序来保证责任追究的实现。

行政决策；法律责任；行政复议；行政诉讼

行政决策是政府行使其行政管理职能的首要环节，是政府管理活动的先导和灵魂。“在建立法治政府构建和谐社会已成为时代主题的当代中国，行政决策法制化实践正不断深入。”[1]行政决策失误法律责任是指行政决策主体在行使行政决策权的过程中，违法行使决策权力必须承担的法律责任，是决策者违法行政所引起的法律后果。行政决策责任的核心问题是行政决策法律责任的追究，“责任追究制度的建立，重要的是要有明确的责任追究主体。”[2]不同的责任追究主体在政府决策责任追究中发挥着不同的作用，责任追究主体的多元化决定了责任追究途径的多元化。

从法律属性上来分析，笔者认为行政决策是一种复合型行政行为，在现实行政管理和行政权的运行过程中，也有行政决策是针对特定的情形，但这只是少数情形。行政决策行为在大多数情形下是针对不特定的多数人做出的、具有反复适用性的特点，具有抽象行政行为的属性。“从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事制定具有普遍约束力的行为规则行为。”[3]现行《行政复议法》和《行政诉讼法》都将行政决策这一具有抽象行政行为色彩的行政行为排除在审查之外，笔者认为应将行政决策纳入行政复议和行政诉讼的受案范围，无论是在理论上和现实中都是可能的和必要的。

一、建立行政决策责任复议和诉讼救济途径的必要性

将行政决策责任纳入行政复议和行政诉讼调整范围内是必要的。从实际情况来看，目前其他的监督机制很难有效地发挥作用，随着行政决策行为日益增多，违法实施行政决策行为日趋严重，笔者主张将行政决策失误纳入行政复议和行政诉讼调整范围内，有其必要。

1.行政决策行为自身的性质、作用和影响

一般的具体行政行为毕竟针对的是个别的人，即使违法，对相对人造成的损失也是局部的，负面影响也是个别的。政府行政决策作为一种抽象行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。行政决策失误一旦违法，将会给众多人造成损失。如果复议机关或人民法院不能受理对违法决策提出的复议、诉讼，那就有可能导致这一违法不当的决策所造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上讲，作为抽象行政行为的行政决策比一般的具体行政行为更具有危险性和破坏性，更有理由将行政决策纳入到行政复议和行政诉讼的范围中去。

2.改变政府决策行为违法现状的需要

现行立法排除了对大多数行政决策的诉讼，严格限制了对行政决策的复议，其他监督机制又跟不上，致使行政决策违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关及行政首长，习惯于使用行政决策手段违法征收、摊牌费用等而又很难追究其责任，导致行政决策失误频发，决策打架、冲突、重复和失控。笔者认为，要改变政府决策随意、决策失误频发而又无法有效追究的现状，就要将政府抽象性决策行为纳人复议和诉讼受理的范围。

3.依法行政原则的要求

“行政机关在制定、实施立法活动等抽象行政行为时应做到依法行政，即符合法律优先的要求。”[4]行政机关的权力对行政相对人的影响是相当大的，如果对行政机关的权力不加以约束，极易造成对行政相对人权利的侵害。而法律优先原则要求行政机关在制定行政规范和在进行行政决策时应遵守法律规定，在法律规定的范围内进行决策。现在很多行政机关及行政首长的违法乱纪问题就出现在行政决策上，它已不是某个具体一般工作人员的违法，而是整个部门和整个单位的违法，是一级政府的违法。行政机关侵害行政相对人的利益习惯于使用行政决策，这种违法行为具有一定的隐蔽性，行政相对人基于对公权力的信任通常认为政府的行政决策肯定是有依据的，政府是不会做错事的，行政相对人相信政府的行政决策，一旦出现这种违法行为，相对人一般不会指责政府。另外，行政决策违法对相对人的损失，并不是单个相对人的损失，而是管辖范围内所有相对人的损失。所以，行政机关进行行政决策必须做到依法行政，符合法律优先的要求。

4.全面监督行政机关的需要

从司法机关这个角度看，司法机关应当是裁决所有法律争议的机关，由于行政决策行为同样可能导致争议，所以，法律裁决行政决策引发的争议是实现司法职能的必然结果，也是解决此类争议的必要途径。现行行政诉讼法禁止对抽象性行政决策行为提起诉讼，严格限制对其复议，事实上只能放纵违法和不当的行政决策行为，只能是限制受到侵害的当事人纠正违法行政决策行为的权利。所以，只有当将行政决策行为全部纳入到行政诉讼、不受限制地纳入到行政复议范围之中，才能从根本上扭转行政决策行为违法、损害大众利益的局面，才能维护法制统一，才能对行政机关进行全面监督。

二、建立行政决策责任复议和诉讼救济途径的可能性

已有的复议经验和国外的司法实践为我们对行政决策进行行政复议和司法审查提供了经验和视角，将行政决策纳入行政复议和司法监督制约范围是可能的，理由有：

1.行政复议制度的实践为司法审查抽象行政行为积累了经验

我国《行政复议法》第七条规定：公民法人和其他社会组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。已有的法律规定一方面弥补了对行政决策法律责任追究的不足；另外一个方面也表现出复议范围的相当大的局限性。但是，无论如何为我们将行政决策法律责任的复议全面审查和司法审查提供了经验、开辟了道路，积累了经验。事实证明：将行政决策纳入司法审查和全面行政复议的范围是可行的。

2.在更大范围内保护相对人合法权益，督促行政机关依法行政

行政法是“管理法”，要强调对行政职权运行的保障；行政法更是“限权法”，要强调对公民、法人和其他组织合法权益的保护和对行政职权的限制。近代行政法是民主制度的产物，自其产生之日起，就一直以防止行政权力的滥用，保护公民、法人和其他组织的合法权利为追求目的。将抽象性行政决策纳入行政诉讼和行政复议的范围将有助于保证行政主体及其工作人员认真执行国家法律，做到依法行政；将有利于规定和发展公民、法人和其他组织的行政参与权；将有助于规定并发展公民、法人和其他组织的行政监督权；将有助于预防、制止和制裁侵害公民、法人和其他组织合法权利的行为。

3.国外对抽象行政行为监督经验

在美国、法国等一些国家，对行政机关作出的抽象行政行为都明确地列入行政司法的受案范围。如，美国《联邦行政程序法》第553条第五项规定，“各行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改或废除某项规章的权利”。法国行政救济制度规定：“由于法律或上级条例的出现，而使下级行政机关某项条例的存在成为不合法时，根据行政法院的判例，利害关系人可以在法律和上级条例公布后两个月内，请求行政机关废除或修改不符合法律情况的条例。”这些已有的别国的经验为我们对行政决策行为进行司法审查和全面复议监督提供了经验、视角和导向。

三、行政决策法律责任追究程序

程序是规范责任追究主体行使的责任追究行为的方法和步骤，它由责任追究的方式、步骤、时限、顺序等要素构成。“法律程序是指人们进行法律行为所必须遵守或履行的法定的时间与空间上的方式与步骤，是实现实体权利和义务的合法方式和必要条件。”[5]程序的基本目的是保障实体权利义务的实现。行政决策法律责任追究的途径有两种即行政复议和行政诉讼，相应的行政决策法律责任的追究程序应分开来表述。

（一）行政决策法律责任的行政复议追究程序

行政决策复议追究途径具有一般复议程序的方式与步骤，也有自己独特的程序特点，这些特殊性主要表现在：1.复议提起主体不仅限于行政相对人

对具体行政行为的复议要求申请人必须是行政管理相对一方的公民、法人和其他组织，对行政决策复议不能局限与此，类型大体有两种：第一，决策效果评价后的主动追究。在政府决策实施过程中，决策失误一旦被决策者发现，决策者应当主动报告上级机关或同级的法制机关。由该机关须启动追究程序，一追到底，追究此事的参与者、决策者、执行者的责任并对错误的决策做出变更或撤销。第二，决策失误后的被动追究。这是指行政相对认为有关行政主体及其公务员的行政决策侵犯其合法权益，以自己的名义请求行政复议机关对该行政决策行为依法进行审查的行为。

2.复议可停止执行制度

复议可停止执行制度分两种情形：第一，决策执行机构在执行过程中，发现决策所依据的客观条件发生变化或者因不可抗力原因导致决策目标全部或者部分不能实现的，应当及时向上级行政机关提出停止执行、暂缓执行或者修正决策的建议，上级行政机关根据决策执行机构提出的建议，作出继续执行、停止执行、暂缓执行或者修正决策内容的决定。第二，公民、法人和其他组织认某种行政决策应当停止执行或者修改的，可以向决策执行机构提出建议。决策执行机构应当认真研究，认为有关决策确需停止执行或者修改的，报上级行政机关审查。上级行政机关作出停止执行、暂缓执行或者修正决策决定的，决策执行机构应当采取有效措施，避免或者减少损失。

（二）行政决策法律责任的诉讼追究程序

相对人认为行政主体的行政决策侵害其合法权益，要求法院对该行政决策进行审查从而保护自己的合法权益的诉讼行为。行政决策法律责任的诉讼追究程序应遵循《行政诉讼法》的基本要求，同时笔者认为，行政决策法律责任的诉讼追究程序有两个特殊性：

1.责任追究标准

对行政决策追究法律责任时，关键是要把握好追究标准，笔者认为这种准就标准要进行区分。要根据不同参与决策者的职务、不同性质类型的决策如资金使用数量或干部任用情况以及决策涉及事件的规模影响，确定不同的责任标准。对于决策失误，还要根据领导者个人过错程度来决定是行政机关集体责任还是领导者个人责任。

2.在责任的追究时限

如果使用资金多、涉及工程规模大、决策失误社会影响广、领导级别职务高的，决策失误就应有较长的追究期。笔者认为对于特别重大的决策失误，可以实行无期限责任追究制，即无论决策者升任到什么级别，调任到何处，都要追究其决策失误责任。

建立健全行政责任机制是一项紧迫而艰巨的任务。因而要用制度化法制化的规则、程序和方法来保证责任的实现，来贯彻责任和体现责任，使之成为一个贯穿行政决策全过程的相互配套的责任保障体系。通过行政复议和行政诉讼的路径来实现行政决策失误的法律责任将是最有效的途径。

［1］[美]庞德.通过法律的社会控制法律的任务[M].沈宗灵译.北京:商务印书馆，1984.22.

［2］钱振明.促进政府决策机制优化的制度安排[J].江苏社会科学,2007，(6):141-146.

［3］张正钊.行政法与行政诉讼法[M].北京：中国人民大学出版社，1999.108.

［4］马怀德.行政诉讼原理[M].北京：法律出版社，2003.192.

［5］张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2001.336.

Analysis on the path selection of legal responsibility of administrative decision-making failure

Guo Yue
（Anhui university of traditional chinese medicine,Hefei Anhui 230038,China）

Administrative decision-making failure easily harms the relative interests and the public interest,in order to effectively Contain the phenomenon of frequent administrative decision-making failure,we must establish effective path of legal responsibility of administrative decision-making failure,it is not only possible but necessary to put administrative decision-making failure into the adjustment range of administrative reconsideration and Administrative proceedings,and on this basis to establish the corresponding investigation procedure to ensure for the implementation of accountability.

administrative decision;legal responsibility;administrative reconsideration;administrative proceedings

D922.1

A

1672-0547（2012）01-0071-03

2011-12-17

郭 跃（1979-），男，安徽肥西人，安徽中医学院人文学院讲师，硕士。

2009年安徽省教育厅人文社科项目《行政决策法律责任制度研究》（编号：2009sk416）阶段性成果。