实施“皖江示范区”战略应有国家层面的税收优惠政策

王齐祥 尹合伶 陈 颖

（安徽行政学院，安徽 合肥 230051）

实施“皖江示范区”战略应有国家层面的税收优惠政策

王齐祥 尹合伶 陈 颖

（安徽行政学院，安徽 合肥 230051）

实施“皖江示范区”发展战略已有时日。如何在税收政策上更好地促进皖江示范区建设的顺利实施，加快缩小中西部地区与发达地区之间发展上的巨大差距，实现我国经济、社会、文化、生态的协调和可持续发展，仍然是税收理论与实务上不可回避的问题。从皖江示范区所处的地理区位、开发时期上的相对滞后、人才的大量流失等方面考虑，在“皖江”实施国家层面的税收优惠政策既符合我国经济发展的实际，也符合国际惯例。

皖江示范区；税收政策；区域优惠；转移支付

2010年1月国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，标志着皖江城市带承接产业转移示范区上升为国家战略。这是新中国成立以来，安徽省第一个上升为国家战略层面的区域性发展规划，也是党中央、国务院为促进中西部地区承接国内外产业转移而制定的第一个规划。将为我省发展带来重大的历史机遇，对实现安徽新崛起具有重大而深远的意义。皖江城市带承东启西、连南接北，具有环境承载能力强、要素成本低、产业基础和配套能力好等综合优势。是国家实施促进中部地区崛起战略的重点发展区域，也是长江三角洲地区产业向中西部地区转移和辐射最接近的地区。设立皖江示范区，是顺应国内外产业转移新趋势、建立承接产业转移新模式的客观需要，是加快中部崛起、推动区域协调发展的重要战略，是更好地发挥皖江城市带综合优势、推动安徽又好又快发展的现实要求，也是应对复杂多变的国际经济形势、保持国内经济平稳较快发展的重大举措。

皖江示范区战略实施以来，虽然中央已经颁布了一些相关优惠政策，但与东部沿海经济区开发时相比在税收方面缺乏更为优惠的吸引内外商投资 “皖江”的政策导向，几乎没有运用国家层面的区域税收优惠政策，对此我们认为：实施“皖江示范区”战略应有国家层面的区域税收政策。

一、利用区域税收优惠政策、为实现我国经济均衡发展提供导向

区域经济差异是指一定时期特定区域之间人均意义上的经济发展总水平非均等现象[1]，经济差异不仅是一个经济问题，而且也是一个社会问题和政治问题，不加以控制，势必影响整体发展[2]。区域税收优惠政策对引导资源合理流动，促进投资地区转移，培植新的经济增长点、缩小区域经济差异都具有明显的政策导向性，实施皖江示范区战略要求国家从宏观整体出发，制定有利于皖江示范区经济发展的导向性强的区域税收优惠政策，而目前在“皖江”只有面向全国的“普惠”的产业税收优惠政策。

从本质上说，税收区域优惠政策与产业优惠政策都是调节生产要素配置的政策，二者具有同一性。但区域优惠政策主要调节生产要素在空间上的区域分布，重点解决在哪里生产的问题；产业优惠政策主要调节生产要素在部门间的合理分布，重点解决生产什么的问题。两者调节的内容不在同一个层面上，不能互相替代。因此，必须重新审视“用产业优惠政策代替区域优惠政策”的观点。如何协调两者之间的关系至少要考虑两点:一是政府的阶段性宏观经济发展战略；二是区域经济和产业结构的发展状况。

从目前我国政府的宏观经济发展战略来看，皖江示范区作为国家战略规划区的启动，迫切需要有税收区域优惠政策的支持；从区域经济和产业结构的发展状况来看，我国区域经济不平衡的程度远远大于产业结构不平衡的程度[3]。因此，税收政策的运用更应侧重于解决区域经济不平衡的问题。税收区域优惠的重点应由东南沿海向中西部地区转移，在对中西部地区实施区域税收优惠的过程中，要充分考虑地区差别，不能搞一刀切。而是要有重点、有目标的扶持，以便中西部的重点地区在尽可能短的时间内吸引大量的资金、技术、人才，实现快速起飞，充分发挥这些地区的辐射带动功能，从而促进我国区域经济的均衡协调发展。

为避免导致区域产业结构趋同化和支柱产业盲目发展、重复建设、过度竞争等可能出现的逆向调节，对具有明显竞争性的产业项目应充分发挥市场机制的调节作用；税收产业优惠的重点是基础产业的发展，如重要能源、原材料工业，科研开发、技术进步、环境保护、资源综合利用等产业。为防止无条件限制的税收区域优惠政策给国民经济发展带来的负面影响，对区域税收优惠政策加以一定条件的限制，实现区域优惠与产业优惠的有效结合。

二、皖江示范区建设需要国家层面的税收优惠政策

（一）皖江示范区在开发时期上的相对滞后，需要有税收优惠政策的支持

皖江示范区规划是在深圳特区设立30年之后、开发浦东22年之后、西部大开发10之后、振兴东北老工业基地5年之后，而且在东、西部开发时都有国家层面的税收区域优惠政策；近期的海南免税港、东盟自贸区也有相关的特有税收优惠政策。借鉴他们的成功经验，皖江示范区作为国家战略规划区也应有国家层面的税收区域优惠政策的引领和支持。

1.30年前设立深圳特区时的税收优惠政策

20世纪80年代初期，中央政府为适应对内改革、对外开放的需要，促进社会主义市场经济的全面发展，按照减税让利的指导思想，为深圳特区制定了一系列吸引外资、促进国有和非国有经济发展的税收优惠政策。在区域税收优惠方面，按“经济特区——经济技术开发区——沿海经济开放区——内地”梯度递减的方式体现，即对设立在经济特区的外商投资企业，可以按15%缴纳企业所得税；对设立在经济技术开发区和高新技术产业开发区的生产性外商投资企业，可以按15%缴纳所得税；对设立在经济开发区和沿边、沿海、沿江城市的外商投资企业，其中属于技术、知识密集型的项目和能源、交通、港口建设项目可以按15%的税率缴纳企业所得税，属于生产性企业可以按24%缴纳企业所得税；在上述特殊经济区域以外地区的外商投资企业，除生产性企业或能源、交通等一些特殊行业可以享受“二免三减半”的优惠政策以外，一般适用33%的企业所得税。在增值税、营业税方面也有相应的优惠政策。东南沿海地区享受的税收优惠待遇远高于其他地区，使我国税收区域优惠政策的格局初步形成。

2.22年前浦东开发时期的税收优惠政策

自1998年1月1日起，在浦东新区对国家鼓励发展的外商投资项目和国内投资项目进口设备，免征关税和进口环节增值税；正常年份浦东开发区所得税率为15%；经营期10年以上的外商投资生产性项目享受“二免三减半”；先进技术企业减免企业所得税期满后，可延长三年减按10%的税率征收企业所得税等。另外，对出口增值税退税、原材料保税及相关方面也有相应的优惠。

3.10年前西部大开发时的税收优惠政策

对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业，在2001年至2010年期间，减按15%的税率征收企业所得税；经省级人民政府批准，民族自治地方的内资企业可以定期减征或免征企业所得税，外商投资企业可以减征或免征地方所得税；对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，上述项目业务收入占企业总收入70%以上的，可以享受企业所得税如下优惠政策：内资企业自开始生产经营之日起，实行“二免三减半”；外商投资企业经营期在10年以上的，自获利年度起，享受“二免三减半”；对西部地区自用设备免征关税和进口环节增值税。

4.5年前振兴东北时的税收优惠政策

2004年7月1日起，东北地区工业企业的固定资产，可在现行规定折旧年限的基础上，按不高于40%的比例缩短折旧年限；东北地区工业企业受让或投资的无形资产，可在现行规定摊销年限的基础上，按不高于40%的比例缩短摊销年限；东北地区企业的计税工资税前扣除标准提高到每月人均1200元；在装备制造业等八大行业扩大增值税进项税额抵扣范围的优惠政策。

5.海南离境退税、离岛免税的优惠政策

为推进海南国际旅游岛建设，国务院决定在海南省开展境外旅客购物离境退税政策试点，并将在2011年1月1日起执行[4]，退税率统一为11%，离境退税税种为增值税；海南“离岛免税”购物政策试点将于4月20日起开始试运行，并于5月1日正式实施，海南省财政厅副厅长吕勇表示，海南离岛旅客购买5000元人民币以下的商品，与含税进口商品相比，免税的幅度高达30%-50%[5]。

（二）没有海岸线的区位劣势，需要税收优惠政策的弥补

皖江示范区虽然拥有800里皖江，但没有一寸海岸线。由于南京长江大桥的阻隔，丰水期仅能通过3000吨级船舶，万吨级轮船根本不能通过，限制了皖江“黄金水道”作用的发挥，使皖江可供万吨级海轮通航的深水航道不能得到充分利用。

美国著名经济学家萨克斯在分析世界经济发展时，分析了地理区位条件对经济发展的重要作用。他认为发达国家和发达地区通常是在距离海边最近的地区发展起来，而很少在远离海边的内陆地区发展起来。因为距离海边远会造成国际贸易的运距长和运输成本高。为此,他举了南北美洲、欧洲、亚洲的日本及四小龙和中国的沿海地区来证明这一点。他认为：由于运输成本太高，很少有人到多山的内地投资[6]。按萨克斯的思路，即便是在财税政策上多给转移性支付和多进行基础设施的投资，经过若干年的建设，我国中西部的投资软硬环境和其他条件与东部沿海地区不相上下，但由于始终存在国际贸易的运距长所产生的运输成本高和时间长的制约因素，外商和东部的企业家仍会因此不愿到中西部投资。作为私人投资总是要追求生产要素的回报率。而皖江示范区建设是在市场机制基础之上进行的，政府性投资主要集中在社会公共性较强的基础设施、环境保护等方面，市场竞争性强的投资项目则主要依靠民间投资。要依靠市场机制，发挥民间资本的作用，就要使资金、技术与人才的流进能获得比在东部沿海地区投资更高的回报率。否则，仅仅是运输成本高和耗时多这一条，就决定了游资不愿意到“皖江”来。特别是在输入型增长模式下，由于资本的流动性，如果有更好的投资区域，资本就会流走。

因此，为了吸引大量外资和内资投入皖江示范区，除了给以财政转移性支付和基础设施、环境保护的政府性投资外，还必须实行比沿海地区开发、开放时期更为优惠的税收政策，使投资于皖江能够获得高于在东部沿海地区投资的回报。否则，吸引内外商投资皖江示范区将可能只是政府的一厢情愿而已。

（三）长期以来的“孔雀东南飞”导致人才流失严重，需要税收优惠政策引导

改革开放以来，东部沿海地区经济得到了快速发展。雄厚的发展实力、丰裕的经济报酬、良好的用人机制和人才成长环境，使他们在人才竞争中已经捷足先登，抢占先机。由于历史、经济的原因，中西部在人才资源上，受到了来自东南沿海地区的严峻挑战。人们在求职的过程中热衷于寻找地理位置优越和福利待遇良好的单位，由此造成了有成就的科技人员更愿意到沿海发达地区去发展，大中院校毕业生就业大部分首选经济发达地区，造成中西部大量人才的外流，科技人员流失更为普遍。我们安徽合肥虽有闻名遐迩的中国科学技术大学和合肥工业大学等知名学府，培养了大批优秀的专业人才。但这些知名院校培养出来的学生留在安徽的数量不多，很难为安徽的发展和建设增加新生力量。近三十年来，在安徽的现有人才队伍中，“人才东南飞”现象持续不断，安徽培养的优秀人才纷纷到东南沿海发展。安徽的人才流失出现“两多”现象：一是高级专业技术人才流失多；二是技能人才流失多。安徽的一项调查表明，企业在高层次人才需求方面一直得不到满足，并且一般技能人才也奇缺。调查还显示，这两类人才都流向了发达地区，安徽成了他们的人才培养基地[7]。人才流失过度，导致适应安徽奋力崛起、跨越式发展的高层次人才严重匾乏。

近年来，虽然我省也下了大力气、采取了不少措施以控制人才的不平衡分布，但收效甚微，现在仍有很多急需人才的单位、地区得不到所需的人才，从而严重束缚了安徽经济的发展和在市场经济中的地位。为有效吸引人才回归，除了要创造良好的用人环境外，还需要有适度的税收优惠政策的引导。

三、在皖江示范区实施区域税收优惠政策不会扭曲市场机制

中央实施皖江示范区战略的根本目的，是要通过加快中部地区的经济与社会发展,逐步缩小业已拉大并成为影响国家长治久安的区域差距问题。换言之，仅仅依靠“看不见的手”，简单地把缩小区域差距的希望寄托在市场机制之上是不实现的。市场经济的发展，必然产生地区间的差距，并形成穷者愈穷、富者愈富的“马太效应”。

在我国的区域发展战略上，曾经盛行的“梯度发展”理论认为，在市场机制下随着东部发达地区经济的日益发展，其成本的逐步抬高，东部的工商业会向中西部自然转移，从而使中西部经济得以均衡发展，由此缩小区域之间的差距。但现实是区域之间的发展鸿沟越来越大，以至于有人称我国现在的区域差异状况是“一国两制、四个世界”[8]。从以市场经济为基础的资本主义的发展史来看，在全球范围内人们同样也没有看到“涓滴效应”所带来的阶梯式增长。相反，让我们看到的是“发达国家越来越富裕、发展中国家越来越贫穷”的现象。

在市场经济中，私人和厂商必然要追求生产要素的高回报率和投资的聚集效应。哪里的回报率高，资本、技术和人才就流向哪里；哪里的经济越发达、获利机会多,资本、技术和人才就会涌向哪里。这就是市场机制的神妙之处，也是市场机制的缺陷之一。而且这种缺陷是市场经济本身难以克服的,它只能通过政府的宏观调控来解决。比如法国政府对老工业区和科西嘉岛的优惠政策；欧盟对落后国家的支持政策；日本对北海道的优惠政策；德国对原东德地区的优惠政策；巴西对亚马逊河流域区的优惠开发政策等，无一不证明了这一点。

可见，在欠发达地区实行优惠的税收政策早已经成为国际惯例。在皖江示范区实行优惠的区域税收政策，就是希望通过它和其他条件的完善，促进中部地区的经济与社会发展，并形成辐射和带动效应，从而为实现全国的均衡、协调发展起到示范作用。

四、转移支付政策与税收优惠政策的比较

在支持皖江示范区建设的财税政策中，要实行以中央财政转移性支付和大量基础设施投资为主的政策，首先遇到的是中央财力支撑问题。资料显示，目前我国中央财政的债务依存度相当高，仅2010年安排的财政赤字就达10500亿元，这是新中国成立60多年来财政赤字首度破万亿元，国债占GDP比重在40%左右[9]。换言之，目前中央财政支出的大部分是靠发行国债支撑的。长期实行扩张性的财政政策最终必然会导致通货膨胀，严重时甚至会产生滞胀。相对而言，若实行税收优惠为主、财政转移性支付和基础设施投资为辅的政策，对中央财政的依存度就没有那么高，中央财政承受的压力也会小一些。

因为税收优惠着眼于刺激企业和个人的投资积极性，你投资了才能享受优惠，没有投资就不能享受优惠；而财政转移支付涉及的是财政收入存量，加之又带有某种“均贫富”的色彩，很容易引起地方政府等靠要的依赖心理。税收优惠着眼于财政收入增量，地方政府只有创造了吸引投资的良好环境，才能吸引到投资，否则人家就不会来。由此可以促进地方政府加快政治、经济体制改革，规范经济秩序，为皖江示范区建设创造良好的政治、经济、社会和生态环境。东部沿海地区发展的实践已经充分证明了这一点。

在我们的调研中还了解到，皖江示范区内的很多企业都认为现行税收优惠政策中的先征后返相当麻烦，更重要的是它占用了企业的现金流，“先征”容易、“后返”很难。这里的“先征后返”从根本上讲还是财政政策的运用，从企业的角度，他们更希望有直接的税收减免优惠政策的实施。

为保障皖江示范区战略目标的顺利实现，我们主张在皖江示范区建设的财税支持政策上，实行以区域优惠的税收政策为主，财政转移性支付和基础设施投资为辅的政策思路。

五、皖江示范区税收优惠政策实施路径的几点思考

改革开放以来，我国在区域经济发展问题上采取了优先加快东部沿海地区发展的倾斜政策。对促进东部地区发展、增强国家整体经济实力的同时，也影响了中西部的发展效益，加之工农产品价格剪刀差现象并没有彻底解决，使中西部资源输出和东部制成品输入的“双重流失”状况不断加剧，中西部人为东部经济发展付出了巨大的“牺牲”，所以在东部地区已经迅速发展、区域差距日益扩大的今天，借鉴国际、国内成功的经验，在皖江示范区实施区域税收优惠政策合情合理。具体而言，可选择以下路径实施区域税收优惠：

1.优化区域税收分享结构、加大挫伤了企业有偿取得排污权的积极性。财政转移支付力度。对“皖江示范区”上缴中央财政的增量部分实行先征后返,重点用于支持示范区基础设施建设、重大公共服务平台建设、重大产业转移项目贷款贴息以及风险补偿，鼓励重点产业的转移、发展和自主创新等；加大一般性转移支付和专项转移支付力度，支持示范区开发建设；提高中央财政在重点基础设施建设、社会事业发展等公益性项目中的投资比例；实行“皖江示范区”地方政府债券单列。

2.促进吸引投资的税收优惠政策。考虑区域间经济发展不平衡的现状，为了鼓励国内外资金加大对“皖江示范区”投资，对生产性企业从开始获利年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第五年减半征收企业所得税；民营企业税后利润再投资的，并增加注册资本，经营期限超过5年的，其未分配利润转增注册资本的40%部分，允许抵缴其新增的应纳税所得额。同时，对示范区内旅游景点和景区实行减按3%的税率征收营业税的优惠政策。

3.鼓励公共基础设施建设的税收优惠政策。加快公共基础设施建设是皖江开发的重要任务，为此，对来“皖江示范区”投资符合《企业所得税法》有关公共基础设施“三免三减半”政策的项目，实施“五免五减半”。同时，将按照取得“第一笔生产经营收入”确定优惠期的方法，改为“自获利年度起”确定优惠期的方法。

4.加快产业结构调整的税收优惠政策。由于现行高新技术企业与国家鼓励类产业企业都享受15%的所得税优惠税率，为了促进“皖江示范区”的产业结构调整和高新技术产业发展，对区内的高新技术企业给予10%的优惠税率。同时，为促进皖江服务业的发展，对需要重点发展的现代服务业的营业税也实行“三免三减半”优惠；并将税率降为3%。

5.促进节能减排和技术更新的税收优惠政策。“皖江示范区”的企业用于公共环境治理的专项支出，允许在企业所得税前按150%加计扣除；企业投资符合国家产业政策技术改造项目，其所需设备投资，执行按40%从企业投资改造项目设备购置当年比前一年新增的企业所得税中抵免；工业企业的固定资产（房屋、建筑物除外），在现行规定折旧的基础上，按照不高于40%的比例缩短折旧年限；工业企业受让或投资的无形资产，可以在现行规定摊销年限的基础上，按照不高于40%的比例缩短摊销年限；政府给予企业的各类补贴和补助收入，暂不计入企业应纳税收入。

6.赋予皖江示范区“保税区政策”。对“皖江示范区”物流园区实行进区退税政策、中转集装箱拼拆箱政策、非贸易项下的购汇试点；实行加工贸易深加工货物结转全额退税政策；降低科研教学及科技开发所需进口货物的免税门槛，对省认定的科研单位以及承接省级及以上重点科研任务的生产企业、省级企业技术中心、以及开展中等以上学历教育的院校和职业教育学校，进口非直接用于生产目的的设备及研究物品，除不予免税的20种商品外，均免征进口关税及进口环节增值税；放宽汽车产业税收优惠条件，对整车生产企业及其配套零部件、配件生产企业进口自用设备(含仪器及随附进口的配套技术、配件、备件)，除《外商投资不予免税的进口商品目录》所列商品外，均免征进口关税和进口环节增值税；汽车整车及零部件项目进口自用设备、冲压模具，自主品牌汽车生产企业进口研发用样车和关键零部件样品，免征进口关税及进口环节海关代征税。

7.在“皖江示范区”的交通运输业、部分现代服务业开展营业税改征增值税试点改革。“扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收”是十七届五中全会和“十二五”规划确定的加快我国财税体制改革重要内容。2011年11月16日，财政部和国家税务总局发布了经国务院同意的《营业税改征增值税试点方案》等文件，明确了我国营业税改征增值税改革的指导思想、基本原则和主要内容。营业税改征增值税，就是将目前征收营业税的交通运输业、部分现代服务业等行业改为征收增值税，通过纳入增值税抵扣链条，消除重复征税，降低经营成本和企业税负。该项改革将对优化税制结构和减轻税收负担具有重大意义，为深化产业分工，促进二三产业融合发展提供良好的制度保障。

8.引进人才的税收优惠政策。为了吸引海内外优秀人才到皖江创业，促进人才向“皖江示范区”流动和加强教育培训，对到皖江示范区创业和工作的高级人才、特殊人才：提高工资、薪金费用扣除标准至5000元/月人；允许教育培训费用作税前扣除；对个人技术成果和技术服务方面的收入可比照稿酬所得，按应纳所得税额减征30%；对从事研究开发取得特殊成绩获得县级及以上人民政府奖励各类人才的奖金，免征个人所得税。

［1］覃成林.中国区域经济差异研究[M].北京：中国经济出版社，1997.

［2］王昱,肖红姗.长三角地区县域经济发展差异及其动态收敛研究[J].华东经济管理，2011，（2）.

［3］尚可文.实施西部大开发战略的财税政策选择[J].税务与经济，2001,（2）.

［4］财政部.海南境外旅客购物离境退税试点2011年1月1日起执行[EB/OL].http://house.ifeng.com/rollnews/detail_2010_12/27/3715861_0.shtml,2011-07-19.

［5］黎信文.海南离岛免税4月试行税率优惠最高达50%[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/roll/20110324/15139587573.shtml,2011-08-21.

［6］朱明熙.西部大开发应实行更优惠的税收政策[J].广东商学院学报，2005,（1）.

［7］姚德利，王莉.安徽中部崛起的人才发展战略[EB/OL].http://www.ovki.cn/huiyi_shjj/201007/20/331663.html,2011-08-27.

［8］胡鞍钢.中国战略构想[M].杭州：浙江人民出版社，2009.

［9］张裕民.关于我国财政赤字政策的几点思考[J].科技信息，2010,(10).

Implementation of theDemonstration Zone along the Yangtze River in AnhuiStrategy should have Preferential Tax Policies at National Level

Wang Qi-xiang， Yin He-Ling， Chen ying
（Anhui Administration institute，Hefei Anhui 230051，China）

The implementation of the"demonstration zone along the Yangtze River in Anhui"development strategy has been for a year.However,tax policy,how to better promote the successful implementation of demonstration zone along the Yangtze River in Anhui,to speed up narrowing the huge gap between developed areas and central and western regions,to achieve coordination and sustainable development in our economy,society,culture and ecology,is still on the issue of tax theory and practice that cannot be avoided.Considering of the geographic location,development lagging behind and the brain drain,the implementation of the preferential tax policies at the national level in thedemonstration zone along the Yangtze River in Anhuiis consistent with the actual economic development in China,also in line with international practice.

demonstration zone along the Yangtze River in Anhui;tax policy;regional preference;transfer payment

F127

A

1672-0547（2012）01-0058-05

2012-01-05

王齐祥（1956-），男，安徽芜湖人，安徽行政学院、安徽经济管理学院教授，注册税务师，研究方向：税务管理、财务管理；

尹合伶（1963-），女，陕西汉阴人，安徽行政学院、安徽经济管理学院副教授，研究方向：会计与审计；

陈 颖（1979－），女，安徽潜山人，安徽行政学院、安徽经济管理学院讲师，研究方向：财务管理、税务管理。

安徽省社科规划项目《促进皖江城市带承接产业转移示范区建设和发展的财税支持研究》（编号：AHSK09-10D104），安徽省级特色专业“会计与审计”（编号：20102003）阶段性成果。