论自由与政府之权限——以《新民丛报》为考察对象

周福振

(中共江西省委党校党史党建教研部，江西 南昌 330003)

古典自由主义者认为自由要想存在，必须要把政府的力量削弱到仅仅是一种“外在的形式”，一言蔽之，“最好的政府就是不管事的政府”。当然，不管事的政府并不是说政府什么事都不用做，而是说政府的权限被限制，政府是有限的责任政府。英国思想家约翰·格雷指出，自由的政府不过就是有限政府，因为自由主义传统内的所有思想流派都赋予个人以各种权利或正义的主张，这是政府必须认可和尊重的权利，实际上也是个人用以对抗政府的权利。[1]102《新民丛报》学人在学习西方先进文化时，深刻地认识到有限政府对实现人们的自由、提高人权地位有重要意义，因而积极地把一些关于自由与有限政府的理论引入中国。

一、政本之职舍国民莫属

《新民丛报》学人对英国自由主义者边沁的“最大多数之最大幸福”功利主义原则非常赞赏，认为此语的影响殆与“物竞天择、优胜劣败”之语有同一价值。[2]13为此，梁启超花了大量篇幅宣扬边沁的主权在民思想。边沁是一个比较激进的自由主义者。他的《政府片论》论述了关于主权的几个问题，主要在于评论威廉·布莱克斯通爵士所著的《英国法律诠释》一书中所论述的几个关于政府问题的一般理论。边沁认为主权者是具有确定性质的一个人或一群人，许多其他的人习惯于对他们表示服从，因而可以根据主权者可以将政府分为不同的形式，[3]133－138而在“自由的国家中，全部权力的总体集合起来便是最高的权力，它在几种阶层的人们中间分配，这些人是最高权力的分享者”，[3]213也就是说在自由国家的主权由各阶层来分配，即“主权在民”。梁启超认为边沁把主权归于一国中有选举权之人民，也就是公民，并且说主权代表一个国家，国家中所有官职都应由此出，国民全体范围太广漠，不能实行，不如从多数，这个主权必须归于人民。[4]9

为什么主权归于人民?梁启超介绍了边沁学说中的三点原因来说明:(1)政治以最大多数之最大幸福为目的，国中的最大多数人只能是人民，人之本性都好利己而恶害己，以权归之，必能尽其责任;(2)一己之私事，不能躬亲，只能托代理人，以己意托代理人，多能尽职，合一国亦然;(3)一人之君主，数人之贵族，虽极贤智，也不愿牺牲一己之幸福而为他人谋，人民只能自谋。[4]9－11蒋智由也认为一国主权必须置于国人公共之处，而人人视为同有之物，但是中国人自己放弃主权，于是一国之事，官以为客，绅以为客，民亦以为客，因而中国无主而外人乃入而为中国之主。[5]76这就是说，中国人自己放弃主权以至于西方人入主中国。

法国思想家孟德斯鸠提出三权分立学说后，西方强国大都采其学说，几乎成为一种金科玉律，但是梁启超引入了边沁驳之的学说。边沁认为三权分立所缺者有二大政:(1)选举议员之政，(2)解散议会之政。梁启超在介绍边沁的学说时指出，国会为一国至重之地位，行政官是立法官之次，解散国会为行政长官之任务甚谬，至于选举议员，实为本中之本，源中之源，仅靠司法官监督，是不洁源而欲清其流，因而在三权之上，必更立一政本之权，而此三职者皆由之出，这个政本之本只能是人民。[4]10梁启超并没有完全认同边沁的看法。在梁启超看来，边沁的政本学说按道理来讲固不可易，但是容易陷政权于分裂，从而危害国家。梁启超认为各权必有各代表之局院，主权属于人民，却不能如雅典、斯巴达集全国市民于一场，必选举代议者，这样徒增一议院，因而边氏政本之说不当。[4]11然而，梁启超怕自己误会边沁的学说，特意说明自己并没有尽读边氏的原著，只是据译本及他书所引。梁启超说这篇文章内容取自《利学正宗》(陆奥宗光译)、《Theory of Legislation》(边沁著)、《理学沿革史》(中江笃介译)、《西洋伦理学史》和《主乐派之伦理说》(两书为纲岛荣一郎著)、《伦理学说批判》(山边知春译)、《伦理学》(竹内楠三著)、《西洋哲学者略传》(田中秦麿译)、《泰西政治学者列传》(杉山藤次郎著)、《国宪汎论》(小野梓著)、《法学通论》(冈村司著)、《政体论》(有贺长雄著)共十二本书。[4]19从这里可以看出，梁启超对他人思想介绍的审慎态度。实际上，边沁并没有在三权之上另增一权的意思。此文主要是梁启超从日文翻译过来的，其中有所引申附会也在所难免。

边沁的主权在民思想认为人民可以选举自己的代理人，但是梁启超认为这有所不妥。梁启超在介绍孟德斯鸠的学说时，就曾拿卢梭的理论来反对孟德斯鸠的“代理人”的思想。孟德斯鸠认为，自由之国人苟有精神自由，则国人皆可以自治而不必仰庇于人，因而国人相聚为一，据立法权可以自守，但是在大国则必不可行，在小国亦不免流弊，故必选举若干人以代理。梁启超采用卢梭的理论，认为孟德斯鸠关于代理人之说是“未知民主之真精神”，因为“代理人者，将乘国人之信己，而藉口于代理国人，以肆行无忌，是犹画押于纸以授之也”。[6]15选举代理人，实施间接民主，确定有许多弊端，梁启超的认识有一定的道理。但是，像中国这样一个人口众多的大国，不选举代理人，恐怕不可能建设高度发达的民主。

边沁提出功利主义，主张最大多数人的最大幸福，经穆勒发扬光大之后，在很长一段时期内一直是自由主义者所遵循的一条理路。梁启超赞赏边沁的主权在民学说，但也表露出了对边沁的一些思想的不满。他认为自由和幸福应该属于所有人，而不应该仅仅保障最大多数人的最大幸福。梁启超说:“下流贫者之幸福，亦人群幸福之一部分也，其关系于一群之荣悴者，与彼上流富者之幸福何择焉，而为政者妄生差别焉，此吾所大不解也。”[4]13梁启超能看到这一点，说明他对所有人的关注，但是社会只有发展到一定程度时，才能保障下流贫者的幸福。

二、政府之权限与文明之进化成反比

政府成立的理论基础主要有三种学说，一是神权理论，二是交接自然论，三是人民契约论，或称社会契约论。《新民丛报》学人春水认为契约论是最好的政府理论，即人权为契约之本，契约为政府之本。[7]75－78中国人没有契约思想，称自己为民、小民、贱民，一直认为君主的专制统治是天经地义的，统治者也自视为人民的父母官，也没有认识到政府应该是为人民服务的。《新民丛报》学人介绍社会契约论主要在于使中国人民明知政府成立的基础。

当人群处于幼稚、野蛮的时代时，政府的权限是强且大，而文明愈进步，统治者的权力就越受到限制，甚至有人提出人类社会的进步以人民对统治者驯服的程度为标志。当《新民丛报》学人看到西方各国政府的权限受到限制时，认为中国人也应该限制政府的权力，只有这样才能真正实现民富国强。梁启超说，在文明国，政府依人民之富为富，依人民之强为强，依人民之利为利，依人民之权为权，对于国人之权虽日有让步，然与野蛮国之政府比较，尊严荣光，则过之万万。[8]28

梁启超受到社会进化论的影响，认为当人类由拨乱世过渡到升平世时，政府的权限就会由强到小。具体而言，在拨乱世，人民未能自营，非有以督之，则散漫无纪，而利用厚生之道不兴;人民之德未能自治，非有以钳之，则互相侵越，而欺凌杀夺之祸无穷，因而只能选若干人以托之成立政府。然而，当社会进入升平世，民既能自营、自治，而犹以野蛮时代政府之权以待，则强武者必将愤激思乱，使政府岌岌不可终日;柔懦者，必将消缩萎败，毫无生气，而他群乘之而权其权、地其地、奴其民，而政府随以成灰烬。[8]27－28拨乱世、升平世、太平世的三世说源于春秋公羊说，梁启超认为社会的发展是不断向前推进的，由拨乱世到升平世再到太平世。梁启超用三世说来说明政府权限越来越小的问题。张君劢也认为国民之能力增一度，则政府之压制减一度。[9]2

梁启超还借用了穆勒的自由学说，认为在专制政制下，君主知有己不知有民，则限制其权，现在民政渐昌，一国之元首，殆皆由人民公选而推戴，可以使之欲民所欲而利民所利。[8]30一言蔽之，“专制国之求官者则谄其上，自由国之求官者则谄其下，专制国则媚兹一人，自由国则媚兹庶人，谄等耳，媚等耳，而其结果自不得不少异”。[10]141

《新民丛报》学人并不相信政府会自动把权力交给人民，使自己受到限制。他们认为当一个国家由专制社会转入文明社会时，政府和人民之间必有一场激烈之争斗，政府必定会竭尽全力以抵抗人民的要求，但最后的胜利者一定归于人民。黄与之指出，专制之流毒达于极点，则人民之反动力亦达于极点，当文明愈进化、民权自由学说日益发达时，政府压制民权愈甚，则人民更欲得民权，这样倒专制代以立宪“不外于自由与专制激战之一结果物”。[11]29－31在黄与之看来，中国以专制国闻名于天下，如果自由民权学说不传入中国，则中国人犹安于专制，但是自由民权学说现在膨胀于国民的脑中，国民莫不切齿于政府腐败，于是久困于专制之中国国民必能与政府进行争斗，如饥之思食，渴之思饮，不得食，则饿死，不得饮，则涸死，使不得权利与自由，则死于专制。[11]29－31《新民丛报》学人积极地向国人宣传政府的权限与文明进化的关系，在于向中国政府施压，以求中国政府自觉限制其权力，把权力交还给人民。黄与之说，文明愈进化，政府权限日小，人民自由越大，即使中国亦不能得免。黄与之还从现实中寻求例子，希望中国政府得以借鉴，让政府自己选择应该自动将权力限制还是在人民的压力下被迫进行限制。他把世界各国限制政府权力的行为分为三种:一是英国政府，知其不可抗拒国民之权利，而自动给国民政治自由;一是日本政府，开始抵抗民权，继而知其不可抗而发布宪法，以确定臣民之权利;一是俄国政府，拥护官僚政治以抵抗代议政治，国家纷扰骚动，迄无宁岁，至今尚沉沦于黑暗之中。[11]29－31虽然黄与之摆出三种方式给中国政府自动选择，但是明显倾向于英国式，而反对俄国式。

总的来看，进化论思想为《新民丛报》学人限制政府权力、扩大人民自由权提供了理论基础，并为他们争取自由提供了有力的武器。这是他们将进化论用于国家内政府与人民之间关系时的思考结果。

三、政府之义务在于防人民自由权之被侵

社会契约论的一条理念认为，政府不能仅有权力，还必须尽到义务，否则人民就可以强迫政府履行义务，如果政府还不履行其应有之义务，则人民就可以推翻此政府而另建立一政府。《新民丛报》学人在介绍卢梭的契约论时，注意到了这个问题。梁启超和春水都认为现代政府的义务主要有两条。梁启超说，政府一是助人民自营力所不逮，二是防人民自由权之被侵。[8]28－30在春水看来，政府一是要理公众之秩序(order)，一是保公众之安宁(freedom)。[12]27－28关于第二条，两人的认识是一样的，只不过是春水把freedom(自由)翻译成了安宁而已。

古典自由主义认为，政府存在要有利于人民的自由，否则政府就是违背了其本质。梁启超认识到这一点，指出开化之民必须明政府之权限，人民有侵他人之自由权，则政府必须进行干涉，否则政府一任民之自由，宜勿过问。在梁启超看来，侵人自由主要有两种情况:(1)侵一人之自由，以私法制裁之;(2)侵公众之自由以公法制裁之，而政府当率行之。[8]28－30春水与梁启超的认识一样。他认为一群中个人之行事必须有利于他人，若个人各执自意而行，必侵犯、干涉他人之自由，而公众之安宁及公众之秩序将由此扰乱，因此个人之自由必须以大众之利益为界，而公众自由之界限只能靠智睿能干政府之制度，政府如果守此目的，则国家进步极速，可达至最高文明，此为国民道德之原。[12]27－28

越是自由的国家，政府管事益少。德国哲学家黑格尔说，“英国人所谓‘自由’的主要特色就是英国政府在世界各国政府内，可以做的事情是最少的”。[13]466《新民丛报》学人也注意到了这一点。梁启超将文明国之政府比作中国古代尧舜时期的无为而治，这是因为最文明之国民，能自立法而自守，侵人自由益希，政府制裁之事用力更少，如其不然，政府方禁人民之互侵自由，而政府先自侵人民之自由，政府则蹈天下第一大罪恶，而欲以令于民不可得。[8]28－30春水也认为政府的志向不仅在于人民的自由，一社会国家(A State of Society)的人民个个皆应达于可敬之高域，成一极自然之秩序，无罪可罚，无不合法律之举，无不合规矩之事，乃至无须政府保其公众之秩序及安宁，最后其他一切皆无须政府。[12]27－28

在削弱政府这一点上，梁启超和春水比较符合自由主义追求政府权力的弱化，以求无为而治的思想。梁启超还引用穆勒的《自由原理》(今译《论自由》)中的话来说明政府不能侵人民之自由，人民保存自由，不出二法:(1)限定宰治之权，与君主约，君主若背弃之，则为违约失职，人民出力抵抗，不得视为叛逆;(2)人民各出己意，表于言论，著于律令，以保障全体利益。[8]28－30从某种意义上说，梁启超与春水接受了政府是自由的守夜人的古典自由主义理论，但是梁启超同时又提出了国家至上的理论，认为国家在政府和人民之上，因此美国学者张灏认为梁启超没有清楚地领会英国自由主义的核心——“保守主义”的结果，而英国自由主义认为国家的建立首先是为了保护公民的自由和每个公民的权利。[14]136－137

实际上，梁启超引用穆勒的《自由原理》来定政府与人民之间的权限，与穆勒的本意完全不同。穆勒此书目的是想定社会自由与个人自由之间的权限，但是梁启超在从日本引入时把社会等同于政府，把个人等同于人民，显然违背了穆勒的原意，[15]121－155但是这对中国来说，向政府要自由正是中国当时急需的。这是时代发展的差异造成的理论不完全同步性。这也说明了当时最新的自由主义不一定适合于中国，反而在西方显得有些陈旧的古典自由主义更能适合于中国。然而，中国人喜欢追赶潮流，引进西方最新的理论，以标榜立新，这使他们必然以自己的思想对这些学说进行重新改造。

中国政府多讲求仁政，而西方政府多提倡自由，在梁启超看来，仁政与自由是“形质同而精神异”。因而，梁启超重点分析了中国政府提倡的仁政和西方政府提倡的自由之间的本质差别。

首先，梁启超认为中国之仁与西方之义不同。梁启超说，“仁者，人也，我利人，人亦利我，是所重者常在人”，“义者，我也，我不害人，而亦不许人之害我，是所重者常在我”，“出吾仁以仁人者，虽非侵人自由，而待仁于人者，则是放弃自由”，“其弊可以使人格日趋于卑下”，因而义才是中国“救时之至德要道”。在梁启超看来，中国人日望仁政于君上，遇仁者，则为之婴儿;遇不仁者，则为之鱼肉，古今仁君少而暴君多，中国人自数千年来祖宗之遗传，即以受人鱼肉为天经地义，因而必须使中国人“各能自立而不倚赖他人”。[16]8

其次，梁启超认为仁政与自由的不同之处在于“昔以仁政为公益之门，今以自由为公益之本”。梁启超认为仁政多导致暴乱，因为如果讲仁政，一定要讲保民、牧民，于是政府权力就会无限扩大，即使孔孟之至圣大贤也不能禁二千年来暴君贼臣之继出踵起，更重要的是，治人者有权，而施行仁政，常常有名无实，施行暴政，则穷凶极恶。梁启超从西方历史中得出结论说，自由之国一治而不复乱，也不会出现民主的倒退。他认为在自由之国，一国之事责任不在一二人，有善政，莫不遍及，欲行暴政，也有所牵制。于是，梁启超认为政府与人民必须立于平等之地位，相约而定其界，非谓政府畀民以权，因为政府能畀民权，则亦能夺民权。[8]31－32

最后，梁启超认为中国应该要自由而不要仁政，“专言仁政者，果不足以语于立国之道”，而“人民之望仁政以得一支半节之权利者，实含有亡国民之根性”。[16]12梁启超认为中国人经二千年之涵濡进步，弃童心而为成人，也会脱蛮俗以进文明之界。[8]32

康有为认为“仁”偏向于平等主义和利他主义，而“义”在道德上偏向于利己主义和权力主义，因而“仁”是通往道德一致的大门，而“义”则是通向道德一致的障碍。梁启超提出了与康有为关于“仁”、“义”的不同解释，这是因为梁启超看到了西方自由主义的精神，然而梁启超对自由主义没有一个统一、一贯的主张，张灏认为梁启超并不是从集体主义转变到个人主义，而是把它作为有助于维护国家集体权力的次要的价值观。[14]140－141不管怎样，梁启超看到了自由与仁政之间的根本不同，是非常有见识的。

总的来看，政府和人民都是国家的组成因素，但是个人与政府比起来，个人永远是渺小的，因而古典自由主义为了解放个人，多不信任政府，如洛克追求政府权力的最小化，康德把政府作为一个仲裁机构，斯宾塞认为“政府是侵略之父”。[17]47《新民丛报》学人介绍《西村博士自识录》时，也引用边沁的话，认为政府是有害之物，所以设立政府是以小害物制大害物，因此害民之事少而能制止他之大害的政府是良政府，人民必享幸福，害民之事多而不能制止他之大害的政府是恶政府，人民之受祸将不可测。[18]67可以说，《新民丛报》学人深受西方古典自由主义的影响，提出明确政府与人民之权限的思想，对当时中国政治体制改革产生了一定的影响。但是，政府不会自动限制自己的权力，必须靠人民的不断努力来实现。

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[2]中国之新民.乐利主义泰斗边沁之学说[N].新民丛报，第15号.

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[5]观云.客观之国[N].新民丛报，第70号.

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[9]立斋.论今后民党之进行[N].新民丛报，第95号.

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[11]与之.论中国现在之党派及将来之政党[N].新民丛报，第92号.

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[13]黑格尔.历史哲学[M].王造时，译，上海:上海书店出版社，1999.

[14]张灏.梁启超与中国思想的过渡(1890－1907)[M].崔志海，葛夫平，译.南京:江苏人民出版社，1993.

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[16]中国之新民.新民说·论权利思想[N].新民丛报，第6号.

[17]斯宾塞.国家权力与个人自由[M].谭小勤，等，译.北京:华夏出版社，2000.

[18]西村博士自识录[N].新民丛报，第18号.