中小企业融资法律制度研究——以美日中小企业融资法律制度为借鉴

中国民生银行 华东政法大学 陈春

2011年在国家宏观经济、财政和货币紧缩政策下 ，中小企业破产、倒闭的新闻不时见诸报端，中小企业融资难再次成为大家关注的热点。虽然我国已出台各项政策和采取各项措施从融资、技术创新、税收优惠、社会服务等方面扶持中小企业发展和解决中小企业融资问题，但这些政策和措施具有严重滞后性，不能满足大多数中小企业，尤其是初创期中小企业的融资需求。

1 我国中小企业融资法律制度现状及存在的不足

1.1 现状分析

我国中小企业在组织形式上主要表现为个体经济和私营经济等非公有制经济，其法律地位存在逐步被认可的过程。

首先，1999年宪法修正案确认了个体私营经济在社会主义市场经济中的法律地位，为以后通过法律形式支持中小企业的发展提供了宪法依据。

其次，根据宪法的规定，我国又制定了《中华人民共和国中小企业促进法》。这是我国首次对中小企业的专门立法，为我国中小企业的发展和政府扶持中小企业提供了法律依据。

再次，国务院及地方政府也相继制定了一系列促进中小企业发展的政策措施。如2005年开始，中国银行监督管理委员会先后出台了《银行开展小企业贷款业务指导意见的通知》、《关于进一步做好小企业金融服务工作的通知》等规范性文件。

1.2 存在问题

上述法律法规、规范性文件构成了我国中小企业发展法律制度的内容，为我国中小企业的发展提供了法律和制度保障，但存在立法层阶过低，法律规定较为笼统等问题。

(1)目前我国没有关于中小企业行政主管机构的专门立法。现有的中小企业主管机构缺乏独立性，职能定位不清，职责不明确。

(2)尽管我国已经制定了针对中小企业的融资的规范性文件，但尚未出台关于中小企业政策性金融机构的法律，也没有成立专门的中小企业政策性金融机构。有关中小企业商业性金融机构及商业性融资立法层级过低，甚至缺位。商业性银行向中小企业提供贷款也缺乏有效的补偿机制。

(3)在中小企业融资担保法律制度方面，尽管我国已经出台物权法，增加浮动抵押担保方式，但实践中但缺乏可操作性。对其抵押担保方式缺乏创新，如知识产权质押等，对中小信用担保机构的法律制度效力不高，尚不健全。

(4)中小企业发展小的各项规定多为规范性文件，立法层阶较低，显然不利于中小企业的发展。

综上，我国不管在立法技术，还是在立法内容上都严重滞后于中小企业的发展，亟需借鉴发达国家，特别是美日等国对中小企业予以法律扶持的有益经验。

2 美日中小企业融资法律制度分析

为保护和扶持中小企业的发展，美日通过立法明确中小企业的法律地位，规定扶持中小企业发展和融资的措施，为中小企业的发展和融资提供了法律保证。具体而言，美国建立了以市场为主、政府为辅的中小企业融资法律制度；日本建立了以政府为主、市场为辅的中小企业融资法律制度。

美国早在1953年制定了《小企业资助法》，建立了促进小企业发展的法律制度，主要内容是界定了小企业的标准，明确了中小企业的政策，规定了行政主管机构的组织机构、权力与义务等。这些法律规定为联邦政府和各州采取各项措施帮助、扶持小企业的发展提供了依据和指导，对于促进美国小企业的繁荣发展发挥着重要的作用。

日本于昭和三十八年七月制定了《中小企业基本法》，建立了中小企业发展法律制度，主要内容是明确了中小企业政策目标、中小企业的标准、国家和地方公共团体应采取的对策、法制和财政政策、纠正事业活动中的不利机会等。

2.1 美日中小企业行政主管机构法律制度

为贯彻和落实中小企业政策和法律规定，美日均建立了中小企业行政主管机构法律制度，设立相应的管理机构，帮助和扶持中小企业的发展。

美国成立了小企业管理局，管理局在总统的全面指导和监督下，与联邦政府的其他机构或部门无隶属关系，具有相对的独立性。主要资金来源财政拨款；主要权利与义务为向小企业提供贷款、将采购合同转包给小企业、援助小企业的研究与开发等。

日本在总理府内设立中小企业政策审议会，作为其附属机构。根据《中小企业厅设置法》，日本于1948年设立中小企业厅，其主要职责是制定培植、发展中小企业的基本方针政策；负责和监督中小企业的法律实施；给予中小企业经营管理、资金 、技术等指导和扶持等。

从上述分析来看，美日均建立了中小企业行政主管机构法律制度，设立了专门的管理机构；在行政级别上，具有较高的独立性；在职责方面，主要负责执行中小企业发展政策；援助中小企业等。

2.2 美日中小企业间接融资法律制度

(1)美国建立了政策性融资法律制度。主要是通过建立政策性金融机构——小企业管理局，为中小企业提供贷款，解决从商业性银行等机构贷款比较困难的小企业的融资问题。从其成立到1991年的38年间，小企业管理局向中小企业提供的贷款、信用担保等达62万多件，总计金额达671亿美元。政策性融资有效地解决了不能从银行等商业性机构贷款的一些小企业的融资问题，扶持了一些创业企业以及残疾人企业等弱势企业的发展，救济了受到灾害的企业恢复生产，对稳定就业和经济发挥了重要的作用。

除政策性融资法律制度外，美国还建立了商业性融资法律制度，建立中小金融机构为中小企业提供金融服务或引导银行为中小企业提供融资，为中小企业提供了商业信贷资金来源。主要法律包括《小企业资助法 》、《小企业投资法案》、《公平信贷机会法》、《社区再投资法》等，这些规定构成了美国商业性中小企业融资法律制度。

(2)与美国一样，日本也建立政策性融资法律制度，主要是成立政策性金融机构，专门为那些从银行等金融机构融资比较困难的中小企业提供融资。主要法律有《中小企业基本法》、《商工组合中央金库法》、《国民金融公库法》、《中小企业金融公库法》等。

上述法律规定构成了日本支持中小企业发展的政策性金融机构法律制度，主要是通过成立政策性专业金融机构解决不同类型的中小企业融资难的问题。1995年政府系列的中小企业金融机构向中小企业的贷款金额贷款合计277169亿日元。 政策性专业金融机构是中小企业主要的融资渠道。

除政策性融资法律制度外，日本还构建了商业性融资法律制度，主要通过建立商业性中小企业金融机构，为中小企业提供融资。主要法律有《信用金库法》。

为了解决中小企业的融资问题，美日均建立了政策性融资法律制度，设立了专门的中小企业政策性金融机构。除此之外，也建立了商业性融资法律制度，一方面建立专业型或互助型的商业性中小企业金融机构为中小企业提供贷款；另一面也充分利用市场资源，通过提供政策性担保或立法消除金融机构对中小企业的歧视，立法引导大型商业性银行金融机构为中小企业提供商业贷款。这样，通过构建政策性和商业性中小企业融资法律制度，为中小企业提供了不同融资渠道，较好的解决了中小企业融资难的问题。

2.3 美日中小企业融资担保法律制度

中小企业“融资难”，主要症结在于不能为融资提供有价值的资产担保。为了帮助中小企业增信，美国建立了中小企业信用担保法律制度。执行中小企业信用担保职能的机构是小企业管理局，其担保对象主要是美国的小企业。

日本中小企业信用担保法律制度包括信用保证法律制度和信用保险法律制度两个方面的内容，主要法律包括《信用保证协会法》和《中小企业信用保险法》。

从美日中小企业信用保证法律制度分析，信用保证担保制度提高了中小企业的融资机会。其主要内容有：一是由政府出资成立专业的信用担保机构，增加中小企业融资的机会；二是建立资金补偿机制，由政府提供亏损补偿或建立保险制度支付保险金弥补亏损以确保信用保险机构的持续运作；三是建立了中小企业融资风险分散制度，通过提供信用担保或保险方式分散了银行提供贷款的风险，提高了银行向中小企业提供贷款的积极性。从运行效果来看，信用保证保险制度是解决中小企业融资问题的有效制度之一。

3 对我国构建中小企业融资制度的法律启示

3.1 加强中小企业发展基本法建设

从上述分析可以看到，中小企业的融资缺乏强有力的法律保障是中小企业融资难的制度原因。因此，为从根本上解决中小企业融资问题，加强对中小企业融资的扶持，我国有必要在宪法的基础上，提升中小企业融资立法的层阶，借鉴美日中小企业融资法律制度经验，加强立法建设，进一步明确中小企业的法律地位，特别需要明确中小企业的产业政策以及为实现这些产业政策政府应承担的义务和采取的各种优惠政策等。主要内容主要是中小企业的界定、中小企业融资法律关系中各主体的法律地位及相互之间的权利义务关系、监督与管理等。尤其需要指出的是，中小企业发展中遇到的问题无法通过市场机制完全解决，所以重点之一是明确政府在中小企业发展、融资和担保方面应承担的义务；但需要注意的是，政府的义务是对市场失灵的弥补，为中小企业提供融资的补充和担保，而不是取代市场。

3.2 建立权威、独立、统一的中小企业行政主管机构法律制度

统一的中小企业行政主管机构是贯彻中小企业基本法和产业政策，推动中小企业的繁荣发展的必要主体和重要力量；同时该机构也可以代表政府为创业企业或遭受灾难的中小企业提供政策性融资帮助，解决社会问题。没有主管机构，中小企业相关法律和政策将难以有效落实。为此，我们需要借鉴美日立法经验，通过立法设立独立的中小企业发展部,隶属于国务院，对全国所有的中小企业实施统一管理；在职能方面可以参照美国，建立集合行政管理、提供融资、提供担保、提供转包合同、提供技术指导等为一体的机构。

3.3 建立互补、多层次的中小企业政策性和商业性间接融资法律制度

美日等国的中小企业融资法律制度较好地解决了中小企业结构性融资难的问题，为我们提供了有益的借鉴。因此，针对我国间接融资制度和直接融资制度存在的问题，本文建议完善我国中小企业的融资模式，建立互补的、多层次中小企业政策性和商业性间接融资模式。

(1)设立政策性金融机构，建立中小企业融资的补充渠道，主要解决企业创业初期融资问题和其他商业性金融机构不愿意提供贷款的中小企业融资问题。可以借鉴美日国家立法经验，规范政策性金融机构，规定政策性资金的来源和运用，规范政策性融资服务对象、融资产品等：在融资产品的设计上，一是根据企业实际生产需求设计，如提供建造、改建、扩建工厂(包括取得土地)贷款；获取设备、工具、机器、原材料贷款；二是根据特定的提高中小企业管理和发展能力的产业政策设计，如技术创新扶持贷款、设备现代化贷款、水污染控制设备贷款等；三是根据特定的帮扶政策，为弱势企业或遭受灾难的企业提供贷款，如赈灾贷款、对残疾人和残疾人组织的贷款等。

(2)设立商业性中小金融机构，保证中小企业融资主渠道。大型商业银行出于安全、风险和效率的考虑，主要服务对象是大型企业。因此，通过引导大型商业银行为中小企业提供融资存在结构性问题，不能从根本上解决中小企业融资问题。为此，我们要加强中小金融机构的建设，构建中小企业融资主渠道，从结构上解决中小融资问题。商业性中小金融法律制度主要内容包括：一是中小金融机构组织法，明确成立、资金来源、退出等，引导民间资金合法进入金融市场，搭建民间资金和中小企业之间的桥梁，解决结构性问题；二是制定中小金融机构行为法，限定其服务对象为中小企业，确保中小企业稳定的融资渠道；创新中小企业融资产品，为中小企业提供设备抵押、应收帐款质押、联保贷、小额信用贷、法人账户透支、交易链融资等多种融资工具；三是制定中小金融机构产业政策、监管政策和优惠政策。中小企业客户群是不稳定的客户群，中小企业融资相对于大企业来讲，也是高风险融资行为，因此必须规定异于大型商业银行的产业政策、监管政策和优惠政策，保护中小金融机构的权益，给予较高的不良容忍度、核销政策和风险补偿机制，促进中小金融机构的健康发展。

(3)修改现行商业银行立法和监管政策，鼓励大型商业银行向中小企业提供贷款，建立中小企业融资的辅助渠道。大型商业银行具有资金、规模、技术等优势，也是中小企业融资的重要渠道来源。如要改变目前普遍存在的中小企业信贷抑制现象，必须立法建立大型商业银行中小企业融资机制，既要规定商业银行中小企业融资的义务，也要保护商业银行的利益。一是规定商业银行向中小企业提供贷款的最低比例，减少信贷抑制的现象；二是设立损失补偿机制，在大型商业性银行向中小企业贷款受到损失时可以得到政府的适当补偿；三是给予大型商业银行的中小企业贷款不同的监管政策，给予较高的不良容忍度和特殊的核销政策。

3.4 建立互补、多层次的政策性和商业性中小企业融资担保法律制度

制定《中小企业信用担保法》，规范专业担保机构和担保行为。专业信用担保机制是解决中小企业融资的有效手段。借鉴美日信用担保立法经验，建议设立政策性担保和商业性担保两类担保机构，对两类担保机构实行分类管理。政策性担保机构主要是政府出资或以政府出资为主、吸收其他社会资金而组建的担保机构，非盈利性质的，其服务对象是那些没有足够抵押品而不能通过正常融资渠道获得贷款的中小企业。商业性担保机构是以盈利为目的的专业性担保机构，其服务对象为能够满足担保条件和商业性银行信贷准入的中小企业。两者在中小企业融资增信方面相互补充。立法内容可以包括信用担保机构组织法和信用担保行为法，规范中小企业信用担保机构的成立、经营范围、退出机制、担保业务范围、担保条件、业务流程、风险管理、追偿机制、政策补偿和监管等。在风险管理方面，可以借鉴日本信用保证保险制度的经验，通过保险机制缓释担保机构的风险，保障担保机构健康、稳定的运转。

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