提高反腐倡廉法规制度执行力的宏观思考

潘克森

（江西省科学院，江西 南昌 330029）

提高反腐倡廉法规制度执行力的宏观思考

潘克森

（江西省科学院，江西 南昌 330029）

从宪法法律、党纪政纪、行政法规和政府规章等角度对当前反腐倡廉法规制度进行扫描，可以看出我国反腐倡廉法规制度建设的大构架已经建成，但在某些方面仍然存在空白、脱节、不完善、针对性和操作性不强等缺陷。我们要从反腐倡廉法规制度的完整性和层次性、针对性和创新性、严肃性和权威性，以及引进异体问责机制、强化监督检查和廉政文化等方面着手来提高法规制度执行力。

反腐倡廉；法规制度；执行力

反腐倡廉法规制度是任何社会形态都存在的能阻隔腐败发生的运行机制，全面推进以法规制度来进行反腐倡廉，提高法规制度的执行力、强化法规制度权威是取得反腐败效果的关键所在。

一、当前反腐倡廉法规制度现状

党的三中全会以来，反腐倡廉法规制度建设取得了巨大成就，反腐斗争也取得了阶段性的丰硕成果，党政各级领导干部和党员的廉洁意识不断增强。我们也必须清醒地看到，反腐倡廉任务依然复杂艰巨。

我国是世界上拥有反腐败的法律法规、党纪政纪和各种规章制度最多的国家。2003年11月7日，中纪委宣布将在2010年前建立起能够适应新时期党的建设和全面建设小康社会需要的中国特色党风廉政和反腐败法规制度体系。这一体系将大致包括3大法律制度规范和10个法规制度门类。3大法律制度规范就是“关于廉政建设和反腐败的国家法律法规及其他法律法规中关于廉政建设和反腐败的规范；关于党风廉政建设和反腐败的党内法规及其他党内法规中关于党风廉政建设和反腐败的规范；从中央到基层的党的组织、行政机关和其他单位制定的关于反腐倡廉的制度规范。”[1]再加上10个法规制度门类，其内容已经涵盖了宪法条款、法律法规、党纪政纪、政府或部门规章、涉外国际条约及其相关配套的规范性文件等，的确已经构建起我国反腐倡廉法规制度体系的基本框架。据不完全统计，“全国省(部)级以上机关共制定党风廉政方面的法律法规及其他规范性文件2000余项，其中，中央纪委、监察部120余项，可以说，目前已经建立了党的纪检和行政监察两个法规体系，并针对党员领导干部廉洁自律、查办案件、纠正部门和行业不正之风以及反腐败源头治本中出现的新情况、新问题，出台了一些反腐倡廉实践急需的法规和规范性文件。”[2]

如何解读这个法规制度体系呢？

一是从宪法层面来说，国家的政权性质决定了一切权力属于人民。《宪法》从宏观层面保障了公民的民主权利和民主权益，贯穿了依法治国理念，其中最主要的是选举权、知情权、监督权和参与权。《宪法》还进一步明确规定公民“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”，并保障了公民的申诉权、检举权和控告权，这就为人人敢于、善于和勇于监督政府提供了宪法意义的保障。

二是从国家颁布的法律角度看。针对贪腐问题，早在苏维埃共和国时期，我们党就颁布了《中华苏维埃共和国司法程序》、《工农检查部控告局组织纲要》、《中央政府审计条例》、《怎样检举贪污浪费》等法规制度，那时的反腐肃贪是非常严厉和有效的。建国初期，我们也经历了“三反”、“五反”和后来的“一打三反”运动，及时查处了刘青山、张子善这样严重的贪腐案件，虽然采用的是一种运动式的反贪行为，“人治色彩”较浓但成效卓著。“三中全会”后的1979年，国家制定并通过了第一部系统的刑法典，对贪污罪、贿赂罪作了明确规定，后来还出台了《关于惩治贪污罪、贿赂罪的补充规定》，1996和1997年又分别修订了《刑事诉讼法》和《刑法》，进一步完善了惩治贪污罪、贿赂罪的法律体系，这是历史性进步。随着市场公共资源配置、公共资产交易和公共产品交易增多，我们还颁布了《招标投标法》、《政府采购法》、《企业国有资产法》、《土地管理法》等法律。为遏制洗钱及相关犯罪，我们又出台了《反洗钱法》，并陆续颁布了《行政监察法》、《行政许可法》、《公务员法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》等诸多反腐相关法律。

三是从党纪政纪层面看。仅2004年中央就连续下发了《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》，分别针对完善党内监督、明确党内纪律、保障党员权利和发扬党内民主进行了具体规范。2005年出台了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，2006、2007年中央纪委又分别出台了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》和《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》。尤其党的十七大之后中央又颁布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，对加强廉政文化建设提出了具体任务。围绕该《规划》，2009年中纪委又颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》和《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等，特别2010年2月中央出台的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，更是从8个方面对党员领导干部提出了52个“不准”，规范了党员领导干部的廉洁从政行为。这对加强反腐倡廉法规制度建设，完善领导干部行为规范，真正形成用制度规范从政行为，按制度办事、靠制度管人具有重要的意义。

四是从法规规章层面和反腐败国际交往情况看。一般围绕单项法律都会有相应的行政法规或政府规章、部门规章来配套实施，2000多项规范性文件基本上都属于这类法规规章制度。诸如国务院的《行政机关公务员处分条例》，这是全面系统规范行政处分工作的行政法规；《信访条例》是为保障党和政府同人民群众的血肉联系和保护信访人合法权益的行政法规；《行政复议条例》是为解决行政争议、监督依法办事和维护社会和谐的行政法规；《信息公开条例》是保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作透明度，充分发挥政府信息服务于群众的行政法规，等等。特别是我国在2005年10月27日十届全国人大常委会第18次会议还表决通过了“关于批准《联合国反腐败公约》的决定”，这标志着我国已经融入了国际反腐败斗争，开启了与国际联手合作，共同打击腐败犯罪。国家有关部门现正在积极推动《刑事司法协助法》的立法进程，旨在建立执法合作、司法协助、人员遣返、涉案资金返还等方面的反腐败国际合作的便利机制。从加拿大成功引渡赖昌兴就足以证明党和国家反腐败的决心和力量。

从上述反腐倡廉法规制度建设过程可以清晰看出，党和国家注重从宏观上构建法规制度系统的思路。既注重实体法规制度建设，又注重程序规范；既注重综合性的法规建设，又注重单项制度修订；既充分吸纳国外的好经验好做法，又考虑国际合作；既考虑长远法规，又关注应急制度；既有惩戒性约束规定，又有激励性保障规定。总之，整个反腐倡廉法规制度建设的大构架已经形成，关键在于执行和落实，充分体现依法治国的方向。

二、反腐倡廉法规制度执行缺陷

众所周知，法规制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性，坚持用制度管权、按制度办事、靠制度管人，强化制度执行是反腐倡廉的根本。既然法规制度体系的基本框架已经构成，为什么仍然会有腐败呢？显然其中最重要的原因是我们对法规制度的执行不得力，同时说明我们的制度还存在不够完善、不够科学、不够配套或不够衔接的地方。

一是法规制度仍然存在空白或不够完善之处。反腐倡廉法规制度建设永远是一个动态开放的话题，立法实践也证明其必须随着反腐倡廉的形势变化而不断地“立、改、废”，而现在的问题恰恰是某些领域法规制度过多过滥，而有的领域却出现法规制度空白或程序不够完善不够全面的情况。比如具有“阳光法案”之称的防止利益冲突的法律法规，这是国际上普遍认同的有效防范腐败的制度设计，至今我们国家还缺位，虽然在《廉政准则》和单项党纪政纪中涉猎到这方面的内容，但还没有在法律法规层面上予以提升，就难以做到一视同仁，执行过程中就难免遇到许多障碍。再如能充分调动人民群众或传媒工作者积极参与揭露腐败，同时又能有力推动法规制度执行的《新闻法》也迟迟未出台。还有涉及公务员道德伦理教育方面的法规制度，仍然存在空白。

二是法规制度执行过程中存在偏差或双重标准。从国家法规制度设计的层面看，道德伦理教育是第一道防线，一旦这方面失守就会引发舆论谴责和良心拷问。党纪政纪本来是介于道德伦理与司法惩治的中间防线，对党政公职人员的要求理论上讲应该严于高于最后一道防线，只要一旦发现贪腐临界点问题就应该对犯“小贪”的官员实施党纪政纪处分，这样才能真正防范他们进一步滑向犯罪深渊。囿于我们深厚的“官本位”思想的文化背景，现在恰恰相反，对于那些触及刑律的贪腐案件贪官们的处理，相对老百姓来说似乎要多一道保护层，执法执纪过程事实上已经存在或难免存在“双重标准”或存有偏差，特别在量刑上往往存在心照不宣的“人文关怀”，大事软掉、小事化了，甚至出现以党纪政纪“柔性”处理取代刑罚的“刚性”处理，以“带拖斗”免掉实职来取代党纪政纪处分的倾向，这与“从严治党”或“从严理政”的制度设计初衷是背道而驰的，对法规制度的执行产生负面影响。

三是一些法规制度的针对性或操作性不强。法规制度印在书上、写在纸上、摆在桌上、挂在墙上的确很多，但真正具有针对性、可操作性的法规制度却不是很多，有的法规制度内容过于抽象、过于笼统和过于原则，且散而多、重叠又交叉，难于具体操作执行。大多仅仅停留在党纪政纪层面，仅限于在行政机关和党内运行，而真正法律意义上具有约束力的反腐败的法律条规还是比较少。法规制度建设必须与时俱进，对那些在执纪执法过程中已经运用娴熟的党纪政纪条规，应该及时将其上升或补充到法律规范中去，特别要通过宏观梳理筛选、归纳整合，再启动立法程序尽快颁布一部适合我国国情的综合性的《反腐败法》，围绕这部“母法”再不断生发出一些“子法”，从而形成具有中国特色的反腐败法典体系。实践证明，如果不能及时把我们党和政府的法规制度有序地转化为国家层面的法律，就难以增强这些法规制度的强制力和约束力，更会直接影响它们的执行力。

四是法规制度配套衔接存在脱节和空转情况。的确出现新出台的法规制度与已有的法规制度相抵触的地方，一些该废止的文件规定没有及时废止;应急治标性的红头文件又来得太多太快，有时存在与长远治本的法规制度“打架”的现象，且法规制度的条款之间有时存在脱节，缺乏统筹兼顾和有机衔接。有些红头文件未能就执行主体、执行对象、执行程序、监督和问责方式等作出明确规定，执行过程“走过场”较为普遍，下传到单位往往由“一把手”说了算，视“一把手”的品行优劣、好恶或重视程度来执行，对我有利就执行，对我没利可以不执行，经常出现红头文件层层空转和“圈阅”走形式，缺乏有效监督执行的措施和机制。法规制度一旦没有执行，势必影响整个法规制度体系的权威性和公信力。

五是法规制度执行的文化氛围有待进一步加强。一般说来对于反复发生的问题要从规律上找原因，普遍发生的问题要从体制、机制甚至要从文化上找原因。现在之所以法规制度难以执行，其中一个重要原因是我们国家一直以来有“人治”的文化传统，“官本位”思想根深蒂固，始终未能养成用制度管人管事管物的“法治”理念。腐败现象并不可怕，因为腐败毕竟是一个世界性命题，而最可怕的是“腐败文化”的形成，一旦人们对腐败行为和腐败现象熟视无睹，对反腐倡廉的法规制度的执行与否不当一回事，麻木地视之为可有可无的纸上谈兵，那么对法规制度体系的有效执行无形中会形成一种可怕的心理压力。

三、加强反腐倡廉制度执行力的思考

在宏大的惩治和预防腐败体系中，法规制度建设处于核心保障地位，而法规制度的有效执行是确保反腐败取得成功的关键所在。

一是着实提高反腐倡廉法规制度建设的完整性和层次性。反腐倡廉法规制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容，鉴于目前还没有制定一部系统的、全面的、涵盖各个领域的综合性的反腐败法典，建议有关部门在充分调研、论证、吸纳国内外立法经验和全面梳理、整合已有的反腐倡廉法规制度的基础上，尽快制定出台一部综合性的《反腐败法》，并围绕《反腐败法》再相应制定出台配套的《公职人员防止利益冲突法》、《公务员道德规范准则》、《新闻法》等专项法律法规，以此提高反腐倡廉法规制度体系的完整性和层次性，这样既从宏观上，又从微观上；既从国家立法层面，又从党内和政府系统内构建以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，各方面内容协调配套、程序公正严密、实体有效管用的反腐倡廉法规制度体系，这将是提高当前反腐倡廉法规制度执行力的有效举措。

二是不断强化反腐倡廉法规制度建设的针对性和创新性。法规制度建设一定要有科学性、针对性、前瞻性和可操作性，要有计划、有目的地在科学论证的基础上去发现和弥补法规制度规范的盲点或缺陷，防止法规制度间的脱节、重叠和抵触。既要使制定出来的法规制度切实管用能解决实际问题，又要随着反腐倡廉形势的变化不断创新法规制度，以法规制度建设的新成效来提高反腐败工作的科学化水平。特别要注意法规制度体系建设的整体效能，防止法规制度建设过程中单项制度或功能的简单叠加，要充分考虑法规与法规、制度与制度之间的内在联系和衔接，如果各项制度之间相互协调和补充、有序互动，就能使法规制度发挥反腐败的整体合力，避免相互间的抵触或功能的消解。

三是切实维护反腐倡廉法规制度执行的严肃性和权威性。法规制度的生命力取决于法规制度的执行力，这是反腐倡廉取得成效的重要保障。一些法规制度落实不好或不予落实，很大程度上是因为违反法规制度的行为没有及时得到查处或采取了变通的不严肃的方式处理。事实上树立法规制度的权威，提高法规制度的执行力，这本身就是落实党要管党、从严治党的具体举措。只要及时对那些有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重破坏法规制度的行为，做到发现一起查实处置一起。不管什么人或什么事，只要触犯了法规制度，就必须依法依纪处理，绝不搞例外姑息迁就，那么，这种震慑力本身就足以维护法规制度的权威。

四是着力构建反腐倡廉法规制度执行的“异体问责”机制。对反腐倡廉法规制度执行不力的问责，以往更多来自于党内的纪检部门或政府的监察部门，这实际上是一种自上而下自身的问责，即“同体问责”，这种“亲密关系”之间的“同体问责”往往会囿于情感而流于形式。要使法规制度执行更有效力就必须引进和实施“异体问责”，也就是要借助党外和政府外部的力量来监督和制衡，这是今后加强法规制度执行力必须遵循的原则。我们应该从这么四个方面入手：发挥人大问责的主体作用；增强司法机关问责的刚性；发挥新闻媒体（特别网络）的问责功能；调动公众监督的积极性。[3]后两者实际上就是依靠群众的支持和参与，因为人民群众的眼睛始终雪亮，他们最痛恨腐败，最坚决反腐败，在反腐败上也最有发言权。依靠群众的有序参与，充分调动群众的积极性，就能织就监督和预防腐败的恢恢之网，从而凝聚成反腐倡廉法规制度执行的强大合力。

五是不断加强法规制度执行情况的信息反馈和监督检查。要建立健全法规制度执行的监督机制、问责机制，及时掌控法规制度执行不力的有关信息，把法规制度执行情况定期纳入党风廉政建设责任制检查考核和领导干部述职述廉内容。要不断督促和提醒党政主要领导做执行法规制度的表率，特别“一把手”要树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，带头学习法规制度，带头执行法规制度，带头维护法规制度，自觉接受组织和群众监督，切实做到在法规制度执行方面先于普通干部，标准高于普通干部，要求严于普通干部，避免出现或多或少事实已经存在的“上级监督下级太远，下级监督上级太难，同级监督同级太软，法纪监督太晚”的不良现象。

六是营造一种廉荣贪耻有利于法规制度执行的文化氛围。目前的法规制度设计主要是针对党政领导干部和公职人员的，由于整个社会群体廉洁意识不强，尚未形成一种廉荣贪耻的文化氛围，廉洁在整个社会还没有成为风尚和生活方式，加上“官本位”的影响，党政领导干部和公职人员长时期抵制各种拉拢、腐蚀将会面临巨大的心理挑战。所以，在廉政文化建设中我们不能局限于此，不仅要教育我们的党政领导自觉养成依法办事的意识和执行制度的习惯，做到法规制度入脑入耳入心；更要在全社会打造一种廉荣贪耻和有利于法规制度执行的廉政文化生态，要高度重视对全体公民的廉洁教育，特别要考虑从立法的层面加以引导、规范全体公民的行为，促进各行各业廉洁从业，在整个社会营造崇尚廉洁的文化氛围。

[1] 郭晓果.我国反腐败法律体系现状和缺陷[J].经济研究导刊，2008，(9)：181.

[2] 于滨.反腐败法制进程全面提速[J].瞭望新闻周刊，2004，(5).

[3] 杜治洲.问责制执行力的影响因素分析——来自香港的经验与启示[J].廉政文化研究，2011，(2)：58.

D262.2

A

1672－4445(2012)02－0028－04

2011-11-10

潘克森（1958-），江西广丰人，江西省科学院研究员，主要从事社会管理、党风廉政文化研究。

［责任编辑：张洋生］