社会组织协同创新社会管理的问题与思考

吴彦亭

(郑州大学公共管理学院，河南郑州450001)

改革开放三十多年来，我国社会组织经历了不断探索并成长壮大的曲折发展历程，并对我国的经济社会建设作出了不可磨灭的贡献。当前正值我国加强和创新社会管理之际，社会组织理应抓住这一契机改革创新，在我国社会管理中发挥更大的作用。

一、社会组织协同创新社会管理的重要意义

现阶段我国正面临社会变革和经济转型带来的一系列问题，既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理的任务更为艰巨繁重。社会组织是我国社会管理中的一支重要力量，是现代社会建设和管理的重要组成部分，在加强和创新社会管理中发挥着不可替代的作用。党的十七大报告提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”，这既肯定了社会组织这些年来的发展，又突出了社会组织在社会协同、公众参与社会管理方面的重要影响。组织协同理论认为，社会组织是社会结构中一个必不可少的成分，它与其他社会组成部分相互配合、相互作用，可以发挥出整体大于部分之和的效应。社会组织协同创新社会管理的重要意义具体表现在以下几个方面:

1．是完善社会管理格局的内在要求。加强和创新社会管理，要完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。社会组织参与社会管理是社会协同的基本要求，也是完善社会协同治理结构、推进社会管理体制创新的需要。加强和创新社会管理需要多方参与、共同治理。其中，政府居于全面统筹协调的主导地位，社会组织则在连接政府与社会、扩大基层民众对公共事务的知情度和参与度，充分利用自身的资源、知识、技术优势为社会服务方面发挥协同作用［1］。社会组织在协调社会关系、化解社会矛盾、促进社会公正、保障社会安全等方面发挥着重要的作用。现代社会管理既要不断提高政府的社会管理能力和水平，又要加快基层社区的自我发育，增强自我管理的能力，扩大自我管理的范围;应充分发挥各种社会组织的作用，广泛动员各种社会力量参与社会管理和服务。国家和政府培育强大的、能自我管理和参与社会管理的社会组织，正是政府社会管理的首要职能，也是完善社会管理格局的内在要求。

2．是提高社会管理科学化水平的必然选择。科学的社会管理包括两个部分:一是以政府为主体的社会管理，主要是政府通过制定社会政策和法规，提供基本公共服务，以达到增进公共利益、促进社会公正的目的;二是以社会组织和社区为主体的社会自我管理。社会管理首先应强调社会自治和自我管理，因为从根本上说，对维持社会稳定和社会秩序起广泛作用的，必定是社会组织的自我管理。社会组织是公民参与社会管理的重要途径，也是社会自我管理能力的重要体现。人都具有特殊的多样化需求，各类不同功能的社会组织往往代表有着共同需求的不同群体，他们以社会组织的形式来争取自身的权益。社会组织是政府与百姓沟通的桥梁，也是社会成员自我管理、自我服务的渠道和平台。发挥好社会组织协同创新社会管理的作用，能够有效畅通民意表达的渠道，化解尚处在萌芽阶段的矛盾，调动公民参与社会自治的热情。以政府干预和主导的社会管理体制已无法适应当今社会的要求，社会利益的协调、社会矛盾的化解、新型社会规范的形成都有赖于社会自我管理能力、自我协调能力的增强，以社会自我调节为主的社会管理模式正是适应我国社会主义市场经济体制的社会管理模式。

3．是扩大社会管理参与度的重要途径。政府、社会组织和公众在社会管理中各自发挥着重要的作用，特别是数量众多、功能各异的各类社会组织更是社会管理不可缺少的中坚力量。仅凭政府一方之力，不能很好地进行社会管理，必须调动大量的社会组织在各自的领域发挥相应的作用，才能填补政府在社会服务方面的不足，增强社会管理的活力。发挥社会组织协同创新社会管理的作用，可以加快政府职能转变，将政府不该管、管不好、管不了的事交由社会组织、社区承担，改变政府统揽和包办社会事务的传统做法，逐步将微观的事务性服务职能、部分行业管理职能、城市社区的公共服务职能、农村生产技术服务职能、社会慈善和社会公益等职能转移给各类社会组织承担［2］，促使社会组织积极参与社会管理。而且，社会组织对公民意识的形成和发展有着重要影响，是培育公民意识的重要实践载体。公民是参与社会管理的最广大群体。在当今社会，培育公民意识、扩大公众参与、激发公民社会的活力，已成为加强和创新社会管理的迫切要求。公民通过加入各种不同类型的社会组织，在其中建立平等和谐的社会关系，自由、自愿地参与经济、政治、文化服务和管理。社会组织协同创新社会管理，可以培育公民的自主、自觉、自律、自为的时代意识，加强自我管理、自我约束、自我教育和自我服务，从而扩大社会管理的参与度。

二、制约社会组织协同创新社会管理作用发挥的主要因素

创新社会管理亟需社会组织协同参与，但由于种种客观与主观因素的存在，严重制约了社会组织协同创新社会管理作用的发挥。

1．对社会组织协同创新社会管理的认识不到位。人们对社会组织通常持有两种态度，一是对社会组织持轻视怀疑的观点。政府对社会组织的发展不重视，认为社会组织具有非政府性，政府与社会组织的关系基本就是管理与被管理、控制与被控制、约束与被约束的关系，忽视其在社会管理中的主体性地位。二是对社会组织持敌视排斥的态度。即压制反对社会组织的发展，认为社会组织的发展壮大会使其脱离政府的控制，影响社会管理，从而影响社会和谐与稳定。公众对社会组织不了解，遇到问题习惯性地向政府求助，而很少考虑社会组织，导致社会组织的功能难以得到充分发挥。在现代社会中，由于发展速度与制度构成不相匹配的问题，存在着不同程度的社会分工失范和社会道德失范，个人的特长、兴趣不能得到有效发挥，人与人之间的关系不能很好地建立，从而不可避免地造成一些社会管理问题，而这些问题靠政府自身单一的力量是不能很好解决的。这时就必须让更多的社会组织介入，填补政府管理的空白。

2．社会组织协同创新社会管理的能力不强。一是社会组织的自身发展尚不充分。社会组织作为社会管理的重要主体和载体，如果其自身发育不良，也就无法承担社会管理的责任。我国社会组织近几十年来虽然有了迅速的发展，但数量偏少、质量不高，难以满足公众日益增长的社会需求。二是社会组织独立性不强，过分依赖政府，缺少自我管理的意识和能力。政府部门对社会组织的管理存在双重管理，而行政化管理导致政社不分，影响了其协同创新社会管理的能力建设。合作是现代社会的主旋律，合作可以促进更好地发展。社会组织应该和政府之间探索建立合作双赢的良好伙伴关系。

3．社会组织协同创新社会管理的体制机制不健全。当前社会管理的主体是政府，传统的社会管理理念依然在某种程度上左右着社会管理，政府对社会组织的行政干预过多，对社会组织实施的业务主管单位与登记管理机关的“双重管理”体制严重制约了社会组织的发展。社会组织协同管理的制度供给不足，社会组织在社会管理新格局中如何发挥作用，缺乏政策、法律上的具体指引与支撑。此外，社会组织管理体制在运行过程中缺乏参与动力机制、实现保障机制。如果不把社会组织的发展与地方政府的绩效考核挂钩，缺乏对社会组织管理单位的约束和考核，就会使得社会组织不能有效参与社会管理而被边缘化［3］。

三、充分发挥社会组织协同创新社会管理作用的措施

为了破除以上制约因素，促进社会组织协同社会管理作用的发挥，进一步完善社会管理格局，应采取以下几点措施:

1．深化社会组织协同创新社会管理的认识。要转变观念，深化社会组织协同创新社会管理的认识。第一，各级党委、政府要深刻认识到社会组织是加强和创新社会管理的重要一环，真正把社会组织看作创新社会管理的重要主体，尽快出台和完善规范以及监管社会组织参与社会管理的法律法规，使得社会组织参与社会管理有法可依，把社会组织的发展纳入法制化、规范化的轨道。采取宣传教育、舆论引导与典型示范等举措，引导公众形成社会管理需要社会协同、多方参与的理念，树立社会组织的公共形象。第二，社会组织要认识到自己是社会管理的主体，努力将自己与政府的关系由原来的管理与被管理、控制与被控制转变为平等协作的关系，加强自身的独立性和能力建设，积极参与社会管理创新。第三，公众要认识到社会组织在社会管理中的重要性，与社会组织加强联系与互动，使得社会组织发挥其反映公众诉求、代表和维护公众利益的天然优势。

2．提高社会组织协同创新社会管理的能力。要多方联动，提高社会组织协同创新社会管理的能力。第一，政府要完善现行社会组织法规，加快制定社会组织配套服务政策，提高社会组织参与社会管理创新的积极性，充分发挥其协同作用。逐渐拓展社会组织参与社会管理的范围和领域，重点培育和努力扶持基层社会组织、社工类社会组织、社会心理服务组织以及一些贴近社会、贴近群众的社会组织。第二，社会组织要重视公共关系的运用，加强形象建设、队伍建设和能力建设，以满足社会需要为出发点和立足点，提供高水平完善的服务，努力承担起政府和社会赋予的服务职能。广泛参与社区服务性、公益性、互助性活动，在服务中体现价值，积极获得政府支持与公众认可。

3．健全社会组织协同创新社会管理的体制机制。要改革创新，健全社会组织协同创新社会管理的体制机制。在体制创新方面，一是按照建立“四位一体”社会管理新格局的发展要求，实现社会组织管理由双重管理向一元登记管理转变，形成政府主导、社会组织协同、公众广泛参与的多元主体的社会管理体制。二是充分发挥社会组织在创新社会管理中的协同作用，引导社会组织依法参与社会管理和服务，有效承接政府剥离出来的社会服务和社会事务，激发社会组织协同政府社会管理的创造活力。三是加快推进以基层城乡社区为载体的社会管理创新，整合社区社会管理服务资源，推进社区群众自治，建立和完善政府与基层社区有效衔接、分工明确、上下联动的基层社会管理体制。在机制创新方面，一是在政府主导下培育多元化的社会自治主体，形成政府负责和社会组织协同的社会管理的创新机制。创新自上而下的政府支持系统、自下而上的社会支持系统、上下结合的协同支持系统。二是建立制度化的社会服务管理机制，强化政府对社会组织的日常监管，建立公众监督与媒体监督相结合的社会监督机制。三是构建社会组织“枢纽型”工作体系和运行机制，把各类社会组织纳入党和政府主导的社会组织工作体系。充分发挥社会组织的专业优势，有效承接政府委托的社会服务管理项目。四是创新公共服务方式，完善政府购买公共服务政策，形成政府主导、社会组织和企事业单位广泛参与的公共服务提供机制，吸引更多的社会组织进入公共服务领域。

［1］刘启春．社会组织如何协同社会管理［N］．光明日报，2011－09－19．

［2］杨群红．加强社会组织建设促进社会组织发展［J］．中共山西省委党校学报，2011，(8)．

［3］白景坤．我国社会组织管理体制改革的目标及路径探析［J］．理论探讨，2010，(2)．