试论邓小平的党政分开思想

范会勋

(中共中央党校研究生院，北京100091)

作为中国改革开放的总设计师，邓小平在成功开创我国社会主义经济体制改革事业的同时非常重视政治体制改革的作用，形成了较为系统的政治体制改革的理论，指导党和国家在政治体制改革方面取得了初步发展。关于党政分开的思想，是其政治体制改革思想的重要组成部分，主要包括党政分开是政治体制改革的关键，党政分开是为了加强党的领导，党政分开有利于社会主义法制建设等重要内容。改革开放三十多年来，我们在邓小平改革思想的指引下，与时俱进，不断推动政治体制改革。然而，与经济体制改革的推进速度和巨大成就相比，政治体制改革明显滞后，党政分开的问题还没有从根本上得到解决。研究和回顾邓小平党政分开的思想，具有十分重要的理论意义和现实意义。

一、我国党政关系的历史与现状

中国共产党在民主主义革命时期，在广大的革命根据地建立了工农民主政权。早在第一次国内革命战争时期，党的领导层就注意到处理好党政关系问题的重要性。1928年11月25日，毛泽东在给中共中央的报告中指出:“党在群众中有极大的权威，政府的权威却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情景是很多的……以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”［1］1929年，周恩来也指出:“党管一切这口号，在原则上、事实上都是不通。党只能经过党团的作用做政治的领导。”［2］抗日战争时期，各根据地政权实行“三三制”，党政关系处理得比较好。后来，为克服各个根据地的分散主义，党的领导机关提出要实行党的一元化领导的主张。加之战争年代对群众动员的客观需要，助长了以党代政体制的形成。新中国成立初期，党和国家领导人都不同程度地意识到了党政不分的弊端，努力在实践中克服这种不良现象。在1956年9月党的八大上，邓小平作的《关于修改党的章程的报告》重申:不要“混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限”。然而，之后的反右扩大化和“文化大革命”，把党政分开的呼声淹没在无休无止的“运动”之中。在当时特殊的环境下，党政不分、以党代政的政治体制被不断强化。

改革开放以来，我党在党政分开方面作了大量的工作，取得了一定的成效，但党政不分的弊病并没有从根本上得到解决。现在看来，这种体制的形成是由多方面原因造成的。客观上，我国的政权体制受到苏联模式和共产国际传统的不良影响，加上我国幅员辽阔，多年的革命战争环境下我们党在反对分散主义、山头主义和地方主义时也不得不强调党的一元化领导。主观上，由于我国两千多年的封建专制主义的传统，对领导人和广大人民群众都有影响，对以党代政的现象，容易习以为常。在党的历史上，“左”的思想的长期影响，也有助于形成党政不分、以党代政的政治体制。1957年，在整风运动中，有些民主党派人士提出党政要分开的建议，后来都被划为反社会主义的资产阶级右派分子。反右扩大化和“文化大革命”期间，这种不良的党政关系达到了顶峰。

十一届三中全会以来，我党重新恢复了实事求是的思想路线，党和国家的事业在以邓小平为核心的党中央的领导下逐步走上正轨，开启了中国特色社会主义的伟大道路。三中全会报告中第一次明确提出要解决党政不分、以党代政的问题。在长期的革命和建设实践中，邓小平逐渐形成了系统的包括党政分开在内的政治体制改革的思想。1987年，党的十三大报告依据邓小平的这一理论，对我国的政治体制改革作了专门的、详细的论述，成为我国指导政治体制改革的纲领性文件。

二、邓小平党政分开思想的主要内容

1．党政分开是政治体制改革的关键。1986年9月13日，邓小平在谈到政治体制改革要有一个蓝图时说:“政治体制改革的目的是调动群众的积极性、提高效率、克服官僚主义。改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”［3］党的十三大报告在论述政治体制改革时，把“实行党政分开”放在了第一位。邓小平把党政分开作为政治体制改革的关键的思想，可以从两个方面理解，第一，从党政不分、以党代政的巨大危害来看，它是引起领导体制中其他弊病的关键因素。在改革之初，我国党和国家领导体制存在的弊端主要有官僚主义现象、权力过分集中现象和机构臃肿现象。而这些弊端，都与党政不分、以党代政的政治体制密不可分。长期以来，由于实行党的“一元化领导”，党在实际上起着直接行使国家权力、特别是行使政府权力的作用。从中央到地方，党管了太多不该管、管不了、管不好的事，党的领导机构常常陷入繁重的行政事务，致使广大党员形成“党高于一切”的错觉，“结果党员‘因党而骄’，在政权中工作的党员自高自大，盛气凌人，自以为是，看不起非党员，自己可以不守法，不遵守政权的纪律和秩序。甚至少数党员自成一帮，消极怠工，贪污腐化，互相包庇”［4］。这是官僚主义形成的一个主要根源。由于党政不分、以党代政，使国家和政府的权力都集中到党委，“党委的权力又集中到几个书记，特别是集中到第一书记，什么事都由第一书记挂帅拍板。党的‘一元化领导’，往往因此变成了个人领导”［5］。由此看来，党政不分、以党代政是导致权力过分集中的主要原因。由于党政不分、以党代政，以致政府机关设置了许多与党委“对口”的机关，政府各部门行使行政权力和日常工作，都要向党委相对应的机关汇报、请示和获得批准，结果造成党委和政府机构臃肿，人浮于事，职责不清，互推责任，效率低下。第二，从党政分开对政治体制改革其他内容的带动作用看，它是实现权力下放、精简机构的关键。1986年9月13日，邓小平在听取中央财经领导小组汇报时指出:“政治体制改革的目的是调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义。改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何关于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关”［6］。从邓小平对政治体制改革的内容论述中我们不难看出，他提出的三个内容之间具有严密的逻辑关系。先是党政要分开，划清党和政的不同职能。党管党的事，政管政的事。党把应该属于政府管的事情交给政府去管，把行政权力真正还交政府。只有党政的横向权力职能划清了，才能弄清有哪些权、哪些该放、哪些不该放，才能解决好权力纵向下放问题。只有党政职能分开，权力有效下放，避免机构重叠和机构臃肿，精简机构才能落到实处。这一点，具有重要的现实指导意义。改革开放以来，我们搞了几次精简机构的改革，往往是前面人员精简了，职能没有变，工作量没有减，结果不得不再增加人员，重新回到原来的状况。因此，精简机构的前提是党政职能分开，只有职能分开才能实现职能转变，职能不转变，精简机构只能流于形式，没有实效，更容易反弹。

2．党政分开是为了加强党的领导。1986年6月28日，邓小平在中央政治局常委会上讲树立法制观念时说:“党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题。我们坚持党的领导，问题是党善于不善于领导。党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多，搞不好倒会削弱党的领导，恐怕是这样一个道理。”［7］把党政分开，是为了改善党的领导，而最终目的还是为了加强党的领导。众所周知，党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大决策的领导。长期以来，人们对党的领导有一种误解，以为党的领导就是党管一切。邓小平很早就指出这种错误认识的危害。1941年他在《抗日民主政权》一文中讲:“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令;不经过行政手段，随便调动在政权中工作的干部;有的地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。”［8］1978年3月18日，邓小平在全国科学大会开幕式的讲话中又指出:“党委的领导，主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、方针、政策的贯彻，调动各个方面的积极性。”［9］党章规定，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。党的性质决定了党的领导是政治领导，不是行政领导，更不是技术和业务的直接管理。党不是政府，不是人民代表大会，也不是检察院，党不能包办行政权力，不能干预立法权和执法权。党也不是企业，不能干预企业的生产活动。党的领导是原则上的领导。党要把握时代，纵览全局，掌握国家和社会主义各项事业的客观规律，不断提出国家和社会前进的方向、目标和步骤，及时对一些重大问题作出正确的决策。党的领导是间接的领导。党要用自己的纲领、路线指导国家行动。党要通过在国家机构中工作的党员来贯彻党的决定，要通过向政府推荐重要干部来保证政治领导的实现。党的主张要通过法定程序上升为国家意志，而不是直接对其他国家政权机关发号施令。因此，党和政分开，更有利于加强党的领导。第一，实行党政分开后，党把繁重的行政事务还交给政府机关，党才有精力和时间集中研究国家社会发展的大政方针，才能有效地监督和指导政府机关对党的路线、方针、政策的实施，党的政治领导才能更好地实现和加强。1980年12月25日，邓小平在中共中央工作会议上讲道:“从原则上说，各级党组织应该把日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用外，要腾出主要的时间和精力来做好思想政治工作……，否则党的领导既不可能改善，也不可能加强。”［10］如果党包办一切行政事务，势必降低党在国家政治生活中的地位，反而削弱其政治领导。第二，党的领导的改善和加强，要靠自身的建设。毛泽东把建设一个全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的中国共产党作为一项“伟大的工程”。新民主主义革命时期，党的建设是中国共产党克敌制胜的三大法宝之一。当今新的国际和国内形势，对党的建设提出了执政能力建设和先进性建设的新的要求。目前，我们党员的数量已经超过8000万，如何保证这个庞大队伍的先进性和纯洁性，如何保证每个党员的生机和活力，是摆在我们面前的重大历史性课题。这无疑有很多工作要做，很多问题要处理。只有党政分开，党才能真正实现“党要管党”;只有抛开繁琐的行政事务，党才能适应新形势的需要，加强学习，提高执政能力，保持先进性和战斗力，引领国家和人民，不断把社会主义现代化建设事业推向前进。

3．党政分开有利于社会主义法制建设。这是邓小平政治体制改革思想中的重要内容之一。民主和法制建设，是政治体制改革的中心内容。1979年6月28日，他在会见日本公明党第八次访华团代表时强调:“民主和法制，这两个方面都应该加强，过去我们不足。要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。我们吃够了动乱的苦头……民主要坚持下去，法制要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。”［11］但是，改革开放之前，党政不分、以党代政的体制，使党委时不时插手司法系统，干预司法机关的办案工作。负责党纪的党的纪律检查机关也时常插手法纪、政纪，造成司法不独立，法制建设迟迟难以推进。邓小平非常重视这个问题。他在1986年6月28日给中央政治局常委作“在全体人民中树立法制观念”的报告中讲道:“纠正不正之风、打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法律来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预的太多，不利于在全体人民中树立法制观念。这是一个党和政府关系的问题，是一个政治体制的问题。”［12］由此看来，邓小平深深体会到了法制社会建设的关键，是党政要分开。党的领导首先是依法领导，党的路线、方针、政策的实施要通过法定程序上升为国家意志;党的一切活动都应遵循宪法和法律的规定，在宪法和法律的范围内开展工作，任何个人、任何领导都不能凌驾于法律之上;党要依照法律从严治党，严惩党内个别危害党的纯洁性的不法分子。这样，才能给全体人民树立守法的榜样，才能在全体人民中树立起法制的观念，才能真正贯彻依法治国的方针。

改革开放三十多年来，我国的社会主义建设事业在党的领导下取得了举世瞩目的成就。今年又恰逢邓小平南巡谈话发表20周年，举国上下都在缅怀这位为中国改革开放作出巨大贡献的历史伟人，都在重温邓小平理论的伟大思想。当前，我们正沿着邓小平所开创的中国特色社会主义的伟大道路阔步前进。在邓小平关于政治体制改革伟大思想的指引下，中国特色社会主义政治不断发展和完善，党的建设新的伟大工程继续向前推进。邓小平关于政治体制改革的思想依然闪耀着时代的光辉。

［1］毛泽东选集(第1卷)［M］．北京:人民出版社，1991．73．

［2］周恩来选集(上卷)［M］．北京:人民出版社，1980．41．

［3］［6］［7］［12］邓小平文选(第3卷)［M］．北京:人民出版社，1993．177，177，163－164，163．

［4］［8］邓小平文选(第1卷)［M］．北京:人民出版社，1993．11，11．

［5］［9］［10］［11］邓小平文选(第2卷)［M］．北京:人民出版社，1993．329，98，365，189．