关于进一步提升公务员队伍活力的制度思考——基于强制性变迁的视角

杨建党

制度具有“理论负荷性”，蕴含着设计者的取向、理念与追求，是一种政治价值与政治理念的表达。社会主义核心价值体系是社会主义意识形态的本质体现，它贯穿于我国国家制度体系整体设计与具体展开进程。因而，在相当程度上说，提升包括公务员制度在内的国家制度体系活力对于促进“建设社会主义核心价值，增强社会主义意识形态吸引力和凝聚力”具有重要意义。

一、强制性变迁与中国公务员制度确立、发展

制度变迁是一种新的制度逐渐取代原有的制度，上升成为占优势地位的制度安排的过程，在一定意义上说就是新的制度生成的过程。国家制度变迁无疑是政治发展的核心表现形式。在表现形式上，国家制度变迁可以分为诱致性变迁与强制性变迁两种不同模式。相对地，诱致性国家制度变迁是指现行国家制度安排的变更或替代，或者是新国家制度体系的创造，其由个人或群体，在响应获利机会时自发倡导、组织与实行。与此不同，强制性国家制度变迁是由政治行为体，包括政党、政府及其领袖等以命令或法律移植、引入与实行的。诱致性国家制度变迁必然由某种在原有国家制度安排下无法得到的获利机会引起。强制性国家制度变迁可以纯粹因在不同政治集团之间对现有资源进行再分配而发生。

具体到中国社会，近代以来，包括科举、任用、考核、升迁、废黜等官僚人事制度在内的传统国家制度体系受到西方的有力冲击。一方面，自秦汉以来逐步完备化的君主专制体制下官僚人事制度一直延续，中国传统的官僚人事制度结构显示出超稳定的特征。同时，传统的帝国内部又潜伏着巨大的危机，缺乏应对外来力量的挑战。君主专制体制下官僚人事制度在传统的惯性机制作用下，锁定于其因循相沿的固有道路；另一方面，西方以枪炮、商品、传教士、近代文化等载体进入中国，打破了中国传统的官僚人事制度结构的封闭与平衡，在一定程度上造成了中国传统国家的统治危机，促使部分知识精英与政治精英去思考解救之策。事实上，自1840年鸦片战争以来，在中国采取什么样的官僚人事制度就一直是近代中国国家建设问题中争论的焦点之一。部分知识精英与政治精英逐步认识到：尽管西方文官制度汲取了中国科举制度的大量经验，但西方文官制度在本质上是一种与中国传统官僚人事制度截然不同的现代性人事管理制度，是人类政治文明的重要体现。可以说，西方国家的强大生命力与其先进的文官制度密不可分，因而其理应成为中国现代国家制度建设的一项重要内容。1911年辛亥革命后，政治精英移植与引进了关于任用、考铨、保障、惩戒等具有西方文官制度因素的近代化人事管理规范。从此，各时期的国家人事管理制度尽管普遍存在名实不符的问题，但仅就形式而言，中国抛弃了延续几千年的官僚人事制度，初步确立了体现“民主”、“法治”等现代原则的国家人事管理制度体系。在上述背景下，中国共产党人顺应世界民主发展潮流，认真借鉴与汲取世界近代以来的民主国家制度实践经验。一方面，1949年后，中国初步探索与发展了自己的人事管理制度并获得相当多的制度实践经验；另一方面，由于与传统官僚人事制度的取向根本不同，特别是改革开放以来，伴随中国政治体制改革历程，中国初步确立与发展了由《公务员法》及其几十个配套的单项法规和实施细则所构成的公务员制度。追本溯源，如果除开阶级属性差异，中国公务员制度仍属于传统政治秩序解体情境下的中国国家制度思想与实践的结果这一范畴。相对于西方文官制度随着自由经济发展与资产阶级民主政治的发展而逐步发展这一事实，跨越“卡夫丁”峡谷的中国公务员制度，其确立不是、或主要不是缘于当时中国社会与经济内生的结果，相对于中国传统官僚管理制度，其更体现了一种强制性变迁。

二、警惕“制度神化”与“制度弱化”

很明显，强制性变迁这一生成基因成为中国公务员制度的研究中无可回避的问题。从积极方面说，强制性变迁在短时间内促成了中国人事管理的巨变,具有十分重要意义。但仅从反思的角度说，对强制性变迁这一生成基因可能带给中国公务员制度的消极影响和不良后果保持一份警惕更具现实意义。

我们认为，实践中，强制性变迁这一生成基因可能导致人们两种互相联系的制度取向。

一为“制度神化”。强制性变迁历程中，意识形态对设计者的影响与利益同样明显，在某些条件下其甚至可能是决定性的。设计者面对错综复杂的制度域时，设计者会借助价值取向等相关的意识形态来走 “捷径”，来推行有效而低成本的制度进程，意识形态在很大程度上决定着设计者移植、引入与实行的制度大致形式与内涵。如此，制度建基于理想追求，当未来制度与现实间隙增长时，设计者会产生制度神化,其可能不是去创造新的制度安排，而是去维护旧的无效率的制度安排并为纯洁意识形态而战。“制度神化”的主要表现为：首先，设计者注重用公务员制度理论上的先进性来代替与解释公务员制度实践中的合理性，过度论证公务员制度理念的初始正义，忽视完善公务员制度安排的具体技术；其次，设计者认为理想的公务员制度文本设计会导向理想的公务员制度实践效果，满足于渐趋路径依赖的制度锁定，缺乏针对空间变化的公务员制度创新；第三，设计者相信公务员制度抉择具有绝对性，即意味着“非此即彼”的制度思维与制度视野，封闭其他形式、特别是异质形式的制度交流。

“制度神化”并不陌生，上述种种表现的“制度神化”也曾或多或少在中华大地演绎。曾几何时，我们或多或少片面地高扬中国特色公务员制度所具有的优越性，缺乏批判性地改造、利用西方国家制度实践经验的勇气与魄力，人为地设置不可逾越的价值标杆并以此考量各种具体国家人事管理制度的姓“社”与姓“资”属性，将中国公务员制度与人类人事管理制度实践的智慧积累及其经验总结拉远距离，从而削弱了中国公务员制度作为社会主义国家制度范畴本应所发挥的良好绩效。

二为“制度弱化”。强制性变迁历程中，设计者传播制度知识、培育制度文化、规划制度文本、领导制度实践等，对制度所产生的能动作用非常巨大。但这也可能隐含着一种风险：既然权力的运行过程就是对社会资源的分配过程。那么，以充裕社会资源为前提的设计者就具有强大的吸附和凝聚功能，设计者既是制度权威确立与维护的必需品，又存在着解构制度的可能性。换句话说，假若设计者如不能很好地从政治心理、思想、态度与行为方式上适应法理秩序，“制度弱化”的悲剧就可能发生。“制度弱化”的主要表现为：第一，个人常常突破公务员制度为其行使公共权力所划定的边界，有意无意地干预或超越制度，个人专断、家长制、“一言堂”等政治图景再现；第二，潜规则逐渐侵蚀社会大众的公务员制度信任，人情世故、官本位等信条局部遮掩公务员制度的光辉；第三，政党对整个政治体系有着极强的影响力，公务员制度的成长必须依赖于政党所赋予的社会资源，彼此间形成一种基于历史原因的依附性：公务员制度关于体系、过程与政策功能的发挥必须依赖于政党所赋予的社会资源。

“制度弱化”绝非鲜见，上述种种表现的“制度弱化”也曾或多或少于现实政治中泛起。曾几何时，“唯上意志”等理念深入中国社会深层结构，领导意志升级为终极真理；“人民公仆”与人民主人本末倒置，“官威”、特权兴风作浪；“跑官要官”、“买官卖官”事件屡屡发生，“量身定位”、“举手鼓掌”等形式主义常常滋生等……。借用托克维尔一句话，制度“条规强硬严峻，实行起来软弱松怠。”公务员制度主要职能成为标志公务员队伍的合法性与群众基础，而背离促进公务员队伍规范管理与国家廉政建设的设定目标。

上述两点看似割裂、实质统一。不是基于理性考量的“制度神化”使制度缺乏现实观照，渐失创新品质，将公务员制度从尘世抬到天国，最终恰恰损害公务员制度本身生命力。“制度弱化”也就成为其自然而然的结果。

三、进一步提升公务员制度活力

从七届全国人大提出建立公务员制度至今，我国公务员制度已经有近二十年的历史。公务员制度的确立和推行成为改革开放以来我国政治体制改革的一大亮点。但毋庸讳言，“制度神化”与“制度弱化”现象仍未彻底杜绝，“继续统治者一些人的思想，规范着他们的行为，吸引着他们的追求。”基于此，特别是在将政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分的新时期，如何进一步提升公务员制度的活力就成为一项执政党和国家值得思考的重要课题。

第一，推行依法治国，实现政党领导与公务员制度实践的整体和谐。法治是现代国家治理的基本模式。如果说，制度在革命环境下主要体现了中国共产党在危机形势下动员与激发社会资源的一种努力，是其实现革命的政治、经济与军事任务的一种手段，党政合一、以党统政等的政治结构由于其良好绩效而具有合理性；那么，在后革命环境下，中国共产党应以理性取代激情、以建设取代革命，在革命向后革命转变时应立即实现自身由革命党向执政党角色的位移，实现人治向法治的转变。具体说，中国共产党的基本路线是建立与完善中国公务员制度的根本指导原则，执政党应始终不渝地将依法治国作为领导公务员队伍建设的基本方略；执政党应结合中国国情与时代特点优化公务员制度结构要素，将执政党的组织资源优势与公务员制度的法理资源有机结合；执政党必须在宪法与法律范围内开展活动，通过将政党的组织路线、方针、政策按一定程序转化为行政机关人事管理的法规，依此进行“党管干部”。同时，执政党依据执政规律及其要求，合理划定政党与政府的权力边界，科学地规范包括条件限度、空间范围、程序方式等方面政党与政府权力运行，最大限度发挥公务员队伍的主动性与积极性。如此，既加强了中国共产党政治上、思想上、组织上的领导，又保证了公务员制度现实运行。

第二，加强制度创新，实现良好绩效与公务员制度实践的现实统一。在强制性变迁视角下，公务员制度成为现代国家正常运行的基础与保障。但制度选择并非“毕其功于一役”，制度实践的净效果更取决于制度环境因素与制度匹配性以及制度所协调的技术。因而，制度创新就成为强制性变迁下公务员制度不断走向完善与发展的关键环节。近年来，我国公务员制度实践呈现出旺盛的生命力。但毋庸讳言，由于种种现实原因，公务员制度的优越性仍未完全显现，其实践空间仍有待进一步拓展，运行绩效仍有待进一步提高。因此，作为我国全面改革的重要组成部分的公务员制度创新，就必须随着中国经济社会发展而不断加强，与人民政治参与积极性不断提高相适应。经过近二十年努力，中国特色公务员制度框架已经基本确立的前提下，制度创新主要体现于两方面：一是“拾遗补缺”，即通过制度创新，覆盖公务员制度框架的制度盲点与制度空白，在源发制度层面完善与发展公务员制度。尤其要加紧研究、制定、出台尚缺的单项法规,如职称（职业资格）法规、国家勋章法规、工资法规、聘用法规、辞退法规、新录用公务员任职定级法规等；二是，制度创新更主要指较低的派生制度，或曰具体机制层面的创新。如2005年将公务员分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，如此划分未免简单。应进一步做更详细的划分，纵向上区分中央机关公务员和地方部门公务员，高级、中级、初级公务员；横向上区分不同领域的专业类和辅助类公务员，并都制定出相应的标准。三是，根据实施效果，对已出台的单项法规进行修改、补充与完善。

第三，培育制度文化，实现社会精神与公务员制度实践的有效对接。与诱致性制度变迁历程不同，中国公务员制度的确立与运行在时间与逻辑上均优先于社会的观念更新与思想递进，这可能会产生一种不可忽略的困境：这种本质上引向终极目的与尊崇神圣事物的制度设计，如何能够激起人们乐于为之持之以恒的信仰与激情？“所有这些中也许最重要的是：制度会变迁，而非正规制约却不会变迁，由此会形成非正规制约与变更了的制度之间的紧张关系。”从形而上的意义上讲，公务员制度要成为一种信仰，需要全面提高社会经济水平、文化程度及社会意识，特别是开发民智、民力，提升广大人民知识水平、政治觉悟与民主行为能力等。制度文化的培育就成为一个困难、但绕不开的过程。具体地，这主要体现在以下三个层面：一是认知层面，其包括现代法治的认知、现代政府管理的认知等制度“远景知识”的培育；二是价值取向层面，其包括促进社会由认知内化为品质价值取向、政治参与价值取向等制度价值的培育；三是机制层面，其包括创建、提供一系列合法化、规范化与组织化的制度安排，从而使社会大众能够实践上述认知与价值。从最广泛意义讲，执政党和国家有效运作公务员制度的过程，不仅仅能够实现社会与制度的交流，更重要的是能够在熟悉与实践公务员制度运作程序中培育社会制度文化。

第四，优化执法主体，实现德治与公务员制度实践的有机互补。这里的“执法主体”指公务员制度执行者。众所周知，如撇开体制的因素，任何国家制度体系都要靠人来执行。如果说，在诱致性变迁下，稳定与完备的机制使得执法主体在人事管理制度运作过程中主观影响较小，其往往能够按照一套相对固定化程式去运行之。与此不完全相同，执法主体作为制度运行的媒介在强制性变迁下人事管理制度运行中起着更为重要的作用。考虑到中国绵延的德治传统及其智慧经验，以及在当前环境下，执法主体是否具有相应的道德水平、道德修养与道德境界，已成为是否达到廉政建设目的的重要前提与关键所在，特别是，公务员队伍是一特殊性群体，一方面，公务员既是公务员制度的规范对象，本身又是公务员制度的执法主体；另一方面，公务员关系着国家治理的维持、公共政策的落实和公众利益的实现，理应对其提出较之其他群体更高的质量要求。因而，道德教化、人格自修等对执法主体的优化尤具有特别意义和价值。提高执法主体的政治理论素质，树立正确的世界观、人生观、价值观与利益观等；塑造执法主体的良好从政道德，全心全意为人民服务，做到廉政、勤政、优政；增强执法主体的精神境界与自律意识，将其转化为依法行政与以德行政深层动力。实践中，应广泛推行公务员宣誓制度，增强执法主体报效祖国、服务人民的责任感、使命感；应针对人民群众关心的热点和改革的难点问题，开展做人民满意的公务员活动，激发公务员队伍的活力、效率和积极性等。需要指出，道德教化、人格自修等绝不能代替制度约束，恰恰相反，德治等对执法主体的优化目标的实现必须以制度为依托。