中国公务员队伍建设的方向：重塑政治信仰抑或制度规制？

江远山

作为一个后发展国家,中国的许多制度在发展过程中所采用的模式以及其价值取向都是很独特的。与西方文官制度作为社会力量出于自身需求要求政府选择并不断在实践中完善的产物不同，自20世纪80年代中期开始发展的中国公务员制度，是一种“外诱——模仿型”制度，是为了发展行政的行为，一方面希望通过公务员制度的建立和发展,在实现政治稳定的同时,积极推进社会变迁,促进本国政治、经济、文化的发展，另一方面，又囿于中国特色的政治体制，在制度的价值取向上坚持党管干部的基本原则。进入新世纪，随着社会经济的发展和面临急速的社会转型，继续推动公务员队伍建设成为国家转型、深化改革的一个重要指向。

一、社会主义核心价值体系建设的隐喻：重塑公民行为的指导思想

每一个国家都有自己的国家意识形态，它是国家倡导的共同奉行的价值观，是维系一个社会和国家共存和持续的共同行为规范。一个国家的国家意识形态有两个层面：一是政治层面的基本价值（或者说政治意识形态），如自由、平等、正义、法治、民主、人权等，它通过政治过程实现；一是公民社会层面的基本价值（伦理意识形态），如真、善、爱、美、诚、信、等，它通过宗教和道德的方式实现。现代西方发达国家的国家意识形态两个层面是自由、平等、正义、民主、法治、人权等政治信念，以及以基督教形式存在和传播的宗教道德价值。两个价值体系分别维系政治社会秩序和公民社会秩序。

新中国建国后到改革开放之前，中国一直是泛意识形态的，政治层面的基本价值与社会层面的基本价值合二为一，党的政治信念取代社会道德价值，成为人们社会生活的指导原则。改革开放后，邓小平开启了去意识形态的时代。他提出“猫论”、“摸论”、“不争论”，都是为了避开姓社姓资的争论，集中精力把经济搞上去。他尽力将改革自身的正当性作为推动改革的基本理由，为此他强调“不改革就没有出路”。改革本身成为意识形态，改革自身为改革提供意识形态支持，同时支持还是反对改革成为近30年中国获取政治资源的重要手段，也是执政党聚集政治认同资源的基本方式。但是，随着经济和社会的发展，以马克思主义为旗帜的政治意识形态逐渐无法应对日益多元化的社会现实，尽管它依然被当作政权合法性的旗帜，但是却不能像改革开放之前那样，得到大多数民众甚至是许多中共党员的信仰，更无法成为人们日常社会生活的指导思想。这导致中国社会出现严重的政治认同危机和道德危机。重塑国家意识形态成为当务之急。

由此，进入新世纪后，中国共产党明显加快了政党意识形态与社会基本价值重建的步伐，努力为深度改革提供深层的观念依据。2006年，中国共产党在党的十六届六中全会第一次明确提出了建立社会主义核心价值的命题，并不断在理论上完善和丰富该命题。提出这一命题与“三个代表”命题的新鲜性并不值得人们关注，但其内涵的政治意图以及可以阐释的现代内涵，使其成为人们共同思考的话题：一方面，意味着当前中国政治意识形态的衰微已经导致了国家统治危机，使政治认同和道德衰落的问题显得异常重要；另一方面，哪些思想和价值可以和应该成为国家意识形态的资源？

对于当前中国来说，中国国家意识形态只能在自身允许的流变范围内实现新的整合。因此，重塑国家意识形态无法绕开三个基本前提：一是今天我们要重塑国家意识形态，在政治基本价值层面上，一定要被共产党所接受，与马克思主义、社会主义相衔接；二是政治层面的基本价值，不能再替代社会层面的基本价值；第三，政治层面的基本价值和社会层面的基本价值必须能够内在衔接，至少在精神内核上，能够融会贯通。社会主义核心价值体系包括四个方面的基本内容，即马克思主义指导思想、中国特色社会主义共同理想、以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神、以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观。从社会主义核心价值体系的基本内容来看，政治层面的基本价值是马克思主义和社会主义，社会层面的基本价值，以“八荣八耻”为核心的内容则是传统儒家思想的现代表述。社会主义核心价值体系，试图从将现代价值和传统思想结合起来，努力将政治层面和伦理层面的意识形态结合起来，重塑社会主义中国的国家意识形态，从而为日益多元化的社会提供政治和社会整合的思想指导。当然，至于在学理上如何融会贯通马克思主义和传统中国文化，以及如何在政治实践层面和社会生活层面进行改革，则是另一个问题。

二、制度塑造行为：规范化的制度是公务员队伍建设的根本

与西方的公务员制度不同，中国的公务员制度坚持党管干部原则和不区分政务官员与实务官员的原则，通过这种方式，执政党将自身组织与现代文官制度结合起来，在通过制度表达自己意志的基础上，某种程度上又符合现代公务员录用的法治程序性特征。这使得中国公务员队伍建设一直有着浓厚的意识形态特征，并在实践中坚持“意识形态为重”的要求。可以说，社会主义核心价值体系的提出，对于当前公务员队伍建设来说，可以解决思想指导层面的问题——如何使公务员在坚持党性原则的基础上，在“做人（为人）”与“做事（职业）”的行为规范上，接受一个完整的国家意识形态的指导。以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观，指出了在社会主义市场经济条件下，应当坚持和提倡什么、反对和抵制什么，为全体社会成员，包括作为国家干部的公务员判断行为得失、作出道德选择、确定价值取向的基本价值准则和行为规范。

但是，人作为社会的动物，并非“天使”。尽管“人之初，性本善”，但是，也会慢慢“性相近，习相远”。正因此，现代国家摒弃了传统的伦理国家理想，不以“哲学王”或“圣人”治国为最高追求，而以人性恶作为现代国家制度建构的基础，认为政府作为掌握政治权力的最重要载体，恶是其本性。如此，如何通过制度来规制国家权力和政府人员的行为，实现政治生活的制度化，才是现代国家建设的重要目标。西方现代国家的发展史，即是不断通过权力分立与制衡等手段规制国家权力的历史。

因此，当前中国公务员队伍建设的方向，不应仅仅重塑其政治信仰，更重要的是制度的完善，通过制度来规范和塑造公务员的行为。根据美国学者凯萨（L.L.Kiser）和奥斯特洛姆（E.Ostrom）划分的制度分析的“三个行动世界”，在继续推动中国公务员队伍建设时，应该从三个层面逐次加强制度的供给：其一是从操作层次，即将公务员制度作为人事管理体制或模式，从招募、选择基础、职位评价和培训及发展四个方面，完善中国的公务员制度。例如，在坚持党管干部的原则之下，对政务官员和事务官员做适当的区分。党内民主和选举可以作为政务官员的入口，但事务官员应该由国家公务员考试产生，两者产生的原则与制度并不相同。同时，严把“入口”，放宽“出口”。如新加坡在公务员考试中，将是否廉洁奉公作为公务员入门考核的内容固定下来，在录用的“考试、试用、审查”三道关口方面，不是将考试成绩，而将是否适合公务员工作的“试用”关口以及是否有腐败倾向的道德“审查”关口作为公务员录用的关键。其二是集体选择层次，即在集体决策和决定、加强、继续或改变制度安排之内的授权的行动层面，完善公务员制度。在这一层次，则需要继续完善诸多相互配套的制度设计和法律体系，如制定《反腐败法》、完善公务员问责制和各种监督制度等。其三是宪政选择层次，即将公务员制度视为现代民主制度的重要象征系统和符号，作为现代国家制度和相关秩序的解释工具。当然，中国公务员制度的发展只有二十几年的历史，其制度供给应该从第一层面入手逐次发展，逐渐摆脱政治意识形态的主导，最终确立为“价值中立”的国家制度。

根据现代国家建设的逻辑，其发展包含两个维度：一是国家意识形态的塑造，二是政治生活的制度化。尽管社会主义核心价值体系的建设可以在思想层面重塑公务员队伍的政治信仰和生活伦理的基本价值，但是，规范化的公务员制度才是建设现代公务员队伍的根本路径。因为，制度才能在根本上塑造人们的意识、心理期望和行为。