英美国家社区工会的发展以及由此带来的问题*

赵 炜

(北京师范大学 哲学与社会学学院，北京 100875)

20世纪80年代以来，随着经济运行模式的转变和全球化影响的深化，世界各国普遍出现了工会活动能力的下降和集体谈判力量的衰减。工会不得不通过改变工作策略和组织方式，以更好地代表工人的利益。保证工会的组织率和提高工会力量，是世界工会面临的共同问题。在寻求新的组织形式的过程中，社区工会成为被普遍认可的组织形式。作为工人组织的新的形式，社区工会在不同的社会背景下显现出各自的特点。在几乎相同的时期，中国工会也将社区工会视为社会主义市场经济发展和城市管理体制发展的必然产物而大力推动。社区工会被赋予了多项使命和任务，如，是农民工融入社会的助推器;是加强社区建设、巩固执政党地位和工会履行职能的需要;是工会参与社会管理创新的微观载体等。但经过10多年的发展，社区工会的成效有限，很多社区工会处于“空转”状态。从社区工会建立之初就讨论的社区工会组织建设、服务对象以及功能定位等问题，到现在都似乎没有得到根本的解决。

中国在社区工会建设和运行方面所面临的问题和很多西方国家社区工会有很多相似之处。本文根据近年来的英文文献中对欧美有关社区工会文献介绍的分析，将描述英美国家社区工会的历史发展过程;阐述近年来建立社区工会的必要性，介绍美国和英国比较成功的社区工会的经验，分析社区工会发展过程中的问题，并做出简要讨论。希望对于中国社区工会的发展有一定的借鉴意义。

一、社区工会的历史:社区和工会的关系

尽管工会工作者、社区工作者和相关的学者普遍认为社区工会是工会组织的新形式。但实际上，从工会发展的历史上看，工会的发展始终与社区紧密联系在一起。以英国为例，从整个20世纪工会和社区关系的发展历史来看，社区工会经历了三个发展阶段，即以社区为基础的工会(Community based union)，代表性的社区工会(Representational Community Union)，互惠的或双赢的社区工会 (Reciprocal Union)。在早期工业化时期，工人基本按照职业居住，社区成为社会结构的一种形式。生活区和工业区很难完全分开。工人的团结与工作和生活联系在一起，工人组织不仅按照职业，也按照地域组成，形成了以社区为基础的工会。在1870年，英国只有10%的工人参加了工会，但很多技术工人在他们居住的社区建立了互助的社会团体以提供就业、健康等方面的信息，组织工人俱乐部、教育小组等活动，工会在这些组织和活动中发挥重要作用。而以地区为组织形式的工会，也在社区中发展起来。这类工会具有明显的社区特点，工会活动和工人团结也形塑了社区的特点。

到20世纪初期，工人阶级构成的地理特点依然有明显的社区和地域的色彩。与工会有密切联系的工党，从20年代起不断壮大并在地区和国家政治和社会政策方面发挥作用，工会通过由社区选举的工党代表发声。这个阶段以代表性的社区工会为特点，这个特点一直持续到60年代。20世纪70年代以后，随着后工业时代的到来，打破了社区和职业之间的密切联系。一些传统工业区，如利物浦的码头工业、曼彻斯特的重机械工业等的衰落，导致了有着工会运动传统的社区的衰败，出现了工会和工业化社区同时衰败的迹象。撒切尔夫人推行政策而导致的私有化、对地方民主的侵蚀以及在立法上对于工会的限制，大大影响了工会运动。也就是在这个阶段，传统工业区的工会和社区显现了更多的共同利益，工会在阻止工厂搬迁、创造更多就业机会，让移民工人更快融入社区等方面的工作，都代表了社区的利益。

从新世纪开始，工会开始创建互惠社区工会，以改变限于工作场所的工会工作方式，工会运动置于更大的社会背景之下。互惠工会的含义是，工会与社区建立可持续的关系，一方面促进改善当地生活，一方面促进工会发展。在新的社会背景下，工会不仅是简单地在社区开展活动，而转为“为社区工作”。社区工会将原来仅限定在工作场所内的工人利益扩大到工作时间、家庭生活等，社区也发现，工人的工资、工时和工作条件等问题也与社区有关。

二、社区工会的必要性

社区工会成为欧美国家工会新的组织形式的选择，是由多种社会经济以及工会内部的因素共同促成的。

工人的异质化对工会组织的影响是社区工会建立的基本动因。以往工人在工作场所内部由于技术等级以及所在不同产业造成的差异，再加上种族、性别以及国别的因素，使得工人结构更加复杂化和碎片化。而后者与社会政策和社会不平等有直接关系。一些社区工作者和工会工作者认为，不在社会层面上解决问题，而仅在工作场所内部，难以从根本上解决工人，特别是移民工人面临的不平等问题。他们希望通过新的组织形式和工作方式，即用社区工会改善低收入的、以移民为主的工人工作条件。工会会员结构的异质化，导致了其利益诉求的多样化。除了工会传统的代表工人集体利益的集体谈判和罢工以外，工会领导人不得不跳出原来的工作模式，从地方经济、工人职业发展、工人个人和家庭生活变迁方式等多个角度，重新审视工人利益，并在此基础上探索工人集体利益代表的平台。例如，为解决工会组织率和入会率降低的问题，欧美国家工会开始与环境、妇女和宗教组织合作，以期获得更多的支持;为了增加在政治上的影响，工会更加重视参与选举。在组织方面，工会特别强调组织策略的转变，将工作重点从长期雇佣工人转到临时、移民、女性和其他利益容易受到侵害的工人。在工会组织策略上，以社区为基础发挥工会的作用，成为必然的选择。社区工会的组织形式有利于代表不同类型工人的多种利益。

长期以来，欧美国家工会基本都将基层组织建立在工作场所、企业或公司一级。工作的组织结构基本上是成金字塔式的，即，以工作场所为基础，上有地方、国家级和国际工会。这样的组织模式依赖于强大的基层工会招募会员，代表和服务会员，并代表其会员参与上级工会的决策。成千上万的基层工会工作者为此组织结构工作并发挥重要作用。欧美国家的政府、雇主组织和立法也允许基层工作组织者从事相关的工作。但随着近年来政治经济形势的变化，使得企业工会将工作的重点越来越局限于工人的收入和工作条件这两个很窄的范围中。20世纪80到90年代，在高失业率、企业外迁、市场竞争激烈、工作灵活化、新的管理方式推行等因素的影响下，人数不断减少的企业工会干部不得不为维持而不是为争取工人更好的工作条件而努力。在这个背景下，工会不得不试图改变以往的工会组织结构，重建与地方社区的关系，以从不同方面扩大工会的影响。

三、不同类型的英美国家社区工会

由于对社区概念的理解不同，社区和工会结合的程度不同，对劳工运动和社会运动的理解不同，社区工会在英国和美国的发展特征存在着很大的差异。

(一)英国的社区工会

英国社区工会得以发展的一个因素，是面对越来越多的临时工、劳务工和移民工人，以及在小型、非正规就业领域的劳动者难以组织到工会内部，而传统工会会员大量流失，工会力量下降的局面，英国工会认识到，建立在工作场所基础上的组织形式难以适应于变革的生产组织形式，而社区工会能够团结工人;英国社区工会得以发展的另一个因素是工党政府的社区优先发展政策。政府希望通过社区发展解决由移民造成的社会排斥问题。在此过程中，工会参与其中，成为推动社区发展的力量。

英国的社区工会有两种基本类型，这两种类型都与传统工会有密切联系:一种类型是以传统产业工会为基础转变来的，比较著名的有钢铁工会联合会 (ISTC)。其活动中心在原来的钢铁工业发达的地区，如苏格兰、威尔士等，但随着钢铁业的衰败，工会会员数量大减。为保存并进一步发展工会力量，钢铁工会联合会重新确定组织策略，在原来的钢铁工业基地建立了“钢铁伙伴培训中心”，为在钢铁企业社区的工人提供服务。同时，雇佣工会组织员在社区发展新会员。工会还积极参与社区活动，如举办多种类型的晚会、组建运动队等。通过在社区的活动，工会重新招募了大量会员。ISTC在拥有大量会员的基础上，重新将工作重心转回到工作场所。第二种类型被称为工会委员会，由工会雇佣的组织员在社区开展组织活动。巴特西和旺滋沃斯工会委员会(BWTUC)是两个典型。该工会委员会宣称其宗旨是组织会员以获得在工作场所的经济公平和在社区的社会公平。在巴特西和旺滋沃斯有大约33000名非会员，他们中的大多数在中小企业，从事非全日制或在分包的企业中工作。国家级大工会的官员和组织者无暇顾及这些很难被组织到工会中的工人，BWTUC的组织者为争取这些工人加入工会而工作。BWTUC还关注到由于多种因素长期被大工会忽视的零售、快餐和私人小企业的工人，组织员将他们按照地域组织起来，向他们传递工会知识并帮助解决问题，取得良好效果。

英国学者认为，现在就下结论来证明ISTC或BWTUC将代表英国工会的发展方向还为时过早。在实践中，两个工会都处于初期发展阶段。而且，ISTC是否属于社区工会还很难确定。ISTC在组织性质上更像一个总工会 (General Union)，而非真正意义的社区工会。他们与社区建立联系的目的仅仅在于吸收会员，而不是与社区建立长久的联系。也有人质疑这样做是否会导致工会运动转向右倾。支持者认为，工会已经到了生死存亡之时，需要更多的人参加工会。社区工会要在实践上表现出成效，特别是要证明他们对主流工会运动有所贡献。

(二)美国的社区工会和工人中心

20世纪90年代中期，美国工会在意识到仅仅依靠工作场所内部的工会组织难以收复失地后就开始积极探索社区工会的发展。劳联－产联倡导了工会城市计划 (Union Cities Program)。这个计划包括中央工人委员会 (Central Labour Council)推行的七个策略:推进和支持组织建设;鼓励地方工会;参与社区政治行动;建立工会和社区的联盟;承认工会的多样性;培养新一代工会领导人;增加公众影响。为了推进这个计划，工会与社区主动建立合作关系，同时也与一些争取社会平等的组织建立联系。通过与社区的合作，一些全国性的社区工会组织网络建立起来。社区工会联盟广泛开展了职业培训、为黑人增加就业机会、促进临时工职业发展等活动。在联盟的活动中，工会利用原来的组织资源帮助社区开展活动，在活动中提升了工会的影响。工会与社区的结盟，使得工会比原来的工作方式能够更多地接触并且组织起在私营和小型企业，如服装、清洁、旅店、饭馆工作的工人，这些人绝大多数是第一代女性移民。这些工人在工会运动的传统上被认为是“很难被组织起来的”。

劳联与社区的联盟使基于地区的工会运动有了较大地发展。比较知名的有工业区基地 (The Industrial Areas Foundation，简称IAF)。这个组织缘起于大萧条时期，中间有过停顿，后来再次兴起。目前，美国30多个城市有IAF组织存在，IAF的主要工作方式是培训移民工人。IAF也通过多种方式加强对会员的联络。在一些地区，IAF已建立了更加规范的雇员代表机制。尽管类似于IAF这样的社区机构在做了一些与工人有关的活动，并在一定程度上影响了劳动力市场，但它与传统工会有着截然不同的含义。社区工会将与工人与劳动力市场有关的事务作为他们工作的一部分，而不是像工会那样，将工人和有关劳动力市场的事务作为核心。除了IAF以外，还有其他类似的组织，如社区改革组织协会 (the Association of community Organization for Reform)，主要以低收入者为工作对象。公平工作联盟 (Jobs with Justice)，这是一个工会工作者联盟，在美国40多个城市都有分会。这些劳工和社区联盟主要关注社区内低收入者的工资和工作条件。还有一些联盟以参与其他的经济和社会活动为主要目的，如职业培训、为黑人争取工作机会、为临时工争取发展机会等。工会与这些组织紧密合作，成为其积极支持者。社区和工会联合给工会带来的益处是，工会在私营制造业以及像餐馆、旅店、清洁公司等以前“非常难以组织”的企业发展了组织，这些企业的职工多为女性并从事临时工作，而且是第一或第二代移民。

移民问题一直是影响美国工人和工会运动的主线。移民工人通常也是低工资和低收入者，他们的处境却被工会在相当程度上忽视了。在美国，也包括欧洲，都出现了与传统工会组织平行发展的以社区为基础的NGO组织，一般被称为“工人中心”(workers Centre)。如何理解工人中心和传统工会的关系，引起了新的讨论。一般认为，工人中心属于NGO的范畴。工人中心为日工 (Day Worker)和家政工等没有工会活动的工作领域的工人提供了保护，尽管这些组织不是工会，但却能够保护非正规就业的工人的利益。20世纪早期，美国的工人NGO一度非常活跃。后来，由于国家管制的加强和工人运动的强大，这些具有NGO性质的组织在30－40年代纷纷消失。80年代以后，随着新自由主义的兴起、国家管制的放松以及工会运动的衰落，工人中心再度兴起。工人中心等NGO在组织移民工人中起了很大的作用，其作用的发挥基本上都是以社区为基础的。工会组织者和工人中心的社会工作者的不同之处在于:工会组织者希望通过组织强化工人的集体性，并通过集体行动来维护工人的权益;工人中心的社会工作者在组织过程中更强调帮助工人个人解决问题。

四、与社区工会发展相关的问题讨论

尽管可以从工会发展的历史上看到社区和工会的密切联系，但社区工会确实是工会组织的新形式。在社区工会的发展过程中，对社区工会的定位、斗争目标的确定和经费等问题上的争论一直没有停止过。而这些问题，正是影响社区工会发展的关键所在。

首先，关于工会的定位。社区工会在社区中开展工作，就要与在社区的其他组织，如种族、女性、残疾人组织等寻求共同点，要将原来在工作场所中工人的整体利益分散到其他组织或团体的利益中去。与其他团体相比，工会在政治倾向上是左翼的，在经济上是通过斗争获得权益。而其他社区团体的目的通常不在经济领域，而在于社会领域，将争取身份认同作为其组织目标。地位模式将社会公平理解为两个相互区分的维度:一个是承认的维度，它涉及制度化意义的影响和与之相关的社会角色的规范;另一个是分配的维度，包括社会角色资源处置的安排。社区工会的定位问题至今没有得到很好解决，这在很大程度上影响了社区工会的发展。

其次，社区工作和工会工作的目标不同导致了“双重”控制和责任。以美国为例，社区工作的主要工作对象是外来移民和女性，其工作目标是争取身份认同，而工会的工作目标以争取工人的经济利益为主。如果将争取再分配和争取身份承认两个斗争目标合并，对工会将有两个新的要求。第一个要求是，工会应以劳工运动重新崛起为自己的目标。经过几十年的衰退，大多数工会组织者已经丧失了将工会作为阶级力量的信心。通过社区工会的建立重建信心。第二个要求是工会要与其他的社会组织协同活动，将工会运动作为社会运动的一部分。20世纪80年代以前，工会更多地强调作为阶级组织的活动。当工会运动需要获得社会力量支持时，黑人、有色人种、妇女和同性恋组织都曾给予工会不同程度的支持，但工会很少出面支持这些组织的活动。而今，工会不得不为谋求与其他组织的合作，在一定程度上放弃工会自身的利益。如果工会已经接受了其他社区组织并与之合作，就必须进行自身的策略、结构和文化的改变。如果出现了工会和社区的“双重”控制和责任，作为工会来说，应该首先对谁负责?

再次，关于工会经费问题。上面提到的英国和美国一些社区工会成功的范例，都有一个特点，就是他们从不同来源获得了经费支持，但这些案例难以复制。工会的经费一般来自工会会费，工会在此基础上为会员提供服务。如果经费来自某些基金会或是政府的资助，是否将从根本上改变工会的基础?这个问题涉及到工会的未来。很多研究者都不看好社区工会的经费问题能够得到很好解决。

中国自上而下推行的社区工会与西方社区工会的再度兴起几乎是同一个时期发生的。尽管具体的国情不同，但都面对着全球化背景、经济转型给工会提出的新挑战，具有很大的相似性。社区工会的出现以及所引起的工会组织形式的新变化，引起了社会学、社会工作、劳动关系和政治地理学等多个学科的学者和工会实践工作者、社区工作者的关注。已有的成功案例证明了社区工会在组织工人方面的优势，但一些涉及工会组织以及实际工作方面的问题都有待进一步探讨。

社区工会一直没有一个十分明确的定义。有的定义是工会以社区为基础开展工作;有的是工会和社区建立持久的联盟关系;也有的是为争取某些共同利益或开展共同活动的短期合作。在这些不同的定义中，工会一直谋求会员在数量上的增加。在这点上，社区工会确实获得了成功。但在工会的其他活动和功能发挥上，未见通过社区工会有很大的作为。另外，欧美国家工会基本都将社区工会作为工会运动振兴的手段之一，较少将工会和社区的长远发展联系在一起。社区与工会的关系不仅仅是相互合作和利用的互惠关系，而且需要工会有明确的参与社区发展的途径。要做到这一点，首先需要对工会进行重新定义和工会的内部改革，但绝大多数工会都没有能够做到。除了工会与社区的关系之外，工会与在社区中活动的其他社会组织保持一种怎样的关系，也没从理论和实践上得到很好解决。

从现有的情况看，传统工会与社区结合的成功范例不是很多。有限的成功个案，往往都有一些比较特殊的因素，或得到基金资助，或是原来工会组织基础非常雄厚，并不是由于社区和工会良好结合而获得的成功。美国的劳联产联，英国的职工大会都在20世纪90年代中期以后开始推行社区工会，但一直没有得到很好发展。如何推动社区工会更好的发展，是世界各国工会面临的共同问题。

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