“云服务”地方政府:目标、维度与构建

邹宗根 杨 轮

一、服务扩大化与精细化:地方政府职能转变的目标

“云”是计算机和网络领域首先推出的概念,其强调计算的覆盖宽广、服务快捷、资源共享和用户友好,该领域在这个新的理念下,取得了技术、产品和服务的全面进步,收获了较好的效果。综观世界范围内的政府发展和中国政府历次改革的经验,紧密贴近经济社会发展的现实,解决政府能力的短板是关键。随着市场经济体制的深入发展,社会组织和力量得到增长,必然对政府转型提出新的要求,要求其从经济建设型主体转变为公共服务型主体。[1]长期以来,包括地方政府在内的中国政府是以 “全能型”的形象出现的,在经历了经济改革的洗礼后,政府在相当多的领域退出,向“有限型”发展,但是在这个过程中,出现了政府职能的功能性和结构性的矛盾,“越位”、“错位”、“缺位”的问题比较严重。多数地方在履行经济职能方面尽可能超前于中央,在履行政治和社会职能方面尽可能拖在中央的后面,行动上慢半拍,比如在加快公共服务体系建设、机构改革和编制控制等方面,都不能说是很积极的。[2]中共十七大报告提出全面推动服务型政府建设,地方政府改革面临着众多的任务,其中的核心的问题是如何面对地方的实际实现政府职能的转变。地方政府需要认真梳理地方发展中面临的问题,配套之以解决之道,摆正政府的位置,解决 “越位” 的问题给政府自身减负,弥补 “缺位” 的问题让政府回归,真正实现政府职能转变。

(一)职能的外部调整以扩大服务

社会的发展处在较快速度的转型过程中,从政府所承担的任务看,以政治为导向的统治任务需要以新的形式来完成,政府的统治职责是趋于隐性化的。这样的职能实现一定程度的隐退,是适应市场经济条件下的主体多元与活力社会的需要。但是这种隐退不是全面放弃对社会的规制,而是转向加强对市场、社会的管理,即实现管理的刚性化。与此同时,针对多元社会的多样需求,政府要不断地扩大公共服务的范围,改善服务质量,亦即实现服务的扩大化。从管理和服务的关系看,管理应当具有其刚性的一面,而服务则具有相应的人本关怀,当前政府服务并不让民众满意的很大一部分原因是政府管理的刚性不足,而且将应当提供良好服务的任务作为刚性管理的内容,“服务管理化”与民众期望的“寓服务于管理之中”就形成了较为显著的反差。从政府自身的发展看,由于长期以来缺乏自主性,地方政府的改革动力是相对较小的,对于改革的风险、政治效用、既得利益等层面的考量等都成为阻碍地方政府自主、自觉推动改革的障碍。随着中央与地方之间权利体系的重新调整,中央对地方自主改革的鼓励,以及官员晋升竞标赛等因素的推动,地方政府改革的愿望总体趋向强烈的。在这些因素的共同作用下,政府选择合适的改革切入点就成为比较重要的问题。从以往的机构调整、减员增效等实践的结果看,虽有成效却难以持久,改革往往走回头路。在工业化、城市化快速发展的背景下重拾这些做法显然是不合时宜的,不仅改革的成本风险较高,而且也并不具备相应的创新性。

在内外因素的双重作用下,政府改革的目标也就逐步明晰到转变政府职能上,而转变政府职能其实就是重新定位政府的目标。从中央宏观层面上,就是要全面推动服务型政府建设;对于地方政府来说,既要完成中央的全局目标,也要照顾地方发展的实际,使地方的治理、发展实现平稳、健康的进步。地方政府在双重任务的压力下,必然思考具体的改革调整方式来完成政府改革的任务。对于多数地方来说,政府在较长时间内以“领航者”的身份促进了经济的快速发展,但是随着经济的转轨和社会的转型,“领航者”的角色难以适应新形势的要求,政府迫切需要实现职能的转变,通过革新目标,推动 “服务行政”为核心价值理念,提倡政府服务的顾客导向和回应性,通过理顺府际关系、合理划分权限、再造政府流程、引入竞争机制等手段,约束行政行为、提升政府能力。[3]因此,地方政府职能转变要转向服务地方经济社会发展的需要,扩大政府公共服务的范围,将非刚性的管理事务转入政府公共服务的供给范围。重视社会主体的诉求,增强对社会的回应性,及时对民众的利益表达做出回应。加强对服务体系的规划,以服务体系建设促进政府职能的整体转变,以整体目标促进部门、层级间职能的重构,推动公共服务体系的绩效考核,提高政府公共服务的水平。

(二)职能的内部改善以精细服务

政府职能通过外部的调整后,更加重要的是要进行内部的改善,即要实现政府职能对地方治理事务的紧密衔接,政府从 “做正确的事” 发展到 “正确地做事”。地方政府因为职能的需要,另外受传统“职责同构”体制的影响,设立了较多的具体事务部门,从专业发展的角度看,这是符合分工规律的,但是在职能运转的过程中,恰恰是因为这些分工造成了职能的切割,在具体的运营中出现部门对立、相互推诿的状况,形成了政府职能 “碎片化”的现实。因此,政府职能转变的另外一个重要方面是对政府职能体系的重新整合、归并,形成权责明确,运转顺畅的职责体系,实现政府流程的再造。碎片的整理应当从外部对政府服务供给种类、供给水平等方面的要求进行充分的研究,明确需求,形成以需求为导向并适当留有余地的服务提供系统,也就是要在传统以来的粗犷服务的基础上实现政府服务的精细化。服务精细化是企业管理,特别是服务类企业为了取得顾客满意最大化采取的管理措施。这同样适合于政府施政赢得公民满意最大化,实现地方善治的目标的过程。政府应当强化服务意识,从为公民提供便捷的服务的角度出发,不断改进服务流程,改善服务态度。在行政审批、市民服务等关键领域,要推动相关责任部门间的无缝隙对接,推动各权力主体和服务主体向服务一线授权,提高一线服务平台的办事效率。

推动职责有效性系统的形成,以“合署办公”、“虚拟领导机构”等多样的方式实现职能的实质性整合,形成统一对外的渠道,服务于地方经济社会发展。政府服务走出大楼,不同的职责主体通过统一的监控平台,各司其职,对地方的经济运行、交通物流、公共安全、居民生活等事务实现主动全面的监视;并通过政务微博、政务贴吧等现代信息平台广泛建立与企业、市民的沟通渠道,及时发现问题并采取应对措施,提高政府公共服务的水平,改变传统职能行使中的无序状态,以统一的标准促进政府职能的规范化运行,持续推动政府职能的内部改善。这样,通过较长时间的磨合,政府职能流程的运转模式也能够实现由“单一行政” 到 “综合行政”、从 “串联行政” 到 “并联行政”;既有利于行政效率的提高,也有利于不同职能主体的进一步磨合,进一步改善政府内部部门间的职能衔接与配合,为此后职能的调整和机构的调整奠定基础。并通过这些措施的长期作用推动政府职能从官僚化向服务化转变,培养并深化政府公务员变换思维,摒弃 “官本位”的作风,树立积极主动服务民众的 “民本位”新形象。

二、“云服务”体系:单一目标下的多元改革

明确了地方政府职能转变的基本目标后,“云服务”体系建设就成为改革的切入点,从 “云服务”体系本身看,这是一个单一的目标,即在地方建立起覆盖面广、具有较高水平的服务系统,并充分运用“云计算”等现代计算和网络传输技术,实现政府服务的高效、便捷的供给。要实现这个单一目标,需要完成较多的任务,核心是政府职能的调整和改善,将涉及外部的政府形象重塑、新理念营销与内部的职能整合、机构调整和过程优化等较多的领域,因此将是多元的改革过程中。在这个过程中,以目标为导向、以技术为推力,整体布局与单项优化相结合,完成“云服务”体系的构建。

(一)目标导向

“云服务”体系是一个综合的服务系统,不是传统分部门职能和服务的简单堆砌或者叠加,其目标是要以满足不同主体的多样需求,以云技术构建平台,提供全面覆盖、高效便捷、友好亲切的服务。在这个目标下,政府首先应当认真调研当地经济社会发展中的现实状况和未来发展的趋势,通过建立政企、政社、政民的沟通渠道,共同规划“云服务”体系应当涵盖的内容、服务质量、服务方式,探讨不同层次服务的供给模式,共同考虑成本效益的匹配问题。这样的选择目的在于避免政府在服务中重新产生 “单边主义”,避免出现客体“被服务”的问题,从而转向更新政府和其他主体的思维,让政府转身成为关注“消费者”的“服务提供商”,尽力弥合提供的服务与消费者期望的差距。同时,通过互动,让消费者理解服务提供商在财政、技术等方面局限性,理解所供给服务的有限性,共同寻求破解之道。

(二)技术推动

“云服务”体系突出特点将“云计算”的技术理念融入到政府服务过程中,“云”的特点是表面庞杂而内部有序。“云”是一个庞大的数据池,所有的信息都将上传于此,所有的信息也必共享于此;公众访问的资源也集中于此,因此达到了完全的信息共享。[4]技术的准确性和刚性是推动政府内部的不同部门破墙合作的主要力量。政府服务的信息输入、流动和服务输出将在计算技术的推动下,在算法的作用下固化成为一系列高效的计算流程。在这个过程中,技术刚性将对政府不同部门、不同层次的职责进行细化,将过去模糊不定的权责定义成为便于“云”服务器识别、运算和传输的数字语言,其精准程度将得到极大的提高。这是对政府全新的挑战,也是通过技术的倒逼机制,使政府系统化地梳理自身的功能和职责,将处于混沌状态下的交叉领域在技术上做出精确的再分割,形成可见的组成部分。

通过技术化转变的政府服务就能够通过 “云服务”系统内的监控和统计系统做出比较详实可靠的数据分析,政府可以依托分析的结果对不同职能部门甚至是职能点的工作强度、服务水平和修正空间实现比较精确的把控。技术推动的结果在推动部门拆墙的同时,使流程、任务、责任更加透明化,不但减少了推诿阻塞,而且能够使不同的职责点位之间更加深入地了解对方的权限和程序,在理解的基础上实现较好的合作与互动,共同推动“云服务”的顺利运转。“云”技术的刚性要求推动政府的自身改革,特别是促进政府内部的融合,政府的官僚体制的坚冰在技术的推动下逐步溶解,而且技术在整合政府的流程实现再造的过程中也进一步明晰政府的职责归属,更进一步地在服务体系的运营阶段,技术将对行政系统的运营实现全方位的监管和评估,为行政资源的进一步优化提供精确的数据支撑,减少部门利用其它手段进行博弈阻碍行政改革的可能。

(三)过程优化

“云服务”的核心理念是结果导向,即接受服务的不同主体仅仅需要关心服务的结果,对于服务产生的具体方式、产生的地点和运营的方式等较为专业的领域并不关心,也不需要他们对此保持高度关注。因此,过程优化就成为服务是否能够实现高效便捷供给的重要保障。在职能整合的基础上,过程的优化需要通过政务信息传输管道的更新和绩效制度的强化来保证。在传统的服务供给中,流程的不透明和绩效监管不足是服务低效,引致较多抱怨的症结所在。过程优化首先要清理非必要环节,尽可能压缩事项办理的过程链;其次是要针对多环节的过程建立时效监管机制,通过流程移交前后计时和过期不审核则自动批准等技术手段监控办理效率;最后,要推动前置授权,引入电子签章,提高一线办理的效率。

在政府流程再造的深化阶段上,政府需要推行和能够提供的则是新型公共服务,这种公共服务是由政府部门和公众在共同协调的基础上组织公共品的生产、分配和享受。[5]过程的优化除了内部重组外,还需要将闭塞的系统打开,建立系统与外部环境的资源、信息交换通道。“云服务”体系要避免重新变成封闭的官僚体系,不仅系统本身要保持内部的技术革新和艺术设计,而且更要保持对外部环境的沟通,即要保持对用户需求和满意度的关注,及时修正服务中的谬误、改善服务的用户体验。更重要的是通过这样的过程优化,促进“云服务”从被动响应到主动关注,这不仅是政府能力提高的重要体现,也是政府真正实现以人为本的施政理念的重要立足点。

三、“云服务”地方政府的构建

“云服务”地方政府的构建是政府职能转变的目标,以构建较为完善的服务体系为地方的企业、社会和个人提供良好的公共服务,同时推动地方的公共设施、公共安全等不同领域的全面发展,构建以政府职能优化为基础、以现代计算传输技术为媒介、以人本服务为载体的具备较强服务能力的有为、有效的地方政府。在构建 “云服务”地方政府的过程中,可以充分借鉴商业机构的成功经验,充分考虑界面的友好性、系统的协调性、质量的可靠性和资源的多元性等要素,使传统的官僚系统实现职能的转变、能力的提升和形象的更新。

(一)统一友好的服务界面

“云服务”提倡的不仅是服务内容的扩大化,更加重要的是服务的整体性,一方面将政府的服务进行整合与规划,将涉及秩序监管、企业服务、市民服务等方面的服务进行全面整合,规划设置成统一的服务平台,按照一站式、快捷式的要求推动网络平台和实体平台的建设。另外,深化“云服务”体系的友好程度,即政府的服务平台,无论是网络平台还是实体平台都应当提供简明易懂的查询、问询、办事和投诉系统,优化进驻部门的服务程序和服务水平。在取得实践经验的基础上,通过绩效评估等服务品牌建设推动服务质量的进一步提高,从而强化“云服务”体系的统一性和友好性。

服务界面的延展性也是友好性的重要方面,“云服务”系统本身应当重视从技术的角度不断改善系统的职能程度,并形成拓展端口,以便于界面的持续优化;另外,建成系统的应当具有较好的可用性和易操作性,访问的速度、访问的成本等都不应成为普通使用者的障碍;最后,要充分兼顾不同的组织、群体的使用能力和习惯,在推动网络终端和新型移动终端便捷接入的同时,也保持相对简易的电话呼叫中心等传统接入终端服务。在推动线上终端平台友好性建设的同时推动线下实体机构的建设,从便捷的角度布局区域中心和服务点,特别是充分利用 “云服务”系统的跨时空的优势,向基层社区开放便民服务终端,形成易于进入的虚拟界面和实体界面。通过技术的友好重塑政府的形象,提高民众对政府的满意度和支持度。

(二)快速有力的协调机制

“云服务”体系需要强有力的协调机制作为支撑,“云”之后隐藏的是职责明确、合作密切的运营协调机制,政府的服务供给要有其整体性。整体政府在现实的实践中通过大部门机制等方式作为表现主体,但是其核心仍然是快速有力的协调机制。破除由政府职能碎片化导致的政出多门、职能交叉、权责脱节和相互推诿等传统行政服务中出现的问题就尤为重要。因此,在部门调整条件尚不成熟的条件下,实现部门交叉职能的剥离、让渡和整合就变成了是否能够建立快速有力的协调机制的关键。这是对传统授权体制的较大挑战,但却是实现政府权力是否能够为民服务的重要环节。在改革中,以 “云服务”的构建目标引导职能重构和机制调整推进系统优化就成为了重要的内容。通过建立快速的协调机制实现系统优化,提高了效率,减少了浪费,节约了时间,降低了成本,从而增加了民众的满意度,也提升了政府的综合竞争力。[6]

快速的响应要求内部系统的不同的功能模块能够实现良好顺畅的衔接,不同的模块能够实现较好的兼容。换言之,因为 “云服务”体系是由不同的功能区组成,这种功能区映射到政府的内部就是不同职能,再往后延展就是不同的部门、不同的人。功能区在计算技术的推动下而变得联系紧密、运算快速并且几乎完全透明。这与原来的“黑箱”体系是完全不同的,系统运行的要求和外部监管难度的减小,都要求政府内部将横向、纵向的职能进行线性重组,将原本点状、带状的流程体系转化成为扁平化、网带状、流动性好的新体系。行政透明、责任清晰、合作融洽是“云服务”体系推动的结果,也是服务系统得以长期快速稳定运转的重要保证。

(三)规范可溯的质量系统

政府提供的公共服务也同商业机构的服务一样,必须有相应的质量标准,而且接受服务的企业、个人等可以表达自身对政府服务的满意程度,并形成对政府供给系统的监督压力,促进政府公共服务质量的提升。因此,构建规范可溯的质量控制系统是十分必要的。无论是采用政府自行供给、政府购买公共服务或者委托第三方供给的政府服务都应该建立一套完整的质量系统,引入服务行业的质量标准,进行质量的建设和认证,并形成对服务质量的绩效评估体系。特别是在存在职能交叉的服务项目中,明确主发起部门和协调部门的服务项目和服务水平,配套以差别化的责任体系,但实施统一化的质量标准,强化对质量的监测。对目标实现的绩效评估和随之而来的奖惩相对应,将评估测算结果与财政预算拨款结合起来,通过建立一个统一、普遍适用的制度,使参与部门能够得到与之贡献相一致的协调收益,从而解决配合部门参与协调动力不足的问题。[7]

(四)多样有效的供给渠道

“云服务”地方政府的构建需要投入较多的资源,政府本身在技术、人员、管理等方面并不具备相应的优势。而在市场中、社会中,已经成长起一批具有雄厚技术实力、人员素质较高、管理先进的企业组织。政府在实现 “云服务”体系的构建和供给中,可以通过招标委托、政府采购等多种方式,在保证服务供给数量和质量的前提下,提高财政资金的使用效率。“云”本身是一个开放的体系,“云服务”首先强调的是政府服务的覆盖度和有效性,同时也重视对资源的全面整合,这其中也包括对政府外的社会资源的整合和利用。企业化政府已经有了较多的研究与讨论,并且在一些领域实践中也取得了较好的效果,多样有效的运营方式值得政府在选择供给渠道时认真考虑。

另外,要重视社会组织的作用,特别是民间的公益组织的作用,开放“云服务”的接口,将组织运营良好,有意与政府进行合作的机构纳入到 “云服务”的体系中,将部分公共治理的事务交由这些组织完成,并纳入 “云服务”系统的统一考核。充分利用企业、民间组织的资源和草根优势,在政府与社会之间建立起融合机制,让这些资源进入到政府公共服务供给的渠道中,承担具体的运营责任。通过这样的多渠道供给,一方面可以充分利用这些组织的专业运营优势,比较有效地提高服务的质量;另一方面也能够给政府减负,形成相对有效的缓冲机制,使政府在“云服务”体系中的顶层规划、过程监管和效果评估的作用得以发挥。

地方政府的改革经历了多次的实践,在工业化和城市发展急切需要政府改进管理方式、改善公共服务的宏观背景下,政府职能转变成为了地方政府改革的主要方向。地方政府在实现职能转变的过程中,以“云服务”体系建设作为切入点,充分考虑目标、技术和过程等不同维度的要求,以服务改善倒逼行政改革,以技术提升推动程序透明,以体系建设促进职能融合,以过程优化带动机制调整,全面推动地方政府的改革,以较大范围的细节改进和微观改善推进政府的整体进步,逐步实现建设服务型政府的目标。

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