《里斯本条约》对欧盟外交政策的影响及中国应对

周 乔

《里斯本条约》对欧盟外交政策的影响及中国应对

周 乔

《里斯本条约》改革了欧盟外交政策制定的制度安排,通过赋予欧盟独立法人地位、设置理事会主席以及对外政策高级代表、建立欧洲对外行动署和外派欧盟使团等措施,整合了原有的分散体制,提高欧盟外交政策的效率,增强欧盟对外行动能力,这也给欧盟对华政策制定产生影响。作为应对,中国需要在经贸领域开展广泛互惠合作、重视欧洲议会、协调同欧盟机构和成员国之间关系以及在全球环境中发展双边关系。《里斯本条约》既因双边有效沟通能对中欧关系产生积极影响,但在军事、人权领域却为合作增加难度,中国应对欧盟对华政策机构设置和决策方式做出相应调适。

《里斯本条约》;欧盟外交政策;中欧关系

于2007年12月13日签署并已于2009年12月1日正式生效的《里斯本条约》对欧盟对外关系领域进行了“深刻且影响最为深远的改革”。[1]《里斯本条约》对欧盟外交政策的改革势必影响欧盟对华政策制定,给中欧关系带来新的变化,中国将如何应对“后里斯本时代”的欧盟外交?本文拟从《里斯本条约》对外交政策的制度安排角度对其进行阐述。

一、欧盟外交政策概念及内涵

“外交政策”被认为是国家实现其国际目标的具体工具,作为世界政治中一个具有国家中心主义的概念,其核心是国家目标、利益以及行为体对目标、利益的追求过程。然而对欧盟来说,尽管它既不是一个统一的民族国家也没有统一的“欧洲利益”存在,但如果将外交政策理解为“由政策制定的设计的用来解决问题或促进别国或非国家行为体的政策、观念或行动改变的观念或行为的政策”[2]时,欧盟不仅制定外交政策,还在世界范围内影响其他国家或地区以及国际组织。欧盟在一个国际行为体可能涉及的外交政策的各领域都发展了自己的政策和行动能力,并且通过这些政策和对外行动能力对国际关系产生重要影响。

然而与主权国家不同,欧盟有关外交政策的内容不是作为一个整体论述,而是分别在欧盟的两个主要条约涉及:欧盟运行条约论述了有关贸易、发展援助和与第三方合作等共同体内容,以及写入欧盟条约的共同外交和安全政策。《里斯本条约》将两者统称对外行动(external action)政策,首次将共同贸易、发展援助、经济技术合作等政策与共同外交及安全政策并列,共同作为在联盟对外行动目标和原则的总体框架下运行的对外行动的政策工具。但共同外交和安全政策领域还是保持了其政府间合作的“特殊性”——由部长理事会决策的体制安排,而非如其他共同政策一样完全交与欧盟层面进行决策和政策制定。因而《里斯本条约》下的欧洲对外政策制定过程依然存在共同体方法和政府间主义的分野,这也反映了在欧盟内部依旧存在欧盟层面和成员国之间对外交权限的争夺。

二、《里斯本条约》与欧盟外交政策

《里斯本条约》对欧盟外交政策机制进行多项重大改革,以期对内提高欧盟决策效率和民主性,对外加强欧盟国际行为能力的建设,使欧盟更具行动力。具体机构机制安排包括:赋予欧盟独立的法人身份,在国际事务中拥有广泛的代表权;取消轮值主席国制度,设立常任欧洲理事会主席;合并对外政策下的支柱机构,统称欧盟外交政策;设置外交事务和安全政策高级代表(下简称高级代表)一职,集原负责共同外交与安全事务的高级代表和委员会副主席于一身,并主持每月一次的外长理事会;成立欧洲对外行动署以协助高级代表完成其工作;将原欧共体使团升级为欧盟使团;扩大“有效多数表决制”决策范围,并预计在2014年开始以“双重多数表决制”取代目前的“有效多数表决制”;扩展欧洲议会的决策范围,强化成员国议会在决策中的作用等。虽然这些变化并没有使欧盟外交政策朝共同决策方向进一步一体化,进而联邦化,但它们对原有的分散体制进行整合,为提高欧盟外交政策的效率,增强欧盟对外行动能力起到一定积极作用。

(一)对外反应一致性和连续性

一致性问题是欧盟以往支柱结构下的必然产物。《里斯本条约》通过打破原有三大支柱结构,对联盟不同支柱的外交政策进行整合,在制度安排上实现外交政策领域间的一致性。

半年一度的轮值国主席制度严重影响了欧盟外交政策的连续性,使联盟难以发展中长期的对外战略,外交政策也缺少常设机构支持。而在《里斯本条约》新的制度架构下,欧洲理事会将以有效多数制选举一位欧洲理事会常任主席,任期两年半,并可连任一届。条约第9B条第6款规定,理事会主席职责包括“主持欧洲理事会会议并推动其工作;应与委员会主席合作,并在总务理事会(General Affairs Council)工作的基础上,确保欧洲理事会的适当准备和连续性;应在欧洲理事会内部努力促成一致与共识”等;在对外代表方面,“欧洲理事会主席应在其层次和能力上,在共同外交和安全政策范畴对外代表欧盟,但这种代表不应损害最高代表的职权”。常任主席相对于成员国和理事会的自主性将有助于为欧洲理事会提供中长期战略视野和政策规划。

更为重要的制度创新则是高级代表一职的设立。《里斯本条约》的第9E条规定了该职位产生方法和职责范围,“欧洲理事会应通过有效多数投票,在委员会的同意后,任命联盟的高级代表”,“高级代表应主持外长理事会”,“高级代表应是委员会副主席之一,在欧委会中负责对外关系事务,协调联盟对外活动的其他方面”,任期5年。条约赋予高级代表双重身份,即作为负责共同外交和安全事务的高级代表,又作为委员会内分管对外关系的副主席,使其有权协调和管理联盟所有的外交活动,在超国家层面巩固欧盟外交政策,从而提高欧盟外交政策的一致性。除此之外,高级代表还将领导欧洲对外行动署以及遍布世界的欧盟使团,对外代表欧盟,其对联盟对外事务的全局掌握也确保了外交政策的连续性。

(二)外交政策行动能力

欧盟的外交政策行动能力不足也是一直为人诟病的,《里斯本条约》也提出各种措施,从政策形成、决策和执行三个方面来加强联盟行动能力。

在共同外交与安全领域的政策形成环节,构建一个以高级代表为核心的稳定且有力的政策中心,并设立欧洲对外行动署以增强高级代表行为能力。条约还规定高级代表在外交政策领域拥有动议权,使原只限于成员国和委员会的动议权为高级代表所分享。由于常任欧洲理事会主席和高级代表均是超国家性质,不接受任何单个成员国指令,这将使他们更为自主地从欧盟整体利益出发对欧盟外交政策进行规划和设计。《里斯本条约》在高级代表下设欧洲对外行动署,以及将派驻第三方国家的共同体驻外使团升为欧盟使团等安排表明,高级代表将有权统一领导目前分散在委员会和理事会的对外政策工作机构和对外代表机构,拥有类似主权国家“外交部长”职权,大大提高欧盟政策形成的能力。

而在政策决策过程中,《里斯本条约》的最重要修改在于共同决策程序的普遍化以及有效多数表决机制的扩大。共同决策程序被认为是“普通立法程序且成为惯例”(第251条),同时理事会中的有效多数表决制的适用范围扩大至其他政策领域以简化决策过程。有效多数表决机制仅在以下情况适用:当欧洲理事会在考虑联盟战略利益或目标基础上,就联盟行为或立场作出决议时;在高级代表就欧洲理事会特殊要求提出的动议或高级代表本身动议基础上,就联盟行为或立场作出的决议。[3]同时《里斯本条约》第25B的第3款中规定“理事会应在高级代表的提议下运用有效多数表决机制”,“当部长理事会就有效多数表决机制适用范围有争议时,欧洲理事会拥有最终决定权”。条约第9C条第4款规定,“有效多数表决制要求55%以上的成员国,即至少15国且代表65%以上的欧盟人口的赞同”,同时规定“阻断少数(blocking minority)的成员国不得少于4国”。新标准使欧盟决策更透明,更能反映成员国之间的平等,体现欧盟政策决策上的民主原则,民主性的增强也必将强化欧盟的政策决策能力。

在政策的实施环节,政策能力的增强同样受益于集共同外交和安全政策高级代表和负责外交事务的委员会副主席为一身的新高级代表职位的设立,以及其下属的欧洲对外行动署的形成,对外行动署由欧盟层面的外事人员与成员国外交人员共同组成,这也进一步保证了联盟常设机构的政策实施能力。条约还授予欧洲议会在对外关系领域的更大发言权,高级代表应定期就共同外交和安全政策的主要内容和基本选择与议会协商,确保议会的意见得到充分考虑。政策在得到议会认可后其实施时可动用资源也更多。

(三)外交政策的灵活性与机动性

《里斯本条约》在整体推动联盟对外政策能力的同时,也预估到成员国各异的政治诉求带来的制约,并作出相应政策安排。由于外交与安全政策的敏感性以及其全体一致的政策决策机制已难以再真正制定共同政策,《里斯本条约》专门写入“加强合作”(enhanced cooperation)一篇以在欧盟层面扩展可能的合作范围,不少于9个成员国的赞成时方可在特定领域启动加强合作程序,理事会对加强合作的批准应以一致同意的方式表决。因此,在欧盟批准加强合作决议后,部长理事会可将任务适时委托给一个或一组具有相应能力和意愿来承担合作的成员国,绕过某些持保留或反对意见的成员国,以欧盟名义推行更大范围合作。通过这一灵活条款的设立,欧盟可在某些领域由个别成员国率先开展欧盟层面的合作,成员国不仅在欧盟内增加自身影响,同时也提高了联盟的对外行动的灵活性与机动性。

三、欧盟对华政策的改变及中国应对

欧盟及其成员国希望其外交行动能力在《里斯本条约》的制度安排下得到增强,新设立的欧洲对外行动署作为一个综合性的对外行动机构,涉及欧盟对外关系贸易以外各个领域,在欧盟委员会致力于发展对外经贸关系的同时,对外行动署将利用其统一的资源发展对外政治、安全、多边主义的合作关系。

(一)欧盟对华政策的改变

中国经济的快速发展,特别是在经济危机后为世界经济做出的贡献,让欧洲意识到,中国在国际舞台上正发挥日益重要的作用,不能忽视中国在其对外活动中的地位。2008年全球经济危机对欧盟外交活动的影响,不仅在于它在一定程度上改变了全球权利平衡关系,并引发一系列超越国家边界需要全球治理来解决的问题,同时在外交政策制定者看来,经济危机后较以往的传统地缘政治因素,如GDP总量、军事开销和科技因素而言,他们更看重对经济增长的影响。[4]一方面受全球经济危机影响欧盟面临严峻挑战,另一方面中国作为新兴大国崛起正导致国际体系发生深刻的变化,《里斯本条约》后,在欧洲理事会主席和高级代表领导下的欧盟外交决策和执行机构对其外交政策进行重新调整。

2010年9月16日,欧盟最高决策机构——欧洲理事会召开会议探讨新形势下欧盟的外交政策,会议总体结论是:未来的欧盟外交政策将着重在国际体系转变时发挥其全球性作用,不仅需继续坚持多边主义和普世价值,更要强调成员国协调一致。从对华政策角度看,这意味着欧盟将更注重对自身战略利益的追求,包括“促进双边贸易,商业、服务与投资的市场准入,推动知识产权保护及公共采购市场开放,对出口补贴严格监管,以及加强汇率政策的对话”。[5]在2010年12月的欧洲理事会会议上,成员国首脑就《里斯本条约》后首任高级代表阿什顿提交的欧盟与战略伙伴关系报告进行讨论,通过了欧盟对华基于互惠、制约和权衡的新路线,遵照了欧洲对外关系委员会于2009年4月发布的《欧中关系实力审核》中的建议,从“建设性接触”政策过渡到“互惠交往”。[6]

欧盟对华政策指导原则的改变意味着今后中国和欧盟达成的任何协议,必须以互惠为基础,以利益置换利益。例如在欧洲对外关系委员会最新一份报告《全球性对华政策》中就明确提出:中国若要获得市场经济地位或希望解除对其武器禁运,就必须“用一定条件进行交换”。[7]同时,《里斯本条约》后更为一体化的欧盟外交决策和执行机构将极大强化欧盟的国际影响力,使其在处理对外事务时具有更强的意志力和执行力。这也意味着:在欧盟对中国的政策中,面对利益冲突,拥有“集体实力”的欧盟比以往更有实力和底气与中国进行交涉。这也就要求中国在今后的与欧盟双边或多边的外交活动中,需重新审视“后里斯本时代”欧盟外交制定原则其决策过程,以期更好地发展中欧关系并共同承担全球责任。

(二)中国的应对策略

为应对来自欧洲的挑战,中国需要在如下四方面做出努力和改变。首先,经贸领域在不忽视小国基础上更注重发展同大国关系。自1975年中欧建交以来,中欧关系三度飞跃,现已发展至全面战略伙伴关系,双方已成为发展进程中不可或缺的重要伙伴,尤其是在经济领域,双边贸易额在35年增长了176倍,并且连续6年成为中国的第一大贸易伙伴,中国也跃升为欧盟首要进口来源国和第二大贸易伙伴,欧盟还是中国最大技术来源地和重要投资来源地。因此就欧盟主张的“互惠交往”而言,双方共同利益在于经济。欧盟为应对危机引发一系列经济问题,尤其是部分成员国的主权债务危机,正在不断地寻求与中国的合作,欧洲大国均把扩大对华出口、加强经济合作视为加速经济复苏的重要途径。因此中国在寻求同欧盟的经贸合作时,需尽最大可能赢得联盟内大国支持,同时也应注重发展与众多小国的经贸关系,因为按照有效多数的表决原则,大国的票数因权重高故更为关键,但是仅有大国的支持不足以顺利通过决议。在欧盟机构之外,中国也可充分利用双边业已建立的对话机制,如中欧高层经贸对话等促进双边经贸合作的加强。

第二,重视欧洲议会作用,通过广泛交流与合作应对对华不友好因素。《里斯本条约》规定欧洲议会拥有对欧盟委员会主席的选择与任命的权力,并可利用其制定预算的权力掌控欧洲对外行动署的活动,议会还拥有修改条约的提议权。这表明欧洲议会将对欧盟的外交政策,包括对华政策产生越来越大的影响。而欧洲议会由态度保守的人民党党团主导,对华态度历来强硬,曾多次指责中国人权问题,并将其同经贸政策相联系。[8]尽管欧洲议会的批评并不等同于政府政策,但往往能反映一种舆论倾向。并且在与中国的伙伴关系中,欧盟在每个政策文件中都提出中国在转型中应建立民主和法制并尊重人权的要求。因此中国应积极重视欧洲议会对欧盟对华政策的影响,通过广泛开展政治对话和社会交流,深化双边合作领域以增加欧洲民众对中国的好感。目前,中欧已建成领导人年度会晤机制和17个政治磋商机制,启动了中欧伙伴合作协定谈判,同时,双方在财政金融、社会保障及教育、科技等各领域内也都开展了富有成效的合作,还加强了在新型疾病防控、气候变化及能源等全球问题上的交流。尽管这些交流与合作不会产生立竿见影的效果,但能让更多的欧洲民众了解中国,在中欧交流中求同存异。

第三,协调同欧盟机构和成员国之间关系,在成员国一致同意难以实现时与部分国家优先合作。中欧关系表现出经济、政治发展不平衡的状况,这一方面有意识形态、政治体制和发展程度的原因,更重要的是与欧盟这一兼具超国家和政府间特性的国家联合体的政治制度设计有关。欧盟层面机构在外交政策领域权力有限,尽管《里斯本条约》对其外交政策进行整合并设立高级代表进行统一协调,但诸如共同外交和安全政策等领域,成员国依旧占据主导地位,一致同意的表决方式使得这一主导权并非掌握在个别大国中,而是要由全体成员国的协商一致。因此面对制约中欧关系发展的瓶颈,尽管双方都有解决问题的意愿,但却难以有令人满意的表现。《里斯本条约》将“加强合作”条款同时适用于外交和安全领域,因此这似乎也为突破欧盟国家对华制裁找到了一个着力点。同时,成员国数量的增加也意味着成员各方协调日益困难,表现在对华政策上,成员国基于自身利益有着不同的关注重点和政策偏好。大国为了更好地解决自己所关注的问题,往往绕过欧盟而与中国单独达成协议,欧盟成员国态度的分裂也促进了中国与部分欧盟成员国优先发展互利关系。这也表明与欧盟对外交往时,必须重视成员国力量,尽管也不能忽视欧盟机构的作用。

第四,在全球环境中解决中欧冲突、发展双边关系。在中欧关系快速发展的态势下,双方部分合作领域,特别是经贸、科技领域,由于合作的深入易产生相应矛盾从而加剧竞争。为保护其竞争优势,更为一体化的欧盟将更积极也更便捷地利用联合国、世界贸易组织、国际货币基金组织以及G20峰会等多边机制,发挥欧盟作为一个规范性力量在国际制度设计上的优势,力求使这些多边机制制定与执行的规则或条约符合欧盟的利益。因此对于中国来说,一方面要提高欧盟在中国对外战略中的地位,欧盟正利用其经济力量发展其政治力量,并整合成为对外关系可利用的资源,欧盟的对外行动能力日益增强;另一方面,也需要看到,一体化的欧洲政治共同体建设在战略上仍有利于中国,欧盟通过规则制定增强其国际影响,在一定程度上能提高其对美国的自主性,有利于多极化世界的构建。将中欧关系放到全球环境进行战略思考和冲突解决,已是《里斯本条约》后中国发展对欧关系必须有的视野。

尽管如此,我们也不能过分夸大《里斯本条约》的影响,在外交领域起决定作用的仍是政治力量间的博弈,条约只是为他们之间的博弈提供新的规则。“《里斯本条约》不是解决欧盟对外关系的万灵药,因为这最终还是取决于机构自身对变革的态度和成员国的意愿”。[9]从中欧关系整体上看,一方面,欧盟在外交方面的协调一致有助于中国和欧盟更好地相互了解,更有效进行沟通,从而减少中欧关系中的不稳定因素与局部变量,有利于中欧关系的稳步发展。欧盟驻华大使安博在条约通过后即明确表示:“《里斯本条约》的生效将给中国和欧盟带来更多的友谊和更深更广的伙伴关系。双方将有更大能力来达成一致”。[10]但另一方面,欧盟在对外关系方面一致性的加强,也给中国带来一定挑战,如在人权、军事等领域,处理问题的难度有可能增加。同时,由于欧盟对其外交决策和执行机构进行了较大幅度的调整,需要中国对欧盟对华政策机构设置和决策方式做出相应的调适。因此要想中欧战略伙伴关系能够持续健康稳定发展,必须在双边关系外开辟更多合作领域,将中欧关系放在全球环境中去理解和发展。

[1]Simon Duke.The Lisbon Treaty and External Relations.http://aei.pitt.edu/11042/1/20080509183907-SCOPE2008 -1-3-SimonDuke.pdf.

[2]Christopher Hill and M ichael Smith(ed).International Relations and the European Union.Oxford University Press.2005.P140.

[3]House of Commons Foreign Affairs Committee.Foreign Policy Aspectsof Lisbon Treaty.http://www.publications. parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmfaff/120/120.pdf.

[4][6]Justin Vaïsse and Hans Kundnani.European Foreign Policy scorecard 2010.European Council on Foreign Relations,2011.

[5]European Council.Conclusions.http://www.consilium. europa.eu/uedocs/cms-data/docs/pressdata/en/ec/116547.pdf.

[7]Francois Godement,“Policy Brief:A Global China Policy”,European Council on Foreign Relations,2010.

[8]Human rights remain key to EU-China traderelations. http://www.europa1rl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef= -//EP//TEXT+IM-PRESS+20081204STO43793+0+DOC +XML+V 0//EN.

[9]Simon Duke.Providing for European-Level Diplomacy after Lisbon:The Case of the European External Action Service.The Hague Journal of Diplomacy,No.4,2009.

[10]刘坤吉吉.《里斯本条约》生效欧洲将扮演更强政治角色[N].中国青年报,2009-12-02.

(责任编辑 胡爱敏)

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周乔,山东大学政治学与公共管理学院国际政治专业在读硕士研究生(邮政编码250100)

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