环境税面临的挑战与政策建议——基于理论上的再考察

马恩涛 李 婷 王永菲

环境税面临的挑战与政策建议
——基于理论上的再考察

马恩涛 李 婷 王永菲

在对Pigou和Baumol环境税理论以及环境税功能类型再认识的基础上，比较了环境税与环境管制政策间的优劣，特别强调了环境税自身的优势和不足，并认为相对于传统的环境保护管制手段，环境税经济手段在降低减排成本上更具有自己的效率优势，但对经济的影响具有不确定性。在此基础上，探讨了环境税所面临的政治挑战及对我国环境保护税收政策的建议。

外部性；环境税；政府管制；减排

自20世纪80年代以来,越来越多的环境保护实践表明政府的环境管制手段还必须通过财政手段如税收和收费来进行支撑,但需要承认的是通过环境税的运用来纠正人们对环境的不利影响还处于研究的初级阶段,特别是对环境税的核心问题即如何通过环境税的运用来实现环保目的的回答还不是很明确,对环境税的优势和不足及其未来所面临的挑战也没有系统总结。故本文将在环境税理论基础之上,通过对 Pigou和Baumol环境税理论以及环境税功能类型的考察来比较环境税与环境管制政策间的优劣,并重点关注环境税自身的优势和不足;在此基础上,进一步探讨环境税所面临的政治挑战以及政策建议。

一、环境税的理论基础

(一)Pigou 和Baumol理论

环境税的理论基础到目前为止已经发展相对成熟,这在经济学界中已达成共识,其主要内容即在生产或消费某些产品导致负外部性的情况下,社会福利可以通过征税或收费来改进。而且,环境税理论中还存在着一个共识即理想的环境税应该直接面向导致外部环境成本的污染物的排放或资源的使用。这样,如果来自资源使用的碳排放是环境污染的主要原因,则碳税就比能源税更优,因为能源税没有区分不同燃料的“碳浓度”。在新古典经济学框架下,环境税的最优征收水平应该反映其所寻求解决的环境外部性成本,这一方法最早由 Pigou(1932)给出并被Baumol(1972)所标准化。其寻求计算来自不同污染排放的成本函数并使得边际私人净收益 (MNPB)等于其导致的边际外部成本(MEC)。这需要通过征收一种实现二者相等即达到最优排放水平的税收来实现。如图1所示,横轴Q表示产量或污染水平,Q0为没有征税时的私人最优产量,Q＊为征税下的私人最优产量,最优税收为t＊。

虽然Baumol在理论上证明了Pigou环境税最优方法的有效性,但现实中这种方法经常是不可能实现的,因为评价生产或消费活动对环境的影响非常复杂且异常困难。Baumol自身也对环境税的实施前景感到忧虑,既因为计算边际外部成本的困难性也因为地方多元最大化目标对最优情形的背离。虽然人们对Pigou方法的适用性信心不足,但Baumol和Oates(1971)还是提出了实施环境税的一种可替代方法即“标准定价方法”。这一方法首先基于人们对人类健康或更一般意义上来说生活质量的要求而确定一个环境标准,之后通过环境税的反复运用将环境破坏水平降低到我们所制定的环境标准之下。Baumol和Oates认为这一环境税能实现以最小的社会成本来推动环境的改善。实际上,其目前已成为环境税实施的主要方法。例如,目前所有已经实施的碳税就定位在如何减少二氧化碳排放的减少,而不是基于最优的边际外部成本的计算。

图1 环境税征收水平的确定

图2 不同污染减排工具的成本比较

(二)环境税的功能类别

由于环境税所采取的不同形式和所起的不同功能,故对其进行分类是一项相当复杂的工作。基于环境税收的激励和收入筹集功能,我们将环境税区分为三类:成本补偿型、激励型和收入筹集型。目前世界上所存在的各环境类税种大都可以归入到这三种类型中。

1.成本补偿型环境税。虽然环境税一定程度上来说是对传统政府环境管制政策的替代,但环境税的早期实践却来自于传统环境管制政策的实施。由于对污染物排放的管制需要花费管制者大量的时间、精力和金钱,因此根据“谁污染谁付费原则”,由那些被管制的对象来承担监控排污行为的成本就是恰当的,因此需要对其征收环境税费。成本补偿型环境税又进一步包括两种类型即使用费和专用性收费。使用费是指排污者为政府提供的某一特别的环境服务而进行的付费;专用性收费是指通过收费所取得的收入主要用于相关环保的目的而不是为付费者提供特别服务。荷兰的污染收费和瑞典的电池收费等就是这一类型环境税的典型代表。

2.行为激励型环境税。环境税也可能出于改变环境破坏行为而不是增加财政收入而征收,这被称为行为激励型环境税。行为激励型环境税征收水平的确定出于两方面的考虑。首先,根据前文对环境税Pigou方法的介绍,如果能准确衡量环境污染所导致的成本和收益,则激励型环境税收水平应该定位在从社会的角度来说边际成本等于边际收益上,即取决于边际私人净收益与边际外部成本相交所决定的数额。在这种情况下,行为激励型环境税将实现其最优征收。如果不能估计边际私人净收益或边际外部成本,则行为激励型环境税的征收水平可以通过其他工具基于某些原则 (如环境可持续性或预防原则等)来确定,也就是通过Baumol和Oates(1971)所说的“标准定价”方法。瑞典对NOX的征税就是一种典型的激励型环境税。

3.收入筹集型环境税。本意上用于改变排污者行为的激励型环境税种有时会产生大量的财政收入,且这一收入也超过相关环境管制的要求 (即非成本补偿型环境税)。这一收入对政府自身来说比较受欢迎,因为政府也希望财政收入从对所得税的高边际税率的过度依赖转向对环境税的依赖。历史上,这一类型的环境税是在20世纪90年代伴随着激励型环境税并结合绿色税种改革而进行的。以筹集环境保护资金为目的而设定的收入筹集型税在国外早已有之。1986年美国就开征了环境收入税,并将该税种列入“超级基金税 (Superfund Taxes)”的范畴。

从以上对三种类型环境税的分析来看,它们并不是互相排斥的:成本补偿型环境税也有激励的效果和筹集财政收入的功能,收入筹集型环境税也能实现纠正排污者行为等相关环保目的。从这个意义上来说我们对环境税的三种功能类型的分类是不科学的也是多此一举的。但是,我们认为还是有必要进行这样的分类的,究其原因是这一分类阐明了不同类型环境税除了所具有的改进环境这一共同目标外的其他各自主要目标,这些目标之间也许存在不协调的方面。如与环境政策相关的成本补偿型环境税也许征收的水平实现不了筹集收入的目的,或者激励的效果不明显;而激励型环境税也许在改变排污者行为方面卓有成效,而这可能导致政府无法预料的财政收入的减少。表1揭示了主要OECD国家所普遍采取的各类环境税种。

表1 主要OECD国家环境税的类型比较

二、环境税的优势与不足

(一)环境税的优势

如前文所述,环境税正日益受到政策制定者的青睐,究其原因主要还是其与政府环境管制政策相比所具有的优势。这些优势主要体现在以下几个方面。

首先,虽然不同企业或个人在减排方面的成本有所不同,但环境税的存在能实现既定减排目标下的成本最小化,而其他环境管制政策由于不能区分不同污染者间在减排方面的边际成本的不同,可能会导致一些企业或个人进而整个社会承担过重的减排成本,这可以通过图2来进一步说明。我们假设现实世界中存在着两个污染者即A和B,OAOB间的距离代表了总的社会减排目标数量,MACa和MACb分别为污染者A和B进行减排所导致的边际成本,由于他们进行减排所导致的边际成本不同,因此从社会的角度来说各自的最优减排数量也不一样,这样我们可以通过设定一个环境税率即单位排污所缴纳的税款 P＊来实现减排总成本的最小化,并得到污染者A和B在既定社会总减排目标下各自的最优减排数量即A＊点所确定的情形。而在政府采取环境管制政策时,其对污染者A和B减排总量的分担可能设定在A0的位置,而这会导致如图阴影面积的效率损失。

其次,用来确保污染者必须使用特定清洁技术或维持低排污水平的环境管制政策也许能实现污染者的遵从,但不能有效激励污染者在降低到排污目标水平后的进一步减排。实际上,政府制定的企业减排标准经常是通过政府与企业间一对一或面对面进行谈判的结果,污染者也许会担心其减排目标的超额完成会导致管制者未来给予更严格的减排限度。与此相比,当污染者不得不对排污支付税款时,环境税会为降低污染和促进技术创新提供长久的激励作用,污染者甚至把排污水平降低到远低于目标限度以下以减少环境税款。尽管有相反的观点认为环境税负将使得企业只有很少的资源用于研发支出,因此技术创新及低污染生产工艺的实施进度将低于政府管制下的情形。但是,在竞争性的市场上,特别是对一个快速增长的产业而言,市场力量应该能推动企业开展技术创新并降低排污数量及环境税负。

最后,政府环境管制政策的有效实施需要政府与企业或个人进行一对一的谈判以确定各自的减排目标或技术要求,进而通过要求不同企业间不同的减排数量来最小化总减排成本。然而,被管制企业可能通过有意识地提供虚假的减排成本或与政府监督者过于亲近来影响政府的管制政策以降低其减排的数量或实现其他有利于其自身的目的,这也就是规制理论中的“规制俘获”问题。而环境税对所有的企业都实行同一税率,不需要管制者考虑不同企业的外在环境条件,并且比政府环境管制手段具有更大的透明度,故各污染者没有通过与政府的谈判获得政策优惠的余地。

(二)环境税的不足

然而环境税也不是完美无缺的,它也存在着一些不足之处,这主要体现在以下几个方面。

首先,环境税对经济的影响具有不确定性。环境税所要实现的污染减排的水平依赖于各污染者对环境税所产生的减排激励的反应。我们不可能保证环境税能实现某一特定的环境影响,因为污染者的行为反应也许比预期的要弱或强,这取决于污染者对特定环境税种的弹性。在需要精确实现环境目标的情形下,这对环境税来说是一个重要的缺陷。例如,一些污染问题展示出“门槛效应”,即在超过某一排污水平后,每单位排污的环境破坏程度急剧上升。另一方面,许多污染问题没有区分可容忍的排污水平和破坏性的排污水平间的区别,因此排污目标的精确实现相对来说也许不是很重要。

其次,环境税的要求也许与企业的决策结构不相容。现实中,除了规模很小的企业,一般企业的商业决策采取分权方式比集权方式也许更有效。因此,在企业最高层所制定的一般性指导方针下,企业决策一般由各具有特别专业知识或详细信息的专业部门来进行。这一分权模式虽能实现劳动部门的效率,但也意味着没有将企业运营的所有方面都考虑到决策中。对于环境税来说,要想实现其引导污染者的有效反应,必须整合企业有关减排的边际成本和边际税收节约等相关信息,这也许要求企业决策结构的调整以适应环境税的要求,这一调整也许使得企业代价高昂,因此如果环境税规模比较小,企业也许不值得去进行调整,故对规模较小的环境税没有反应,在此情形下,传统的环境管制措施也许更有效。

最后,环境税有可能产生累退性的分配效应。环境税的课征对象为能源和各种含有污染物的产品,本身具有流转税性质,多数产品供给弹性比较大、需求弹性比较小,课税范围宽,市场结构具有一定程度垄断性。因此,环境税容易向前转嫁给消费者承担,商品生产者和要素供给者承担的税负相对较少。也就是说,产品生产部门和要素供给部门的税收负担最终基本上要由相应的居民或者家庭来承担。同时,环境税对资源以及污染征税,使能源和制造产品价格上升,低收入家庭对于能源和污染的需求弹性较小,即这些商品的价格改变,对低收入家庭的使用量不会产生显著影响,这会使得他们为此承担更大税负,因此导致环境税的累退性。

三、环境税所面临的挑战

尽管环境税具有其他环境管制政策工具所没有的特征和优势,但我们看到的现实情形是其还没有在国际上大范围展开。究其原因是实施这一环境税会产生许多问题。

(一)对竞争力的影响。如前文所述,环境税的出现是因为生产或消费所导致的环境成本没有被纳入到引发这些成本的行为价格中,这也就意味着相对于社会的最优产量或消费量来说过多了。不可避免的是,纠正这一市场失灵对于所有涉及的部门来说都是一个挑战,不可能受到他们的欢迎。这些部门和消费者对环境税所导致的产品价格上升的反对,有可能导致从整个社会来说的最优产量或消费量的无法实现。从企业竞争力的角度来说,环境税对企业竞争力的影响可分为长期效果和短期效果。从长期来看,环境税可能促进企业技术革新、提高资源利用率,增强企业的竞争力。但从短期来看,环境税的征收增加了企业成本,提高了产品价格,特别是在一国单独实施的情况下,降低了该国企业的竞争力。正是出于这一顾虑,各国在实施环境税时往往采取其他措施保护那些易受国际竞争影响的部门。

(二)公众理解的偏差。鉴于环境税的效率特性,其也许应成为政府与民众所更加偏好的税收形式之一,但现实情形并非如此。许多政府很难说服其民众相信有关环境税的社会效益,并且很多引入这一类税收的一般公共提案即使没有遇到彻底反对,也经常面临着许多怀疑。之所以会出现这些情形,其原因主要有两个:一方面由于环境税是累退的故也是不公平的;另一方面环境税的征收一般也与支付能力无关,因此它违背了税收的公平原则和支付能力原则。虽然环境税设立的初衷是基于成本补偿或激励的考虑,但现实中人们很难相信政府以财政中性的方式来实施环境税而不是主要用于筹集财政收入,这一对政府实施环境税的信任的缺失导致公众倾向于限制环境税的实施。

(三)国际间的协调问题。环境税所面临的另一个突出问题是,将环境税作为实现环境保护目标在现实中到底有多大程度上的成功?与总税收收入相比,很多国家环境税收收入的相对下降是否是其成功改变污染者行为的反映?虽然我们现在还不能对以上两个问题给予明确的回答,但我们知道对以上问题的肯定回答依赖于国际间对环境税的协调使用。虽然目前很多国家已经开始实施一些环境税措施来实现保护环境的目的,但很明显需要一个国际间的进一步协调以避免某一国家的环境税仅是简单地将问题转移给还没有采取措施的其他国家。并且,如果仅个别实施有效环境税措施而其他国家不采取,最终的结果也是无效的。

四、对我国环境保护税收政策的建议

(一)加快完善社会主义市场体系。完善的市场体系是环境税发挥作用的先决条件。只有健全的市场,才能使税收的变化通过价格波动及时将信息传递给经济个体,然后经济个体再根据价格的变化调整经济决策,从而使政府能够利用税收实现对经济的调控。反之,如果市场不健全,传导机制中的任何一个环节出现了问题都会使政府的调控意图落空。发达国家的环境税较之发展中国家的环境税更有成效,市场机制的作用功不可没。我国目前虽然已初步建立社会主义市场经济体制,但市场机制还很不完善,而依靠市场机制进行宏观调控的相关税收政策效果也就大打折扣。因此,在全面推行环境税政策之前,要先完善我国的市场体系。

(二)在环境税改革过程中遵循循序渐进的原则。环境税改革的循序渐进包含两方面含义。一方面是指税种引入的顺序问题。每一税种实施的条件各具特色,推进的程度也各不相同。例如污染税中的二氧化硫税和二氧化碳税,前者的执行成本低,公众也比较容易接受,其对降低硫的排放量成效也较显著。而二氧化碳税要求的条件相对较高,要想有效就要制定较高的税率,但会削弱企业的竞争力。此外必须考虑污染的跨国性,需要国际协作。所以推行一般先从前者开始。循序渐进的另一方面是指税率的逐步提高。多数情况下,要取得显著的环境保护效果,税率必须确定在较高的水平上。但倘若让税率一步到位,公众可能会接受不了,还可能大大降低本国企业的竞争力,甚至影响整个经济的发展,形成政治上的危机。因此正确的策略应该是先选择低税率,然后随着治污技术的进步逐步提高,直至最佳水平。

(三)结合自身国情科学制定环境税政策。虽然许多国家都建立环境税收体系并将其作为保护环境的一项重要手段,但大多数国家的税收规定各不相同,甚至同一国的环境税在不同地区也有区别。我国作为一个发展中国家,环境保护是政府要努力实现的目标,但经济发展和人民生活水平的提高也是政府所面临的头等大事。虽然环境保护和经济发展并不是完全对立的,但毕竟过分地强调环境保护肯定会以一定的经济发展为代价。因此,我们要从实际出发,制定出切实可行的生态税收政策,才能既符合效率原则又起到保护生态环境的作用。

(四)确保环境税改革过程中的税收中性。在推行环境税时,应采取一些税收中性措施,使纳税人获得与其所支付环境税等值的利益,以保证不增加纳税人税收负担的总体水平,也使环境税的实施能顺利推进。常见的措施有直接返还给纳税人、返还予相关行业和领域或减少所得类税、工薪类税、资本类税和消费类税等其他税收。这一点,在我国将来整体推进的环境税改革中也应予以注意。

马恩涛，山东财经大学财税学院副教授，硕士生导师，经济学博士；李婷，王永菲，山东财经大学财税学院研究生(邮政编码250014)

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1672-6359(2012)03-0029-05

(责任编辑 张讯)