从经济哲学的视角考量中国区域经济政策走向

徐 静俞晓敏王 深

（1.中共南昌市委党校，江西 南昌 330003；2.南昌经济开发区人民检察院，江西 南昌 330038）

从经济哲学的视角考量中国区域经济政策走向

徐 静1俞晓敏1王 深2

（1.中共南昌市委党校，江西 南昌 330003；2.南昌经济开发区人民检察院，江西 南昌 330038）

发挥经济哲学富含哲学思维和人文精神的特点，充分考量中国区域经济政策。建国以来中国区域经济政策走向呈现出从平衡到不平衡的演变、从经济增长极到与功能主体结合的演变、从单一主导到复合关系的演变。面对缩小区域发展差距、促进经济发展方式转变、协调区际关系的现实挑战，区域经济政策目标应趋向于公平与协调，标准应趋向于合理与实效，制度安排上应趋于系统和发展。

经济哲学;区域经济政策;经济发展方式

中国区域经济政策是促进发挥区域比较优势、推动区域进步以及协调各区域发展的政策安排。从多年的实践来看，一方面，在市场经济主导的今天，区域经济政策的安排要顺应经济发展规律；另一方面，由于其政府的主导性，又要克服市场经济所带来的失灵，即区域绝对差距扩大、区域无序开发与竞争以及忽视生态与社会发展等缺陷，所以仅仅从经济发展层面或社会发展层面来考量中国区域经济政策，会失之偏颇。经济哲学是近年来我国社科界研究经济学提出的新视角，其不仅对哲学自身是一种延伸和发展，而且开拓了研究经济问题的新思路，给经济研究注入哲学思维和人文精神。本文试从经济哲学的视角，找到区域发展的根本出发点，反思建国以来中国区域经济政策走向的合理性，提示隐藏于区域经济政策背后的前提条件、考量标准和目标选择等战略性问题，同时，探求中国区域经济政策走向在现实选择中的可能性。

一、回顾反思

影响国家区域经济政策的因素众多，涉及经济、政治、文化及社会等各个方面，但真正决定和主导区域经济政策走向的是某一时期这个国家所禀持的主导区域发展理论，由此决定本国的区域经济政策。在中国，学者们对各个阶段的中国区域经济政策走向有着较为详尽的讨论，可分为三个阶段：

首先是建国初期到改革开放之前这一阶段政策走向的研究讨论。范恒山认为，由建国初的中国经济发展状况和世界政治军事形势所决定，区域经济政策的基点是工业布局决定区域布局，强调沿海和内地工业的平衡和均衡发展。大部分学者认为，这一阶段的区域经济政策走向呈现了均衡发展特点，主要问题在于这样的均衡政策有没有实现沿海与内地同时发展的目标。[1]冯建超认为：“这次经济布局的西移是以中央投资和直接调控的方式进行重点投资和建设，……这种依靠高度集中的计划经济体制组织区域经济的方式，没有着力培育地区经济增长机制和发展功能”，[2]从发展的实践来看，用计划经济的手段来调节沿海与内地的不同资源禀赋，反而阻碍了资源配置的优化，所以，这样均衡发展的区域经济政策目标并不适合我国区域差异大的国家。

其次是在改革开放之后，市场经济体制逐步建立和完善，我国的区域经济政策走向也逐渐呈现出市场调节为主，政策调节为辅的特征。范恒山认为，改革开放到上世纪90年代的区域经济政策以效率优先为重心。[1]冯建超认为这一阶段的区域经济政策带有明显的战略倾斜和特殊优惠，使整个区域发展呈现出梯度态势和非均衡发展。[2]贾彦利认为，改革开放到上世纪80年代末的区域经济政策以经济效率为重心，而上世纪90年代转为注重效率兼顾公平的政策，他认为，90年代后，梯度转移的区域发展战略受到了多方面的挑战，从单纯的注重经济增长转变到注重效率兼顾公平的发展特征。[3]

最后对于21世纪以来的区域经济政策，学界普遍认为是重协调，重统筹的。在这一阶段，开始加大对中西部落后地区和东北老工业基地衰退区的投资和扶持力度。[2]从十一五规划后期，区域经济政策除了强调统筹协调外，还更加注重发挥地区优势，强调差异化发展。如2009年，国务院先后批复了国家战略级的12个区域规划，几乎是过去四年的总和。这样的变化，显示我国的区域经济政策开始从宏观转向宏观与中观相结合，从中央政府主导转向中央与地方互动相结合的新特点。这样的点面结合更具灵活性与本土化。

综上所述，从建国以来到改革开放直至新世纪，中国的国家区域经济政策既呈现出区域经济理论的相关规律，又带有中国特色的区域经济政策变化实践。从经济哲学的角度考量，呈现出以下特点：（1）从平衡到不平衡的演变。在区域经济学中，就有着基于平衡增长理论与不平衡增长理论的推进政策之分。罗森斯坦—罗丹提出“大推进”的平衡增长理论，中国在建国初期的区域经济政策具备这一理论的其中一个特征，即在许多部门（区域）同时进行投资。不过对于当时刚刚起步的中国经济来说，要实现平衡增长面临的困难来自于两个：一是巨大投资；二是合理配置。这两个困难更因为中国区域的巨大差异性而显得无法解决。在改革开放之后，区域经济政策的基调转向不平衡发展。不平衡发展的推进政策由赫希曼提出，他指出，不用寻求与“平衡增长”相似的推进政策，政府可以有意寻求一种不平衡增长的政策。[4]在中国，中央政府通过政策有选择地促进优势区域率先发展，可能更符合中国实际。（2）从经济增长极到与功能主体结合的演变。经济增长极理论由法国经济学家佩鲁提出，主张利用增长极的推动效应和产业之间的连锁效应，带动全局发展。[5]从哲学方法上看增长极政策，是由部分到整体的方法，中国的东部地区在率先发展之后，对其它地区有所带动，但由于社会主义市场经济体制的建立和完善有一个过程，市场对于地区差异的反应迟缓，由此，部分对整体的带动有限，需要有相应的补充，即由整体带动部分，所以，还应通过区域经济政策从整体上直接影响各区域发展。这种思维方式凸显于国家在“十一五”规划提出的主体功能区政策。主体功能区规划根据全国整体发展规划及各地具体情况，把国土空间按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。这种从整体到部分的战略与增长极战略相辅相成，组成辩证统一体，更有利于政策从整体到部分的全盘把握。（3）从单一主导到复合关系的演变。我国的国家区域经济政策开始由中央政府主导，改革开放后，特别是分税制实施后，各地方政府的积极性和主动性充分发挥，对于国家区域经济政策的响应也已从过去的被动反映到后来的积极争取，同时，中央政策也逐渐从关注地方经济转向关注区域间的基本公共服务的公平、关注资源配置和协调区际关系上来。这样的演变不仅使主体从中央政府为主导转向中央与地方、地方与地方的复合关系，也使得内容从经济为主导转向更加复杂的区域关系了。

二、面临挑战

从中国的经济社会发展现状来看，中国区域经济政策面临的挑战有三：

1.缩小区域发展差距。从主体上看，有沿海与内地的差距，也有城乡、省际、农村之间、城市之间和民族地区之间的差距；从内容上看，有经济发展的差距，也有公共服务、环境保护、资源配置、科技进步、区域开放等方面的差距；这些差距交织在一起，呈现出复杂性、多样性和趋扩大性的特点。从产生原因上看，首先是基于引起地区差距空间维因素。从空间维因素的角度来看区域的相似性，可分为均质区和异质区。在均质区内，各区域的相似程度较高，差距较小，所以区域差距的产生，主要是异质区之间，因此，国民经济是由不同的异质区域经济有机耦合而成的。[6]这样的空间维因素是客观存在的，其中的子因素之一——自然条件，即地理位置、自然资源分布、土壤类型、地形与气候等是不以人的意志为转移的，这些自然条件又在决定一个区域的经济发展水平、产业结构、消费类型和劳动力的就业分布甚至社会文化类型上起着重要的影响作用。所以，差距不是单一的，而是复杂、多样和交互的。其次，地区差距的产生除了空间维因素外，还有时间维因素、经济规律因素以及人为因素。特别在社会主义市场经济体制的建立和完善进程中，经济规律因素日渐强大，市场机制加剧了区域间的差异。再次，对问题区域的政策设计需进一步改进。由于中国处于社会主义初级阶段的现实，我国政府长期以来比较关注国民经济快速发展问题，比较注重覆盖全国的区域规划，对于问题区域的政策设计较少或成效不大，使得差距有扩大趋势。这是一个长期挑战。

2.促进经济发展方式转变。我们党在十七大时就提出要“加快转变经济发展方式”。经济发展方式的转变是以生产要素的变化为中心，同时是综合性的数量、结构和效益的变化。从哲学的观点来看，世界上的万事万物都处在联系当中，所以，经济发展方式的转变实质上就是要处理好事关经济发展的各类联系，这些联系可以统称为对立统一关系。对立主要解决变化，在经济增长方式、结构（经济结构、产业结构、城乡结构、地区结构等）、运行质量、经济效益、收入分配、环境保护、城市化程度、工业化水平以及现代化进程等诸多方面的转变；统一主要解决变化中的协调，使得变化朝着全面、协调和可持续的要求进行。经济发展方式的转变对中国制定区域经济政策也提出了深层次的要求，政府在考量区域发展时，要从对GDP的简单考核，转变为对整个经济社会发展的考评。那么，其区域经济政策及制度就应有利于提高公共服务能力、扩大就业、促进社会协调发展、保护生态环境和提高资源利用效率等等，既引导各级政府按照新的要求去转变自己的职能，又为促进经济发展方式提供政策保证。区域经济政策通过协调区域间的经济结构和经济质量，是影响经济发展方式的转变中的综合性因素之一。

3.协调区际关系。随着中国经济的发展，经济社会需求的无限性与资源、环境的有限性的矛盾越来越突出，因此，各区域对资源、环境的争夺也越来越呈白热化的状态。由于现代分工的细化趋势，先发展起来的区域总是会利用在产业链上游的优势，在资源配置与环境利用上居于主导地位，这也成为区域差距越来越大的重要因素之一。为此，作为宏观上的区域经济政策，需积极协调区际关系，既保证在公平环境下的区域竞争关系，也充分考虑区际间基于资源与环境可持续发展下的合作关系。艾伯特·赫希曼根据不平衡增长理论，指出经济进步不可能在所有地方同时出现；地区差异是经济增长不可避免的伴随物，也是增长本身的必要条件。同时他完全赞同必须靠政治力量来缩小地区差距的主张。[4]而真正的问题在于，中央政府的区域经济政策应该获得各地方政府的共识与认同，并通过良好的区际关系达到政策成效的最大化。所以，杨薇提出“为了兼顾区域经济社会的和谐发展，消除行政与经济发展、社会公平之间的矛盾，使区域经济合作协调发展，国家应制定《区域经济发展合作法》，淡化行政地区的色彩，打破行政区域界限，实现统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作、协调发展。”[7]这只是其中一种思路，可以继续进行探讨。但区际关系的协调程度无疑深刻影响着区域经济政策的执行效率和效果。

三、探求规律

经济哲学告诉我们，在区域经济领域中，区域经济的发展有着其一定的规律，这样的规律认识是实证经验与区域经济学家的理论提升的结合，这些规律是在实证中得出的基本原理，同时又在丰富多彩的现实中体现出它的生命力。中国的现实实践不同于任何一个国家，其特殊性与复杂性在印证过往的普遍规律时，也逐渐显现出一些特殊规律。中国区域经济政策的走向更应是遵循普遍规律和找寻特殊规律的统一体，从而很好地应对挑战，协调发展。

（一）区域经济政策目标应趋向于公平与协调。

目标一：区域差距的解决从传统的注重缩小经济水平差距转向缩小更加反映公平的公共服务差距。经济水平差距的缩小只能是相对的，即差距相对比在减小，但可能绝对数值还会扩大，而且差距的相对比的缩小在短时间还无法达成。但缩小公共服务差距可以通过政府的政策支持倾斜度而达成，同时这也是新时期的公平要求。

目标二：加大对落后地区的综合性培育工作。对落后地区的扶持有一个授之以鱼还是授之以渔的问题。单纯地授之以鱼，短期效益明显，但更重要的是授之以渔，培育自我发展能力，这需要长期战略的制定与政策的配套跟进。

目标三：进一步增强区域经济区内部的协同性和互补性。在地域毗连的经济区中，应积极整合资源，区域发展战略不应只注重本地发展，而应放在大的资源经济区中进行谋划，建立以提升整体经济区竞争力来引领单个经济区的思路。

目标四：制定完善区域非经济政策。非经济政策指的是区域人才培养计划、区域信用环境建设、区域生态环境发展、区域社会文化结构等等，关注这些非经济因素，是关系到区域经济政策实效的重要内容。

目标五：适当放大区域经济政策的尺度空间。为了促进区域地方政府的主动性和积极性，应继续适当放大区域经济政策的尺度空间。在不违背国家总体发展战略的前提下，下放货币、金融等政策的部分制定权限，同时加强审计与监管，实行可控的有差别管理，针对性与实效性更强。

（二）考量区域经济政策优劣的标准应趋向于合理与实效。

在经济发展方式转变的今天，判断一项区域经济政策是优是劣，是具有实效还是空有形式，是深得民心还是劳民伤财的标准尤其需要经济哲学的思维方式。

1.从合理性出发，考量区域经济政策是否促进了资源的合理配置。资源是区域发展的基础，也是决定区域之间竞争与合作的重要因素。由于资源的稀缺性，经济学的核心问题之一就是解决资源的优化配置问题，但是，作为政府干预角度出台的区域经济政策更多的是研究如何在空间上促进资源的合理配置，从而避免区域差距的进一步拉大。主要有以下几类区域经济政策：一是空间结构的优化政策。如国家已出台的主体功能区规划：把国土空间界定为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类主体功能区，从而达成资源合理配置。二是缩小空间距离的政策。通过提高区域之间的通达性提高资源合理配置效率。三是融合空间的政策。打破行政区划，进行地区间合作，完成区域整合，共同治理跨区域问题等等，促进区域间的协作共赢，从而合理配置了空间资源。四是转移空间的政策。通过迁移或政府转移支付等政策引导资源合理流动。

2.从实效性出发，考量区域经济政策是否引导建立了适宜的产业结构。区域经济政策的实效性从根本上来说，是提高区域的自我发展能力，即区域产业的发展，所以，考量区域经济政策的标准之一就是能不能引导其所指向的区域建立适宜的产业结构。适宜的产业结构包含以下几层涵义：一是产业结构的趋同性与区域间的产业分工深化并存。[8]各个地区的产业占据产业链的不同阶段或环节深化其专业性分工，并形成产业链条的良性运作；二是区域主导产业能随着区域优势条件、市场需求和经济发展阶段的变化而及时更替。三是区域间形成了一定的产业梯度从而使区域间有较强的产业互补性。

（三）区域经济政策在制度安排上应趋于系统和发展。

区域经济政策取得实效的落脚点在于其制度安排。目前，从区域经济政策面临的挑战来看，制度安排不应是单一的，而应是系统性和发展性的统一。

从系统性出发，区域经济政策制度安排应系统反映并解决区域问题。一方面，制度安排应是一种结构性安排。一是区域空间结构的制度安排，目的在于优化区域空间资源；二是区域产业结构的制度安排，使区域间的产业形成良好梯度，增强区域产业竞争力；三是区域组织结构制度安排，搭建中央与地方以及地方之间的协调平台；四是区域制度结构安排，从宏观层面出发，又配以中观和微观层面的具体制度。另一方面，是一种节点性安排。这是因为在任何事物的发展中，有主要矛盾与次要矛盾之分，节点性反映的就是是否抓住了区域发展的主要矛盾，政策的节点性是否明确，反映在区域经济政策制度安排上，则是反对 “一刀切”式和“撒胡椒面”式的制度安排。目前的制度安排的重点，有以下几个方面：持续提高基本公共服务的覆盖率和服务标准；加大对贫困地区的基础性培育工作；提供促进经济区一体化发展的制度环境；进一步制定和实施有利于发挥地方比较优势的制度等。

从发展性出发，制度安排应持续提高区域的发展能力。区域的可持续发展能力体现在两个方面：一是地区经济能否持续协调发展；二是资源与环境保护能够持续支撑地区发展。根据经济哲学的观点，影响区域的可持续发展能力的因素是相互联系、相互制约又相互促进的。从外部环境来看，主要有国际国内经济发展趋势、国家宏观区域经济政策、与其它区域在资源与环境上的竞争与合作三个因素；从内部因素来看，主要有区域经济发展战略、区域内部资源环境保护和区域整体竞争力三个因素。前者是前提和条件，后者是内生来源和根据，并反应成为具体的政策与制度安排。为了提高区域的可持续发展能力，应对以上影响因素进行宏观到中观再到微观的深入分析，进行合理的制度安排。从增强资源、环境可持续发展能力的角度出发，中央的制度安排还应针对贫困地区、资源型地区、脆弱生态区、老工业基地、粮食主产区和边境地区等需特殊保护的资源、环境地区有所倾斜；而地方的制度安排除了响应中央制度安排外，应立足于自身的内生制度机制，如资源保护和利用机制、人力资源培养机制、基础设施建设、基础性市场机制等等。

[1] 范恒山.我国促进区域协调发展的理论与实践.区域经济网[EB/OL].http://qy.cctv.com/tuwen.jsp?aid=2cc49212-ea71-4115-b7f6-1aebbc3ca988&index=2&size=1,2012-03-22.

[2] 冯建超.中国区域经济政策的演变.中国知网 [EB/OL].http://www.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=cmfd&dbname=cmfd2006&filename=2006116334.

[3] 贾彦利.中国区域政策对中国区域差距影响研究.中国知网[EB/OL].http://www.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=cdfd&dbname=cdfd2007&filename=2006109903.

[4] 赫希曼.经济发展战略[M].北京:经济科学出版社,1991.

[5] 佩鲁.略论增长极概念1～2[J].经济学译文文丛,1988,(9).

[6] 魏后凯主编.城市经济学[M].北京:经济管理出版社,2006.5.

[7] 杨薇.中国区域经济政策的法律考量.中国知网[EB/OL].http://www.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=cmfd&dbname=cmfd2006&filename=2006131332.

[8] 魏后凯.当前优化区域竞争中的几个理论误区[J].中州学刊,2005,(3).

F121

A

1672－4445(2012)10－0056－05

2012—08—20

徐静（1973—），女，江西南昌人，中共南昌市委党校管理与法学教研部副教授，主要从事经济哲学与区域经济学研究；俞晓敏（1959—），江西玉山人，中共南昌市委党校副教授，主要从事资源管理与区域发展研究；王深（1973—），湖南衡阳人，南昌市经济开发区人民检察院，主要从事法学研究。