行政托管:一种不容忽视的行政管理现象

蔡学美

当前，随着城市经济建设的持续推进，各类开发区、工业园项目开工层出不穷，由此带来的土地征用、行政托管和社会管理问题急剧增加，日益突出。从襄阳市行政区域管理现状来看，区划（托管）变更存在着比较突出的问题。行政区划是上级政府对下级政府行政管辖范围的一种审批和确认，是一种行政管理行为。行政托管是地方上一级政府为实现地方建设应急需要，自行做出的不需上级政府行政审批的对所辖某一区域进行划分的一种临时决定。行政区划与行政托管之间的关系，就襄州区目前与市高新区和经开区的管理现状看，虽然行政区域界线仍维持了原状，但实际管辖范围与法定区域界线已发生较大变化，行政区域界线管理只是象征性的存在，法定界线已形同虚设，对于跨界托管已没有任何意义和作用。在行政管理职能上，虽然高新区、经开区不是一级政府，但仍有行政管理内设机构，行使了一级政府的社会管理职能，而且行政级别高于正县级。从机构设置及人员编制管理角度来看是一种行政资源的浪费。这种现象在全国各地可能都有一定数量的存在，它是一个不可忽视的行政管理问题。笔者认为，当务之急，应切实做好以下三方面的工作。

1.修订完善行政区划管理相关法律法规。我国现有的《关于行政区划管理的规定》是1985年1月国务院发布并实施的，至今已有27年。随着我国改革开放的进一步深化，社会经济的快速发展，对行政区划管理提出了新的更高的要求，原有的《规定》内容条款已很难适应和应对目前城市社会经济发展特别是县级以上的开放开发中出现的涉及行政区划管理的新矛盾和新问题，如对行政托管行为和现象不具规范指导性和法规约束力。因此，建议将“行政托管”纳入行政区划管理范畴，明确行政托管的性质、范围、时间、内容、审批权限和程序、二者之间的从属关系、业务主管部门及其监管责任等，确保行政区划管理有法可依、管理有序。

2.加强执法检查和工作调研。针对当前存在的法定区域界线与实际管辖范围不一致，行政区划与行政托管不协调、相互矛盾，管理滞后、缺乏机制创新等问题，开展执法检查和工作调研。及时掌握情况，采取相应措施，有效解决存在的矛盾和问题，促进行政区划管理进一步创新机制，增强活力，发挥出应有的作用。

3.遵循行政区划管理的特点和规律，保持行政区划的稳定。我国现有的五级行政管理体制已有多年，已成为一种悠久的历史文化，保护、传承、弘扬好这种文化资源是各级政府的重要责任，坚持原则、遵循行政区划管理的特点和规律，是加强行政区划管理的重要举措。当前，各地城市建设和开发项目急剧增加，所需要的土地资源划分和再分配给行政区划管理带来极大冲击，一些地方政府为减少审批程序，大量采用“托管”形式，实际上是一种变相的行政区划变更和调整。这种做法大多违背了行政区划应遵循的水系、交通、山脉等自然走向，以及地理位置、当地社会习俗、历史习惯等特点和规律，是一种临时过渡行为，将给行政区划科学管理、规范管理、长效管理造成不便和隐患。对此，必须引起高度重视，加以正确引导。