服务型政府建设若干问题研究

禹世明

（中共普洱市委党校 科研办，云南 普洱 665000）

服务型政府建设若干问题研究

禹世明

（中共普洱市委党校 科研办，云南 普洱 665000）

当前，政府变革和政府创新已经成为我们适应全球化以及加强社会主义经济体制和政治文明建设中的重要问题，我们的政府必须向服务型转变并弄清楚一些相关问题。一是什么是服务型政府，看法有很大的不同，特别是在服务型政府和公共服务型政府的差别上面。二是服务型政府应该完成什么样的工作，应该做出什么服务，如何处理好管制和服务的关系，都需要进一步研究。

服务型政府；必然性；尚未解决的问题

目前，全国都在探索政府管理的变革和创新，服务型政府已经成为人们关注的焦点。有专家学者对服务型政府的探索，也有各级政府开展服务型政府建设的实践。虽然各地政府在建设服务型政府方面做出了很多努力，但这些做法很多还停留在表面层次。

一、关于服务型政府的界定

目前，对于服务型政府还没有一个明确的定义。有的学者还不太赞同服务型政府的提法，认为这个提法本身就是矛盾的。他们认为政府是强制性的，而服务是自愿的，而这不可以结合在一起，但是，绝大多数人还是赞成这个提法。与此同时，服务型政府真正的内涵是什么，人们似乎并未深究，对该概念的理解差别比较大。

1、直接定义服务型政府。（1）服务型政府是指仅拥有有限管理社会的权利、对经济社会管理负有责任，通过向市场主体提供公共服务等方式，实现政府对市场主体的互动式管理的政府模式。（2）所谓服务型政府，即政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者。它意味着施政目标由机关和专家决定到由民众和期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转移到公共服务领域。（3）服务型政府是以全新的服务理念为支撑，充满生机和活力，不断追求发展和进步的政府。它突出以民为本，以提高政府服务技能和服务水平为中心，以“三个文明”协调发展为目标，构建以市场为导向、以公共服务为特征的政府管理体系。

2、没有明确给服务型政府下定义，但也从不同的角度进行了论述。（1）服务型政府主要是指政府服务的理念或者服务精神。施雪华教授认为应该有政府服务的理念。“这一理念要求中国政府的所有法律、规则和行为都必须贯彻服务精神和准则，而不是单纯的统治和管理。”（2）服务型政府主要指政府的职能和功能。李文良教授认为：“服务是政府的首要职能。”①（3）服务型政府主要指的是政府的职能和角色。湖南行政学院唐绮玉认为：“公共服务的职能和角色在传统体制下被淡化，建设服务型政府就是要使政府的职能和角色转移到公共服务上来。”

3、张康之教授的定义。要给服务型政府下一个定义，还比较困难。因为服务型政府的涵盖面非常广。它既涉及观念或者理念的层面，又牵涉到政府的职能或者功能，它还可以是政府角色定位，也还包括了政府的行为方式。综合以上的定义，还是张康之教授给服务型政府下的定义比较妥当。他认为：“服务型政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在运行和发展的基本宗旨。”②服务型政府与其他政府范式的根本区别体现在政府与社会的关系上。政府作为国家意志的体现者，始终是一种“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”③，执行着对社会的统治和管理职能。而服务型政府倡导的价值取向恰恰相反：不是政府统治社会，而是社会控制政府。它体现了国家权利向社会权利的转移，政府本位向社会本位的转移，官本位向民本位的转移。服务型政府并不是要剥夺政府的权力，只是政府的权力并非凌驾于社会之上和不受控制，而是来源于社会、受制于社会、服务于社会、使政府的权力重新回归社会。从这个意义上讲，服务型政府的理念在政治发展史上具有划时代的意义。

4、“公共服务型政府”概念的提出，又进一步影响了服务型政府的定义。除了在界定服务政府概念上存在争论之外，现在有的学者提出了“公共服务型政府”的概念，并与“服务型政府”发生争论。（1）谢庆奎：“服务型政府”与“公共服务型政府”这两个概念并不是对立矛盾的，可以同时使用，在完全建立社会主义市场经济体制之前都应该是建立服务型政府的阶段，下一个阶段就是大力提倡公共服务型政府。（2）迟福林：在改革攻坚阶段，准确把握“公共服务型政府”的本质内容很重要。以公共服务体制为重点，建设公共服务型政府是一场深刻的“政府革命”。以建立公共服务体制为重点是推进政府转型的主要任务。（3）刘熙瑞：目前学术界存在三种具有代表性的服务性理论观点。“服务型政府”明确了公民本位和社会本位的限定，也强调了公民意志的基础性地位，“公共服务型政府”只是政府职能重点的调整，并没有明确政府与公民的关系。（4）张康之：“服务型政府”概念具有中国本土特色，一是该概念由中国学者首先提出，二是它适应了我国面对工业化与后工业化两个过程一起走的现实，是一种更好、更高形态的政府模式。“公共服务型政府”概念可能关涉到服务型政府的理论方面的问题，作为理论，可能会对实践造成误导。

二、现阶段构建服务型政府的基本主张

我国涉及政府职能的研究，最早可以追溯到上世纪70年代，到1980年邓小平同志谈到党和国家领导体制改革时，就明确提出“中央高度集权的管理体制”，是目前我们所有特有的官僚主义的一个总病根。在邓小平理论指引下，理论界和实务部门对政府职能转变进行了不少的研究，取得了相当成果，并对实际改革进程起到了相当大的推动作用。学者们提出了把计划经济体制时期的以强制性为主的政府管制模式，即管制型政府向服务型政府转变的主张。特别是温家宝总理在2005年《政府工作报告》中正式提出“努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”的要求，各级政府进一步加大了对政府自身改革的力度。到目前为止，学者们的研究成果主要体现在以下4个方面。

1、政府不是全能的。政府在一个国家和社会中的作用是显而易见的，但政府不是万能的，政府不能代替市场和社会，政府应是以市场、社会为前提的功能性政府或实行助动式行政；政府是对市场及社会功能缺陷的替补，也就是说，政府的所有工作应该以社会、市场为中心，不断为社会、市场、公民提供各种服务。

2、管理不只是管制。政府享有对国家和社会管理的功能，但管理并不是管制，而且管理的最终目的还是服务。同时，我们也应该很明确，服务型政府并非取消管制，只是这种管制是有限度的，受法律严格约束，有固定的范围、程序和明确的责任机制，是为服务而管制，而非为管制而管制。政府应该在政策法规的制定、监督、调控和服务方面发挥更大的作用。

3、公共服务主体应多元化。政府不应该也不可能完全垄断公共服务，可以通过责任分开、公开竞标、合同出租或与人合作的形式把公共服务交给私人机构、鼓励公共组织和执行机构去经营，并引入竞争机制。而政府的精力应主要集中于制度创新、制度实施和监督、营造有利的整体环境上。面对一个充满复杂性、动态性和多元性的环境，政府已无法称为唯一的治理者，它必须与民众、企业和非盈利性组织一起共同治理。公共服务主体应该是一个由政府部门、私营部门和第三部门等组成的多中心的合作网络，政府不再是享有独一无二权力的行动者，其作用正从高高在上的权威分配者、规制者和公共物品唯一的提供者转变为利益的调解者、激励者和合作者。

4、以公民为中心而非以权力为中心。在服务型政府中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的、自我服务的官僚机构，而是“顾客驱动的政府”，权力本位变为顾客导向，致力于“无缝隙”的方式满足公民的多样化和个性化需求。为此，政府要强调积极的目标、具体的结果与产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重；努力提升公共产品的服务价值，追求零顾客成本。

三、今后研究中应注意的问题

1、如何搞好管制和服务之间的关系问题。政府的管制职能是不可缺少的，服务型政府在强调对公众服务的同时，如何处理好管制和服务之间的关系是很重要的。我们应该看到服务型政府并不是取消管制，任何政府都会有管制。因为任何社会都会有一些人，他们唯利是图，并为此千方百计地侵害他人和公共的利益，侵害社会利益。他们是社会发展的破坏者。对这部分人不管制是不行的。对破坏社会发展的那部分人的管制，正式对构成社会发展动力的最基本的群众的服务，因为没有这种管制，人民群众就不能正常生活，也就不能完成推动社会发展的历史任务。从这个意义上说，管制就是服务，甚至只有实现了这种管制才能彻底完成服务。所以，服务型政府的确不能没有管制，它的管制就是为服务而管制，它把管制纳入了总体的服务之中。在明确了这一点以后，我们在建设服务型政府的时候，一是必须处理好服务和管理的关系，把管制纳入服务之中去，并以服务为依归。二是要大胆进行必要的社会管理，不至于处在软弱无力的状态，这样才能建设中国特色的社会主义现代化社会。

2、在现代社会条件下，政府职能如何转变和转变的框架是什么。与传统政治学和行政管理学相适应，我国政府长期以来强调与信守政府作为国家的伴生物，是一种凌驾于人民大众和社会之上的力量，由此形成的政府公共行政理念是：公共行政是直接维护政治统治的工具，忽视了公共行政在提供公共服务方面的服务性作用。由于我国是社会主义国家，人民是国家的主人，一切权力属于人民，所以，政府不能不为人民服务，不能不把满足人民的利益要求作为一切行动的出发点。要建设好服务性政府，就必须先进行政府职能的转变，政府职能如何转变，按照什么转变一直是我们研究的问题。我认为从思想上看，政府职能的转变应该真正把“全心全意为人民服务”作为一切政府机关的行动准则，只有这样，才能使“建设服务型政府”不是一句空口号。如果政府机关放不下以前的官僚作风，那么就说不上“以人为本”了。从体制上看，政府职能的转变要求首先解决我国长期以来的“党政不分”、“以党代政”的问题；必须把政府的许多职能剥离出来，放弃传统的计划经济时期国家“一手抓”的模式，把许多政府管不了，不应该管的事情交给社会机构去代行管理。具体来说，当前政府的体制上存在着组织结构设置不合理，办事机构臃肿，职能错位、越位、缺位，审批过多、过滥，办事程序不规范，决策透明度低等问题，只有这些体制方面的重要障碍得到有效的解决，服务型政府的建设才会收到实效。这样，政府才能把该管的事情管好，集中力量发展经济，脚踏实地地解决老百姓关心的热点、难点和焦点问题，也只有这样，才能得到人民群众的拥护和支持。由此，我国政府职能的转变，我认为必须以建设法制政府、民主政府、责任政府、阳光政府为目标，进行服务型政府的建设。

3、如何在广大的公务员中加强服务精神教育，以及建立怎样的政绩考评制度。在我国，人民群众找行政机关办事难，国家机关公务员对待人民群众态度傲慢，已经是不争的事实。在提出建设服务型政府的目标之后，如何使广大公务员的心理上、工作作风、待人接物、行为方式等各个方面进行彻底的改变仍是我们现在研究的课题之一。树立为民意识并不是件容易的事情，尽管我们不相信人完全是自私的，但在目前的市场经济条件下，要把“群爱意识”发掘出来，并且成为人们行为的指导力量，将是十分艰难的工程。这也是我们多年来一直没有放松为人民服务的教育，但又收效甚微的原因。要改变这种现状，必须研究如何把“群爱意识”和“爱个人”意识结合起来，变二者的对立关系为统一的关系，并且重新改革和制定政府公务员的绩效考评制度。由于升迁任免基本由上级说了算，因而，各级政府和公务员实际上是为“上级”而不是为“人民”服务，我们必须改变这种不科学、不健全的考核制度。

4、还未明确提出服务要求、服务质量的标准，如何把服务落实到实处。现在政府公共服务定位比较模糊，政府仍然过多的承担社会服务的职能，政府控制公共服务的范围仍然较高，难以满足社会增长的需要。此外，政府管理和监督缺位，只注重了服务的投入，没重视服务的产出，公共服务的投入缺乏科学的规划。这就要求我们：一是明确服务型政府到底应该负责完成什么任务、如何完成这一系列的任务及以一个什么样的质量标准来完成任务？这都是广大的专家、学者、国家决策者们应该重视和关注的问题。二是如何把服务落实到实处。现在我们有的领导搞形象工程、政绩工程，工作表面化，并没有真正关心和解决广大人民群众的疾苦、群众的要求。能否把服务工作落实到实处，与我国建设服务型政府最后能取得多大的成效息息相关，我们必须紧抓基层服务工作的落实，并研究出相关保证工作得到落实的措施。

注释：

①李文良：《中国政府职能转变问题报告》，中国发展出版社，2003年版，第109页。

②张康之：《限制政府规模的理念》，《行政论坛》，2002年第4期

③《马克思恩格斯选集》，第4卷，人民出版社，1972年版，第166页。

D602

A

1671-2994（2012）01-0167-03

2011-09-15

禹世明（1984- ），男，云南永德人，中共普洱市委党校科研办副主任。研究方向：：地方政府管理。

责任编辑：陈文兴