闽东跨越式发展与公共管理创新

谢丁宁

（宁德市行政学院 教务科，福建 宁德 352100）

闽东跨越式发展与公共管理创新

谢丁宁

（宁德市行政学院 教务科，福建 宁德 352100）

实施海西战略和环三战略以来，闽东发展得比较快，但在全省仍处于落后的地位。要改变这种状况，就应该实施跨越式发展与公共管理创新。首先要注意两大跨越：一是整体观念的跨越；二是具体措施的跨越。其次要注意两大创新：一是政府在战略上引领；二是政府在管理上突破。

实施海西战略和环三战略以来，福建省闽东地区发展得比较快，但在全省仍处于落后的地位。究其原因，从客观上讲，基础比较薄弱，起点比较低；从主观上看，观念还不够先进，思路尚未完全打开。因此，要实现宁德市经济的全面发展，就必须实现两个跨越和两个创新。

一、着力实现发展的两个跨越

（一）整体观念的跨越

1、要有统筹发展的观念。广东增城是全国县域经济十强县市。他们突破常规思维，“以不平衡发展破解发展不平衡”、“变城市里建公园为公园里建城乡”、“培训农民、转移农民、减少农民”等核心理念，统筹协调城乡发展。他们做法是：通过实施全区域公园化战略，促进工业文明与生态文明建设相结合、内源经济与外源经济发展相结合“两个结合”，推进路边、山边、水边“三边”整治，实施“原生态、原产权、原居民、原民俗”四原保护，推动“家园变公园、田园变公园、校园变公园、工业园变公园、果园变公园“五园”变化。①其中的“四原保护”破解了“城市建设与拆迁”的矛盾，从根本上维护了群众的利益，而“变城市里建公园为公园里建城乡”，开辟了一条统筹城乡科学发展的新路。相比之下，宁德在这方面就有差距。前不久，新来的省委书记建议把宁德建设成花园式的城市，市区一些部门领导，马上想到的是如何买花、植花布置主要街道与道路，显然，对花园式城市建设缺乏深刻理解和统筹的意识。

2、要有政策先行的观念。国务院对海西的区域性战略定位是：两岸人民交流合作先行先试区域。实际上是赋予福建“准新特区”的政策。从以往的情况看，宁德还不善于运用特殊“政策”。国家搞东部开发、搞扶贫，宁德没上去。省委与国务院还曾另外给了发展的政策，宁德也没有用上。1980年，省委书记项南到闽东赛岐考察，提出要搞赛岐开发区，要搞成厦门式的经济开发区。但是，当时宁德把注意力全放在赛岐开发区行政级别确定上，而漏掉了“厦门式”的实质性内容，使得这个开发区发挥不了大作用。1992年12月7日，经国务院批准，宁德地区列入了全国农村改革试验区的序列，但这个试验区只体现在原104国道飞鸾岭那块“欢迎您到全国农村综合改革试验区来！”的欢迎牌上，缺乏实质性成果。总之，机会往往一纵即逝，如果我们再抓不住这次政策机遇，宁德的跨越式发展就很不容乐观。

（二）具体措施的跨越

1、产业的跨越。产业的跨越以加快经济发展方式转变为前提。（1）发展临海重化工业和新兴产业，促进发展方式的转变。一是培育发展临海重化产业。要科学编制临海重化产业发展规划，进一步明确石油化工、大型钢铁、机械装备、船舶修造等临海重化项目的选址定位、发展重点和布局规划；要高标准建设临海工业园区，加快推进蕉城漳湾、霞浦溪南半岛、福安下白石和湾坞、福鼎沙埕等临海工业区的水、电、路、码头、通讯和排污治污等基础设施建设；要做好项目招商引资工作，广泛宣传宁德的资源优势，积极主动争取中央大型企业、台湾、韩国等著名重化跨国集团在宁德投资重化产业项目，把资源优势转化为发展优势。二是大力发展战略性新兴产业。加快宁德大唐火电、蕉城火电、宁德核电、福宁湾核电、霞浦风电、福鼎潮汐电、宁德锂电池、柘荣药业基地和寿宁三祥建设锆系列高新材料产品等一批新能源、新材料、节能环保和生物医药等战略性新兴产业的建设发展；要提高农业的产业化水平和加快发展商贸物流业，促进发展方式的转变。（2）以产业园区建设为主导，促进发展方式的转变。产业园区是一种介于政府、市场和企业之间的新型产业发展模式和企业发展平台。通过特色产业园区建设，实现产业的快速发展，是当今世界各国新兴产业发展的一个重要趋势。宁德市产业园区建设水平低，布局不合理，企业扎堆现象突出，产业集中度、关联度、专业化程度低，多数工业园区没有形成主导产业，如食品加工与化工、电机项目相邻，极不利于产业自身的联动扩张，也不利于园区服务配套、生态保护和环保工作。为此，必须进一步做大做强做特产业园区，使之成为产业集聚的平台。一要合理调整园区布局。二要整合打造专业产业园区。三要实行分类指导，持续推进产业园区建设的健康发展。其中尤其要注意闽东与台湾合作的工业园建设。

2、技术的跨越。（1）引进高新技术。同周边城市相比，尤其是相对高新技术企业集中的福州、厦门来讲，宁德高新技术产业还处在发展初期，发展基础还不厚实，面临着不少的困难和问题，受到许多制约因素的困扰。产业份额偏低，整体素质不强；科研资金、人员投入不足，影响产业后续发展；产业投入增速偏缓；产业覆盖面窄，区域发展不平衡。为此，一是加强政策引导，进一步健全高新技术产业发展机制。二是加大对科技企业的经费支持，提高高新技术产业的研发能力。三是发展“高新技术园区”，调整优化产业结构。四是要建立和完善适应高新技术产业发展必需的人才培育和人才激励机制。②（2）老项目的技术改造。在引进项目的同时，还要抓老项目的技术改造，也能把工业经济做大做强。如福建广生堂药业（柘荣）有限公司阿德福韦酯项目被列入省企业重点技改项目，取得了很好的效益。“阿甘定”即阿德福韦酯，是抗乙型肝炎病毒一类新药，将为我国2800万乙肝患者和1.2亿乙型肝炎病毒携带者摆脱“乙肝病魔”的困扰和治疗费用高昂的沉重负担做出贡献。③又如福建寿宁三祥工业新材料有限公司扩大生产线，开发十万吨富钛料、稳定性二氧化锆及钻石锆等大型项目，促进科技成果转化，取得很好的效益。使年产值达10亿元人民币，年出口创汇八千万美元。④但像这样通过老项目技术改造，获得大效益的企业在闽东不是很多，在推进跨越发展中要高度关注这个问题。

3、质量的跨越。宁德市工业产品质量的提高，应从两个方面入手：（1）提高认识，实行全过程全面的质量管理。市质量技术监督局局长张国德认为：“加强质量基础是实施名牌战略的核心，没有质量基础作保证，谈名牌战略只能是空谈。”强调必须加快企业质量管理工作与国际接轨的步伐，积极引导企业采用国际标准和引进国内外先进质量管理手段，从加强质量管理中取得经济效益，坚定地走质量效益型发展道路；要进一步促进企业加强标准化、计量等技术基础工作，对照ISO9000、ISO14000、ISO18000等国际标准，从产品设计、生产制造、市场销售、售后服务等建立起一整套科学的运作机制，实行全过程全面质量管理，巩固和提升名牌企业产品的竞争力和市场占有率。⑤此外，要完善有关的法律法规，一些危及公民生命安危的食品或其他产品质量问题，很多是属于“职业犯罪”，而非“职业道德”问题。（2）创立闽台“诚信优质先进”的品牌。大陆与台湾都是中华民族文化的继承者，两岸在文明探索方面各有所得。我们不但要借鉴台湾文明经商的经验，与台商共创闽台商业诚信一条街、一个城、一个园，还要把闽台合作的每一个项目都视作闽台文化创意品牌来打造与经营，最后做到“闽台合作”能成为“诚信”、“优质”和“先进”的代名词。通过创建闽台商业文化来发扬和光大中华文化的精髓，最终为创建海峡文化奠定基础。

4、效益的跨越。（1）提高招商引资的效益。2005年至2007年，蕉城区在宁德招商节、“9.8”投洽会及香港招商节上共签约项目88个，到2008年底，其中无法落地的项目有23个，占签约项目总数的26.15%。⑥招商引资中出现的这种项目难以落地的情况，是个全国性的问题，从宁德实际出发，一是搞好规划，筑巢引凤，空“位”以待。要把发展工业重点项目的优势条件预留下来，把发展工业规划搞好。如漳湾镇留给钢铁项目的用地，其他人要，就不能给，不是每个地方都具备钢铁项目的条件，要把资源留给最合适的企业。二是要掌握重点，割肉哺凤，以“商”补“工”。如征地80亩，划出50亩搞地价项目或优惠地价项目，其余的30亩做房地产开发。把工业用地、商业用地一并搞好。用商业用地补工业用地，工业要上去，房地产也要上去。三是采取灵活措施，护凤留凤。对相应的项目，要有相应的措施，除政策外，如资源配置、按揭土地，都要和项目联系起来。要为项目服务，在资源配置方面，岸地、土地资源、价格政策要非常灵活，多管齐下。税收方面，属于宁德地方收入的可以返还，要有眼光，没有项目就没有收入，⑦“舍不得女儿，娶不到倒插门的郎。”（2）提高产业产出与流通的效益。苏州是台企最集中的地方，其密集度超过福建。在过去的“牛年”，台资企业整体表现“相当牛”，在苏州出口前十强中占据七席。其中，仁宝信息技术（昆山）有限公司进出口突破100亿美元，同比增长1.7倍，成为苏州进出口冠军和出口冠军；名硕电脑（苏州）有限公司、纬新资通（昆山）有限公司分别为进出口的第二名、第三名。⑧这是在大陆的台企，而在台湾的台企流通的效益很高，比如电机产品，过去5天交货占85%，3天交货占97%，现在基本可以做到1天可交货。这就说明台企产出与流通方面都很有效益。⑨闽台企业合作，要学习台企先进的理念和管理方式。

二、努力推进公共管理的两大创新

闽东地区的跨越式发展需要地方政府强有力的引领，特别是有创新的引领。

（一）政府在战略上引领

1、注重智库建设。兰德公司创始人弗兰克·科尔博莫认为，智库就是一个“思想工厂”，一个没有学生的大学，一个有着明确目标和坚定追求，却同时无拘无束、异想天开的“头脑风暴”中心，一个敢于超越一切现有智慧、敢于挑战和蔑视现有权威的“战略思想中心”。人们都说：“智库：一个国家的智商。”⑩在同样的体制和自然条件下，一个地方老是发展不上去，说到底是人才与思路的问题。从世界发展的趋势看，已经从“科教兴国走向智库兴邦”。俗话“思路决定出路，选择比努力更重要”，作为欠发达地区的宁德要学会利用智库。

2、注意引导创意产业的发展。从中国发展的趋势看，已经从“传统产业走向创意产业”。而对于闽东人来讲，创意产业还是个比较陌生的概念。创意产业是一个新兴的产业，也是许多地方政府、企业与个体户振兴经济或发财致富的首选。2008年，为了应对全球金融危机，香港特首曾荫权表示，希望促进创意产业的发展，帮助香港经济走出困境。⑪上海是我国创意产业发展最为迅速的地区，据统计，2006年上海市文化创意产业产值已经占到全市GDP的7.5%。⑫河北农民张宝卫从美国引进巨型南瓜种子，在南瓜上面弄出几个字和图案。他的刺字南瓜一下子成了顾客购买礼品的热点，价格也由每个500元升到了2000元，最贵的卖到8000元一个。⑬比尔·盖茨认为：“创意具有裂变效应，一盎司创意能够带来无以数计的商业利益和商业奇迹。”⑭“中国创意产业之父”厉无畏认为，把文化创意做成产业，使文化成为商品，或增加传统产业的文化内涵来实现增值，这是创意产业化的两条路径。⑮台湾专家称，在海西经济区，两岸城市仅一海之隔，是一日生活圈时空文化聚集交流的好机会，同时也是品牌推广的平台。海西是台商在大陆密集度最高的地区之一，可作为欲进入大陆市场的文创产业之试金石，不仅比一线城市如上海、北京的成本低、有地利之便，且其文化与语言与台湾闽南话同源，拥有亲切感与文化渗透力，可作为文化产业测试内地市场的跳板，并开启两岸合作契机。以此经济区为据点，有机会连结台湾与东南沿海市场这个8000万人口的经济区，发展出一个两岸文化创业园区，不仅是台湾文创产业的发展基础，更能成为不断创造国际华人品牌的源头。⑯

（二）政府在管理上的突破

1、地方政府模式选择。加入WTO后，我们提出要建立有限政府、透明政府、守信政府、责任政府、中立政府、法治政府和服务型政府。但是，这几种类型的政府究竟是并列关系、交叉关系，还是包含与被包含关系？很多人搞不清楚。这就很难找到建设有关政府的坐标。国际上比较一致的认识是：从制度建设的层面看，统治型社会治理模式属于权治模式，管理型社会治理模式属于法治模式，而与服务型政府相伴的应该是一种德治模式。⑰与之相对应的是人治政府、法治政府与德治政府（服务型政府）。可见，与国际接轨的服务型政府，是后工业社会的、实施服务行政的、以德治为主的政府。按顺序把人治政府、法治政府与德治政府（服务型政府）定位后，我们就不难看出，除了人治政府外，法治政府与服务型政府，都首先应该是有限政府、透明政府、守信政府、中立政府和责任政府。其有限、透明、守信、中立和责任的区别在于程度不同。我国正处于工业社会初级阶段，要建设的责任政府是初级的，其所对应的法治政府或服务型政府也是初级的。因此，如果不善于根据发展的需要来选择政府运作模式，很容易出问题。如公务员实行阳光工资本来是件好事，但一些地方没有统筹兼顾，没有按照科学决策的程序办，后遗症很多。类似的情况，在发达的国家一般不可能发生。因为这些国家的监督机制是以诺贝尔奖得主布坎南的《公共选择理论》为指导的。该理论是一种以现代经济学分析民主立宪制政府的各种问题的学科。这个理论研究选民、政治人物以及政府官员们的行为，假设他们本质是“经济人”，以此研究他们在民主体制或其它类似的社会体制下进行的互动。这个理论认为，政府不可能天生公平公正，政府的决策者在政治市场上不会自觉追求公共利益的最大化，只有通过完善监督体制和选举制度，才能使各方利益得以平衡。⑱当“权力被锁在笼子里放在阳光下”时，政府才可能是有限政府、透明政府、守信政府、中立政府和责任政府。从实际出发，建议闽东现阶段要把重点放在“法治政府”建设上。

2、行政文化与管理组织的创新。行政管理体制创新的重点领域应该是“行政文化”、“行政管理组织制度”和“社会中介组织”。（1）行政文化创新是政府率先基本实现现代化的重要条件。如闽南经济比较发达，其发展离不开“爱拼就会赢”精神。可见，没有先进的文化，就没有发达的地区。先行先试是海西文化，也是闽东文化的内核。目前，闽东在行政文化创新方面，至少可以提出这样的口号：“经济发达，文化先行，社会繁荣，政策先行，体制改革，政府先行，目标是两岸合作交流互惠双赢。”但仅限于此还不够。行政文化是社会文化在行政体系中表现出来的一种独特文化形式。相对其他文化，它有着政治性、发展性、模式性、示范性等特征。从践行科学发展观和服务海西建设的角度看，行政文化具体内容如下，行政精神：以维护国家统一，谋求民族团结进步为己任，树立为人民服务，为公民服务和为税民服务的意识。行政哲学：勇于探索，才能先行，善于探索，才会先行。行政道德：勤政为民，廉政报国。行政原则：依法行政，维护社会公平与正义，为民谋福，不与民争利。（2）行政管理组织制度的创新。行政管理组织制度创新要以转变政府管理职能为目的，实现决策、执行、监督三大体制与机制的创新。借鉴行政三分制的思路，一是政府分设决策机构与执行机构，并将监督、审计机构升格。二是谋断分开，建立和完善非官方的咨询机构。三是培育社会中介组织，将政府的部分管理职能转移给它们。先行先试的核心是政策的先行先试。实行行政三分制，使决策机构处于比较超脱的地位，从而对周围的环境做出灵活反映，及时调整政策，又可以从政策的高度，对政府其他部门的行为加以规范；发挥非官方咨询机构的作用，能使政府的决策更加客观科学，而加大监督、审计的力度，是行政体系高效、规范运转的根本保证；围绕“两岸交流合作”战略目标，要做到交通先行，产业先行，自然和文化旅游先行，如果没有精干高效的政府进行统筹与协调，就很难有条不紊地达到预期的目的。关于行政三分制，深圳目前还在试验中，闽东地区要努力争取先行先试。

3、社会中介组织领域的创新。海西先行先试区建设是个系统战略工程，仅有党委与政府的推动是不够的，还要有民众全力以赴的呼应与配合。市场化的成熟看企业，社会化的成熟看中介。目前我省社会中介组织的发展尚处于初级阶段，属于薄弱环节，很难适应海西先行先试区建设的需要。一是由各地市发改委和社科联等部门牵头，成立本地战略与海西战略对接的咨询研究会，各县市区成立分会。二是时机成熟时，由企业家协会、商会和农协会（有待成立）等牵头成立社会各界海西发展促进会，聚集民间力量，配合政府组织民众实施海西战略。

4、创新行政管理体制。行政管理体制创新的突破口是实施服务海西的战略性人力资源开发。创新的关键是建立与完善以问责制为核心的行政管理机制，同时，要搞好试点工作。行政管理体制创新，尤其是行政三分制改革，与推动问责制为核心的行政管理体制，要有个从调研到试点的过程。

注释：

① 《广东增城跻身全国县域经济十强》，《大洋网》，2009年7月27日。

②宁德市统计局：《“十五”时期宁德市高新技术产业发展回顾》，《百度快照》，2010年5月7日。

③《福建广生堂药业（柘荣）有限公司阿德福韦酯项目列入福建省企业重点技改项目》，《宁德市政府网站》，2009年6月24日。

④《福建寿宁三祥氧化锆、电熔铝等工业新材料跻身世界水平》，《中国耐材之窗网》，2008年4月30日。

⑤ 《访宁德市质量技术监督局张国德局长》，《新华网福建频道》，2010年8月30日。

⑥ 《蕉城招商花繁更待果丰》，《闽东日报蕉城新闻》，2009年6月24日。

⑦ 《宁德市经贸委主任游国璋有关经济工业与节能的讲话》，2010年9月18日。

⑧《苏州台企“牛年”整体表现“相当牛”》，《中国新闻网》，2010年2月4日。

⑨［台］罗怀家：《台湾电机产业发展概况与两岸企业合作建议》，2010年6月23日。

⑩ 《一个国家的智商：欢迎中国智库时代到来》，《腾讯新闻》，2010年7月14日。

⑪ 《香港特首曾荫权希望创意产业带领香港经济走出困境》，《财讯》，2009年 6月 27日。

⑫ 《中国各城市创意产业发展现状报告》，《中国服装网》，2006年5月23日。

⑬ 《一个南瓜能卖8千元 创业4年赚到300万》，《财经频道》，2007年1月29日。

⑭尚鸣：《创意产业投资萌动》，《中国投资》，2006年第 11期。

⑮ 《厉无畏：创意产业能为城市发展造血》，《百度快照》，2009年8月27日。

⑯ 《两岸合作推动海西文化创意产业园区建设》，《中国新闻网》，2009年5月17日。

⑰刘德章主编：《公务员公共管理核心课程读本》，国家行政学院出版社，第108页。

⑱《公共选择理论》，《百度快照》，2010 年 5 月 14 日。

福建；闽东；跨越式发展；公共管理；创新

D63-3

A

1671-2994（2012）01-0152-04

2011-12-06

谢丁宁（1951- ），男，福建宁德人，宁德市行政学院教务科副研究员。研究方向：公共管理。

责任编辑：刘建文