政府在群体性事件各阶段中的应对之策

李冬平

（中南财经政法大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430074）

政府在群体性事件各阶段中的应对之策

李冬平

（中南财经政法大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430074）

群体性事件从产生到发展直至最后爆发一般都要经过萌芽阶段、显露阶段、发展阶段和激化阶段四个阶段。因此，政府作为主导社会正常运行的一方，也要做到因势而为，采取预防和处置两种应对之策。在萌芽阶段，政府要高度重视改善民生在化解社会矛盾中的基础作用，并采取切实有效的措施建立民众利益表达机制。在显露阶段，政府要建立社会矛盾化解机制。在发展阶段，政府要努力畅通政府信访渠道，妥善处理具体案件和依法及时做好信息公开。在激化阶段，要坚持尽快平息事件原则，建立群体性事件的预警与协调机制，恰当谨慎使用警力，并注意引导社会舆论。

群体性事件；阶段；预防；处置

在过去的几年里，群体性事件是一个无法绕开的话题。据中国社会科学院李培林等研究员研究表明，“全国群体性事件在2005年一度下降，但从2006年起又开始上升，2006年全国发生各类群体性事件6万余起，2007年上升到8万余起”。[1](P10)2008年至2011年超过8万起，且还发生了贵州瓮安事件、云南孟连事件、湖北石首事件、广东乌坎事件等重特大恶性群体性事件，群体性事件已成为转型时期影响中国社会稳定的重要因素。因此，群体性事件成为学术界研究的新热点，“截止2011年4月，中国期刊网发表的相关文章达到2087篇，而以群体性事件为研究主题的专著也超过十部”。[2]深入研究群体性事件各阶段的特点及应对之策，对于提高政府应对群体性事件的能力有着十分重要的意义。

一、群体性事件概述

（一）群体性事件的定义概述

关于群体性事件，王伟光教授认为，“群体性事件是指主要由人民内部矛盾引发的，一定数量群众参与的游行、示威、静坐、上访、请愿、聚众围堵、冲击、械斗、阻断交通，以及罢工、罢课、罢市等严重影响、干扰乃至破坏社会正常秩序的事件”。[3](P98)中国行政管理学会课题组从政府对策角度出发，认为“群体性事件是指因人民内部矛盾而引发，内部公众参与并形成有一定组织和目的的集体上访、阻塞交通、围堵党政机关、静坐、请愿、聚众闹事等群体行为，并对政府管理和社会造成影响”。[4]2009年新修改的《党的建设辞典》里将其定义为：“经济转轨和社会转型期间，由各种社会矛盾引发的集体上访、围堵党政机关、堵塞交通，甚至集体械斗等非法集体活动，是当前影响社会稳定的十分重要的因素。[5](P398)

上述观点为我们认识群体性事件提供了多重视角，它揭示了群体性事件是在当前经济转轨和社会转型期间，群众因人民内部矛盾，采用非法的群体行为等表达其诉求，对政府社会管理和正常社会秩序造成一定的负面影响。

（二）群体性事件发生的原因分析

对于群体性事件发生的原因，美国学者格尔提出了“相对剥夺论”。他认为，导致群体性事件的最主要原因在于对“相对剥夺感”的回应。相对剥夺感就是期望得到的和实际得到的价值满足之间的差距的感受。台湾学者吕世明运用社会学中的“自力接济”理论来解释群体性事件形成的原因。[6]自力接济就是指人们主观地认为自己的权益受损，社会正义不能伸张，因而采取法律之外的行动，也就是示威、街头抗议、封锁、强制性破坏活动等。

从以上的学者对群体性事件原因分析中，可以看出，我国群体性事件的发生与我国社会转型期经济、政治和社会发展存在的凸显问题和矛盾是密不可分的，笔者认为主要有以下方面。

1、体制转轨过程中的利益和结构调整不平等引发的矛盾冲突。古希腊著名哲学家亚里士多德指出：“社会动乱都常常以‘不平等’为发难的原因”，“内讧总是由要求‘平等’的愿望这一根苗生长起来的。”[7](P234]当前我国社会正处于全面转型时期，伴随社会转型而来的是社会分化的加速、利益格局的调整、新旧的碰撞，而一旦利益和结构调整出现不平等状况，就容易引发利益冲突的增加，诱发群体性事件。

2、政府社会管理体制滞后使大量矛盾难以得到有效化解。社会管理体制是国家就各种社会管理主体在社会生活、社会事务和社会关系中的地位作用、相互关系及运行方式而制定的一系列富有约束力的规则和程序性安排。政府社会管理体制在规范社会运行维护社会秩序上起着重要的作用，当前的政府社会管理总体上滞后于转型时期的变化。

首先，政府尚未建立民众利益表达机制和矛盾冲突化解机制。民众利益表达机制和矛盾冲突化解机制是衡量现代政府社会管理体制的重要指标，黄顺康教授认为，“一个成熟的市民社会，往往都有比较发达的利益协调机制和矛盾冲突的化解机制，大量的利益协调、矛盾消解都可以在基层就得以解决，这样就不会形成大量的积怨。”[8]而当前政府尚未建立有效的利益表达机制和矛盾化解机制，民众利益表达机制不畅通，使民众不得不通过“体制外”渠道进行表达，如静坐、游行等方式。容易产生大规模的积怨，使政府难以有效及时的化解社会矛盾，诱发群体性事件的产生。

其次，政府在社会管理体制上习惯重管理，轻服务。在民众权利意识、民主意识和平等意识逐渐增强的今天，对政府社会管理体制也提出了更高的要求，尤其是要实现从以管理为主到以服务为主的转型。而政府依然习惯于计划管理体制时期的做法，在社会管理上手段单一，重管理，轻服务，对于服务性政府建设没有具体的目标和方向，与民众日益提高的权利、民主和平等意识形成强烈的反差。

3、基层政府软弱涣散，处置群体性事件能力弱小。基层政府作为预防和处置群体性事件的第一道防线，如能发挥自己应有的作用，许多问题和纠纷完全可以消灭在萌芽之中。但是，基层政府组织软弱涣散，对于在经济社会发展过程中出现的矛盾遮遮掩掩，对民众的利益诉求引导不到位，对群体性事件这一新出现的问题疏于研究，处置群体性事件能力弱小，往往形成“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的恶性循环。

4、民众法治意识淡薄。我国法治化开始比较晚，加上长期以来受封建思想的影响，民众法治意识淡薄。当自己的利益受到损害时，不懂得用民主、法律的手段维护自己的合法权益，缺乏用民主、法律方式解决问题的信心和耐心，如果在短期内得不到满意的解决，就容易头脑发热，产生对立情绪，采取激烈的、甚至违法的手段向政府施压，期望以非常手段解决问题。

二、群体性事件的发展阶段及其政府应对之策

目前，学术界普遍认可将群体性事件的发展过程划分为四个阶段：萌芽阶段、显露阶段、发展阶段和激化阶段。[9](P98)群体性事件的萌芽阶段和显露阶段处于矛盾的积累状态，群体行为尚处于隐形状态，在发展阶段中虽然群体行为已经显现，但社会危害性和破坏性尚未出现，直到激化阶段才是群体性事件的最后阶段，群体行为十分激烈，社会破坏性增强。

政府作为主导社会正常运行的一方，在群体性事件发展过程中的应对之策也要因势而为。政府应对群体性事件目标是尽量将群体性事件化解在萌芽状态，恰当处置已经发生的群体性事件，因此政府应对群体性事件的办法主要为预防和处置两种。

（一）群体性事件萌芽阶段

群体性事件萌芽阶段是蕴涵群体性冲突的社会矛盾产生了，为群体性事件的发生埋下了深层次诱因，属于矛盾产生阶段。这一阶段的特点有：

一是矛盾特征表现为矛盾开始形成，主要表现为感情和情绪表露出不满。这一时期的矛盾形成基本上是由各种利益矛盾引发的，矛盾诱因具有复杂性，涉及范围具有广泛性。据公安部有关统计数据显示，劳资关系、农村征地、城市拆迁、企业改制重组和移民安置补偿等问题是酿成群体性事件的直接原因。[10]

二是群体心态表现为因利益受损、情感受挫等开始产生不满和失衡。民众因利益受损，心理上会产生失落感，言行上流露出不满情绪，但组织化程度不高。

政府在这一阶段的工作主要是做好预防工作，努力减少矛盾发生，做到从根本上铲除群体性事件发生的根源，具体的:

1、高度重视改善民生在化解社会矛盾中的基础作用。考察近年来群体性事件，其发生形式多种多样，但发生原因几乎都是参与民众利益受损引发的对政府不满心态的非理性宣泄。因此，民生问题关系社会稳定与和谐，改善民生是从根本上减少和避免群体性事件的基础。

改善民生，要按照党的十七大报告中指出的：“优先发展教育，建设人力资源强国；实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业；深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入；加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活；建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平；完善社会管理，维护社会安定团结。”[11](P29-31)努力在经济发展中从源头上减少社会矛盾，从而有效预防群体性事件的发生。

2、建立有效的政府与民众利益表达机制。在社会主义市场经济体制下，利益多元化是一种必然的现象。但是，不同社会阶层的力量是不一样的，这就使得表达利益的声音有强有弱。传统政府的管理行为习惯“替民做主”，政府中的条条、块块实际上是一种特殊的利益主体，这样难免会忽视部分群体利益表达，不仅会使民众利益受损，也很难保证政府决策的科学化和民主化，甚至使政府与民众产生积怨，从而为群体性事件发生埋下隐患。因此，改革政府管理体制，尤其要重视民众利益表达机制建设。

寻求建立有效的利益表达机制，首先，加快培育成熟稳定的市民社会，尤其要重视社会组织的建设，使个人的利益能够稳定的通过社会组织进行有效表达。其次，要加快构建政府体制内表达渠道，包括保持畅通的群众来信来访渠道，完善听证制度。再次，要公开舆论表达渠道，使民众能够通过报纸、传媒、网络、电台等表达利益主张。最后，不断创新民众利益表达新渠道，诸如领导干部定期接访制度、民主评议干部制度等。以保证民众利益表达机制的顺畅，将民众的利益置于经济社会发展过程中去。

（二）群体性事件的显露阶段

群体性事件显露阶段是涉及群体利益的社会矛盾开始发作，特定群体或不稳定多数人形成的偶合群体有可能以群体行为的方式表达诉求或意图直接维护利益，属于矛盾发作阶段。这一阶段的特征表现为：

1、矛盾特征为矛盾开始显现，主要表现为在言行上比较偏激。这一时期民众利益损害已成事实，由此形成大面积积怨，其不满程度已大大超过萌芽阶段的表现。

2、这一阶段的群体心态表现不满心态和失衡心态诱导人们发表发泄愤怒、不满等言论，串联积极。组织化程度已经较群体性事件萌芽阶段要高，但尚没有出现违法行为的发生。

群体性事件显露阶段是政府在萌芽阶段预防措施不到位的加剧后果，但群体性事件仍然处于隐性阶段。因此，政府在这一阶段预防群体性事件，是努力健全社会矛盾化解机制，及时化解矛盾纠纷，及时整治消除不稳定因素，减少诱发群体性事件的隐患。建立健全社会矛盾化解机制，首先要创新社会利益整合机制，处理好不同利益阶层之间的利益冲突。转型时期社会利益盘根错节，既有对立面，也有统一面，政府的作用界定不是要通过损害一方利益而换得另一方利益，而是善于整合各方利益，妥善处理不同社会阶层利益。其次要完善政府对社会矛盾化解的调处机制，充分运用政府行政组织调处本辖区内的矛盾纠纷，主动梳理、发现和化解各种矛盾。最后，要“建立健全大调解等多种方法并用的矛盾化解机制，包括建立多渠道分流的矛盾化解机制和健全多种方法化解矛盾的机制，根据矛盾的不同性质，通过不同的渠道，采用不同的方法予以化解”。[12]建立包括社会调解、人民调解、行政调解等各种渠道的矛盾化解机制，发现矛盾，及时消除。

（三）群体性事件的发展阶段

群体性事件的发展阶段，是特定群体或偶合群体聚集在一起，如果形成矛盾激化就对社会秩序造成严重影响的事态，则属于矛盾显现化阶段。这一阶段的矛盾特征表现为：

一是矛盾变得突出，主要表现为非正常上访。非正常上访表现之一为法律规范要求信访人不作为而信访人作为的行为，如我国法律规定，上访人不得到非信访接待场所和机关走访行为，而群体性事件发生聚集的场所大多是政府、公安机关等场所。非正常上访表现之二为法律规范要求信访人作为而信访人不作为的行为，如我国法律规定，五人以上集体走访要推选代表，但群体性事件上访人往往多达几十人甚至上百或更多。

二是群体心态表现为串联活动突出，出现集体上访，集体阻工，集体对峙等行为。这些行为危害程度大大增加，对正常的生产秩序和生活秩序造成一定的危害。

群体性事件的发展介于积累到爆发之间，因此，政府在这一阶段的应对，应是预防与处置相结合，尽快做好群体性事件“事前预防”，防止群体性事件转化为大规模的冲突。

1、畅通政府信访渠道，做好群众来信来访工作。凡是群体性事件，都是各种各样社会矛盾的激化。因此，畅通信访渠道、做好群众来信来访工作，通常可以发现绝大多数群众不满倾向，通过妥善处置一些可能激化集体走访活动，可以尽早发现一些群体性事件的苗头和涉及群体利益社会矛盾的演变动向、并对这些问题迅速采取措施进行化解。信访活动又是社会矛盾和群众呼声合法地反映到社会管理者的重要形式，是群众表达利益诉求、宣泄不满情绪的重要渠道。

2、妥善处理导火索的具体案件或与民众的利益冲突。群体性事件发展阶段往往已经出现了某些具体的案件争议或直接利益冲突，其中有些可能是民众之间发生的争议或者冲突，有些可能是政府与民众之间发生的争议或者冲突。妥善处理这些争议案件能赢得民众对政府的信任，缓和社会矛盾。

3、依法及时做好信息公开。谣言止于真相，在群体性事件发展阶段往往有各种谣言充斥其中，一些不明真相的人也有可能因听信谣言而参与其中，政府依法及时做好信息公开不仅能使谣言无处藏身，而且可以防止群众被谣言麻痹而做出过激行为。

（四）群体性事件的激化阶段

是特定群体或偶合群体聚集在一起，矛盾激化到了新的高度，对社会秩序造成严重影响的事态，则属于矛盾形成阶段。这一阶段的矛盾特征表现为：

一是矛盾特征表现为矛盾激化，主要表现为采取一定违法性、破坏性和对抗性的形式，表现为群体性滋事闹事。民众出现集体上访、阻塞交通、围堵党政机关等群体行为，政府与民众的对立达到了新的状态。

二是群体心态表现为群体行为激烈，现场态度复杂，效仿心态等促使各个个体积极参与群体活动。心理学认为，群体性事件参与者由于现场态度复杂，对事件判断力下降，效仿心态、过激情绪明显。

这一阶段，群众开始大规模聚集，并伴随着口头和肢体的不理智行为的出现，谣言借助各种渠道四处流传，情况的发展已经远远超出政府的预期，政府必须尽快处置、平息事态。

1、尽快平息事件，避免出现“体制性迟钝”。群体性事件的激化阶段，各种复杂因素出现其中，在短期内会出现共同的行为倾向。因此，政府要做到对群体性事件发现早、判断准、行动快、处理妥、效果好，尽快平息事件，阻断群体性事件进一步发展为冲突和暴力的形式，避免出现“体制性迟钝”，即走入“起因都很小——基层反应迟钝——事态升级爆发——基层无法控制——震惊高层——迅速处置——事态平息”的怪圈。[13]

2、建立群体性事件的预警与协调机制。政府应建立宣传、公安、司法、信访、政府信息中心和应急办、媒体等部门和单位的处置小组，各部门之间分工明确，相互配合，建立起群体性事件的预警与协调机制，提高政府处置群体性事件的能力。

3、恰当谨慎使用警力。参与或卷入群体性事件的群众，大多事出有因，情绪激动，处于强烈的焦躁、冲动和不安之中，一触即发，许多与事件直接间接相关的群众也处于旁观和犹疑不决的状态中，警力的使用对尽快平息群体性事件有着重要的作用。但同时，鉴于大多数群体性事件的性质只是人民内部矛盾，毛泽东曾指出，“对于人民的缺点是需要批评的，……但必须是真正站在人民的立场上，用保护人民、教育人民的满腔热情来说话。如果把同志当做敌人来对待，就是使自己站在敌人的立场上去了。”[14](P872)因此，警力的使用要坚持慎用原则，防止警力和强制措施使用不当而激化矛盾、扩大事态。

4、主导舆论导向。群体性事件发生后，各种传闻、猜测、消息都会广为传播，在政府没有出来澄清时，参与的民众和一般人大都不了解事情真相，因为被鼓动而出现不理智行为。因此，政府在处理群体性事件时，除了正面处置事件本身，还必须充分重视舆论导向的作用，在事件发生的第一时间，政府要迅速通报事件，通过新闻传媒、网络等方式发布事件本身及动态，主导舆论导向，及时压制和消除谣言的负面影响。

综上所述，群体性事件是中国社会转型时期面临的阵痛，政府要做的工作是要正视它，寻找群体性事件的发展规律，分清群体性事件的各发展阶段，并采取相对应的预防和处置措施，提高政府应对群体性事件的能力。只有这样，才能有效提高政府社会管理体制，建设和谐社会。

[1] 汝信,陆学艺,李培林.2009年中国社会形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社,2008.

[2] 李阳华.群体性事件研究述评[J].黑河学刊,2011,(5).

[3] 王伟光.提高构建社会主义和谐社会能力[C].北京：中共中央党校出版社,2003.

[4] 中国行政管理学会课题组.我国转型期群体性突发事件主要特点、原因及对政府对策研究[J].中国行政管理,2002,(5).

[5] 叶笃初,卢先福.党的建设辞典[M].北京:中共中央党校出版社,2009.

[6] 吕世明.警察对群众事件的应有认识[J].世界警察参考资料,1989,(6).

[7] 亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆,1996.

[8] 黄顺康.论构建重大群体性事件的源头阻断机制[J].国家行政学院学报,2011,(3).

[9] 周保刚.社会转型期群体性事件预防、处置工作方略[M].北京：中国人民公安大学出版社,2008.

[10] 吴正海,张王定.我国社会转型期群体性事件研究[J].陕西行政学院学报,2007,(4).

[11] 中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编:上[M].北京:中央文献出版社,2009.

[12] 刘嘉.建立健全社会矛盾化解机制的基本举措[J].湖南行政学院学报,2009,(6).

[13] 黄豁等.“体制性迟钝”的风险.瞭望新闻周刊[J],2007,(4).

[14] 毛泽东选集:第三卷[M].北京：人民出版社,1994.

Countermeasures against mass incidents of different phases for government's reference

LI Dong-ping
(School of Marxism Studies,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan,Hubei 430074)

Mass incidents generally go through four stages,namely,formation,emergence,development and activation.Therefore,as the role of governing the normal social operation the government ought to take preventive and disposal countermeasures against them.In the forming stage,the government should attach great importance to the improvement of people's livelihood which plays a basic role in resolving social contradictions,and take effective measures to establish mechanism of public interests expression.In the emerging stage,the government should establish mechanism of resolving social contradictions.In the developing stage,the government has to make efforts to open complaint channels,properly handle the specific cases and make the governmental information public in time according to law.In the activating stage,the government must establish mechanism of warning and coordination in terms of mass incidents and properly guide public sentiment based on the principle of appeasement as the optimum option combining with the proper prudent use of police.

mass incidents,stage,prevention,handling

D63

A

1672－4445(2012)06－0044－05

2012-04-16

李冬平（1988-），江西新余人，中南财经政法大学马克思主义中国化研究专业硕士研究生,主要从事马克思主义中国化研究。