中国共产党行宪能力的历史考察

徐信贵

（中共重庆市委党校、重庆行政学院，重庆 400041）

中国共产党行宪能力的历史考察

徐信贵

（中共重庆市委党校、重庆行政学院，重庆 400041）

宪法是一个国家的根本大法。根据我国宪法的规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。中国共产党作为我国的执政党，其行宪能力就更值得关注。要全面了解中国共产党行宪能力，必须充分考察中国共产党在各个时期遵守和执行宪法的情况。

中国共产党；行宪；历史考察

辛亥革命使中国人民终于挣脱了封建专制桎梏，迈出了走向民主共和的一步，然而风云突变的国内外局势，特别是抗日战争中断了中国人民的宪政之路。直至1949年中华人民共和国成立，中国人民才又重回宪政之路，探索符合中国国情的宪政主义。实际上，中国共产党从其诞生时就开始探索和实践宪法。毛泽东曾指出：“宪法，中国已经有过了，曹锟不是颁布过宪法吗？但是民主自由在何处呢？大总统，那就更多，第一个是孙中山，他是好的，但被袁世凯取消了，第二个是袁世凯，第三个是黎元洪，第四个是冯国璋，第五个是徐世昌，可谓多矣，但他们和专制皇帝有什么区别呢？他们的宪法也好，总统也好，都是假东西。”[1]（P694）

一、新中国成立前中国共产党行宪能力的初建

此时的中国处于帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫之下，中国共产党的主要任务是将中国人民从水深火热的处境中解救出来，以解放全中国为己任。鉴于形势需要，中国共产党坚持走农村包围城市的道路，在边区建设革命根据地。面对社会形势的不断变化，在党的领导下，革命根据地于不同历史时期相继颁布了若干宪法性文件指导武装斗争和根据地建设，其中最为重要的有1931年11月中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》、1941年5月中共中央边区中央局提出并有中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》和1946年4月陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》。[2]

（一）坚持武装斗争，不断调整主要斗争对象

中国共产党根据国内形势的需要，把武装斗争写进了《中华苏维埃共和国宪法大纲》和《陕甘宁边区施政纲领》。第一次国共合作的失败以及日本帝国主义侵略中国的种种行径使得中国共产党认识到武装斗争的重要性。在这种大背景下，中华苏维埃第一次代表大会颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，其根本任务是“保证苏维埃区域工农民主专政的政权和达到他在全中国的胜利。这个专政的目的，是在消灭一切封建残余，赶走帝国主义列强在华的势力，统一中国，有系统的限制资本主义的发展，进行苏维埃的经济建设，提高无产阶级的团结力与觉悟程度，团结广大贫农群众在他的周围，同中农巩固的联合，以转变到无产阶级的专政”。在全面爆发抗日战争之前，中国共产党依靠工农劳动群众，将反帝反封建作为工作重心；实行普遍的兵役义务，以建立独立的人民军队，壮大革命红军的力量。1937年，抗日战争全面爆发后，中国共产党建立了革命统一战线，团结一切可以团结的力量进行抗日。1941年“为着进一步巩固边区，发展抗日的政治、经济、文化建设，以达坚持长期抗战增进人民福利之目的起见”，中国共产党颁布了《陕甘宁边区施政纲领》，“团结边区内部各社会阶级，各抗日党派，发挥一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、驱逐日本帝国主义而战”。陕甘宁边区是中共中央所在地。党利用西北特殊的地理条件沟通党和国际友人，海外侨胞的关系及与共产国际的联系，支持和配合了陕甘宁边区建设和全国抗战。中国共产党在建立抗日民族统一战线中采取了“发展进步势力，争取中间势力，孤立顽固势力”的总方针，坚持“人不犯我，我不犯人，人若犯我，我必犯人”的自卫立场和“有理、有利、有节”的原则。这些策略原则使党得以在复杂多变的环境里更为恰当地处理统一战线中的各种棘手问题，确保了《陕甘宁边区施政纲领》中的工作重心。

（二）加强民主建设

1940年，毛泽东在延安各界宪政促进会成立大会上就指出：“中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。”“‘为一般平民所共有，非少数人所得而私’，就是我们所说的新民主主义宪政的具体内容，就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的民主专政，就是今天我们所要的宪政。这样的宪政也就是抗日统一战线的宪政”，最后，毛泽东总结道：“我们今天开这个会，很好，会后还要写文章，发通电，并且要在五台山、太行山、华北、华中，全国各地到处去开这样的会。这样地做下去，做他几年，也就差不多了。我们一定要把事情办好，一定要争取民主和自由，一定要实行新民主主义的宪政”。[1]（P689）此时的民主，并不是像西方一样的民主，而是根据抗日战争时期党所面临的国情而践行的新民主主义的民主。《陕甘宁边区施政纲领》颁布后，党在总结各地经验的基础上提出:根据地的抗日民主政权是党领导的抗日统一战线性质的政权。在政府工作人员中实行共产党员、非党左派进步分子和中间派各占三分之一的“三三制”，容纳各方面的人士，团结抗日的各阶级、阶层。党领导的政府实行新民主主义的施政方针，保障各抗日阶级的人权、财权，厉行廉洁政治。1945年，当中华民族独立将近时，民主人士黄炎培问道：“共产党若执掌全国政权后，怎样跳出“人亡政息”的历史“周期律”？毛泽东坚定地回答“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才能不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息”。[3]

重视党内选举也是加强民主建设的一个重要举措。1921年7月23日，中国共产党第一次全国代表大会在上海召开，宣告中国共产党正式成立。中国共产党和其他无产阶级政党一样，一开始就把选举问题写入党章，明确规定党的代表以及党的领导干部都将由党员选举产生。[4]在制度层面上明确了党内选举的方式。当然，在此期间，党内选举制度也存在一些不足。在中央苏区第一次党代表大会通过的《党的建设问题决议案》中明确指出“推进党内民主化，但要防止极端民主化与超组织的政治自由倾向；要适当的推定党内民主化来消灭委派制度的残余。……但一般的情形，以后地方当委员会和红军各级的党务委员会的产生，非在特别情况下，均须由党大会或代表会议产生，经上级党部批准。这一原则，同样适用到苏维埃政权和各种群众组织指导机关的产生”。[5]（P473—474）1938年9月至11月，中国共产党召开了六届六中全会，在全面部署抗日统一战线，明确党在统一战线中的任务的同时，提出了全面建设和巩固统一战线的政治主张，重申了党的民主集中制。会议制定了关于党纪党规的三个主要文件——《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《关于各级党委暂行组织机构的决定》、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》。其中《关于各级党部工作规则与纪律的决定》明确规定：“凡各地党部已经取得合法地位，并能召集党员大会、党的代表会者，应依照党章召集各级代表会及党员大会，并在各级代表会或党员大会上选举各该级党的领导机关——党的委员会。有监察委员会之党委，监察委员会亦须由代表会选举”。[5]（P7664）在1945年召开的中共七大上形成了新党章，正是在这个新党章中，中国共产党第一次在党章中规定了党员的权利和义务，其中明确规定了党员在党内有选举权和被选举权。其后，中共中央于1948年9月作出了《关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》。《决议》下发后，各解放区相继召开党的代表会议，一些县和军队党组织还召开了代表大会。通过召开党的各级代表大会和代表会议，选举和补选了党的各级委员会，不仅加强了民主建设，而且改变了过去主要靠委派制任命干部的状况。

（三）实行土地制度改革

要改变旧中国的经济基础就必须进行土地制度的改革。中国共产党所领导的土地革命受到来自各种顽固势力的反对和抵抗。中国共产党根据《中华苏维埃共和国宪法大纲》和其他宪法性文件的有关规定开展土地革命。《中华苏维埃共和国宪法大纲》颁布后，各根据地的党组织抓住军阀混战的时机，发动农民实行土地革命，展开分田运动，没收了一切地主阶级的土地，分配给贫农、中农。按照《中华苏维埃共和国宪法大纲》的要求，根据地还颁布了土地方面的法律法规。从1939年冬起，各根据地相继实行减租减息，一般将原租额减少25%，规定年利息率一般为10%，其他杂租、劳役和各种形式的高利贷一律取缔。在土地已分配区域，保证取得土地农民的私有土地制。抗日战争胜利后，为了奠定牢固的群众基础，中国共产党改变解放区的土地政策，将抗战以来的“减租减息”政策改为“耕者有其田”政策，支持广大农民获得土地的正当要求。1947年7月至9月，在刘少奇主持下，制定了《中国土地法大纲》这个彻底的反封建的土地革命纲领，明确规定废除封建性及半封建性剥削的土地制度。

二、建国后至十一届三中全会前共产党行宪能力的曲折发展

（一）从共同纲领到五四宪法

1949年10月1日，中华人民共和国成立。自此以后，中国共产党成为全国范围内的执政党。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京召开，会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，在全国人民代表大会制定宪法前，它起到了临时宪法的作用，成为全国各族人民共同遵守的“大宪章”。《共同纲领》规定了中华人民共和国的文化教育、外交、民族等各方面的基本政策，它保障了全国人民享有广泛的民主权利。《共同纲领》对于团结一切力量，对中国社会实现由民主革命向社会主义革命的转变起到了巨大的推动作用。根据《共同纲领》的规定，1951年10月，在党的领导下，全国大多数地区召开了各界人民代表会议，并通过民主选举的方式产生了各级人民政府的工作人员。1951年3月，中央发出指示，要求各级人民政府委员会必须配备适当数量的党外人士，并做到有职有权。经过1950年至1953年的努力，民族区域自治已成为国家的一项基本政治制度。

随着社会主义建设的不断推进，我国的社会状况发生了巨大的变化，《共同纲领》已不能满足和适应国家和社会进一步发展的需要。1954年，第一届全国人民代表大会第一次全体会议通过了具有里程碑意义的《中华人民共和国宪法》，这是我国第一部社会主义性质的宪法。该宪法4章共106条，对工人阶段领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家性质、建设社会主义的总目标和步骤、人民代表大会的政治制度和人民的权利和义务等都作了明确的规定。1954年的《宪法》以根本大法的形式把中国共产党在过渡时期的总路线作为国家在过渡时期的总任务确定下来。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。中国共产党执行1954年的《宪法》的规定，带领人民进行社会主义改造，并于1956年基本完成了社会主义三大改造。与此同时，中国共产党还着力加强多党合作下民主监督制度建设。1956年党的八大上，正式提出了共产党和各民主党派、无党派人士实行“长期共存，互相监督”的方针，坚持中国共产党领导的统一战线和多党合作，从而使我国民主建设上了一个新台阶。

（二）行宪能力的曲折发展

在我国的社会主义建设过程中，“政治挂帅”影响了我国的宪政建设。1957年开始出现的反“右”倾斗争的扩大化和“左”倾思想的盛行，使党内一些有识之士遭到迫害，党内民主从中央到基层都遭到严重损害。对经济建设的发展速度过度“迷恋”最终引发全国范围内的“大跃进”运动。与此同时，党在农村普遍推行人民公社化运动亦使农村生产力遭到较大破坏。特别是在文化大革命的十年中，中国共产党的行宪能力几近丧失，民主宪政建设一度发生严重倒退。1954年宪法在事实上被“废除”，1973年8月党中央决定筹备第四届人大并修宪，但由于“四人帮”势力的阻挠，直到1975年1月才召开。1975年通过的新中国第二部《宪法》，民主宪政的内容被大量删减，其中公民的基本权利义务章节由原来的19条缩减至4条。

三、中国共产党行宪能力在十一届三中全会后的重拾与飞跃

1978年12月18日至22日，在党的历史上具有伟大转折意义的十一届三中全会召开，开创了共产党行宪的历史新局面。随着社会主义建设的不断推进，1978年宪法已经不再适应国家形势的发展。1982年12月4日，五届全国人大五次会议举行全体会议，表决并通过了《中华人民共和国宪法》，1982年宪法充分体现了社会主义民主精神，是一部现代意义上的宪法。1982年宪法一直延续至今，期间后经过1988年、1993年、1999年、2004年四次修改，以不断适应着建设中国特色社会主义的现实需要。

（一）以经济建设为中心，全面推进改革开放

1982年，党的十二大明确提出了建设有中国特色的社会主义。党的十二大以后，农村的家庭联产承包责任制迅速推广，为农村致富和逐步实现现代化开辟了一条新路。1993年宪法修正案正式将家庭联产承包责任制写入宪法，后在1999年修正案中得到巩固。以后还多次强调，要坚定不移地坚持农村家庭联产承包责任制，保护农民对土地的合法权益。家庭联产承包责任制是党创立的一种适合中国农村的土地制度，至今仍然发挥着其不可替代的优势。1984年10月20日，党的十二届三中全会讨论并通过了《关于经济体制改革的决定》，明确提出：改革是社会主义制度的自我完善，改革的基本任务是建立起具有中国特色的、充满生机和活力的社会主义经济体制。《决定》突破了把计划经济同商品经济对立起来的传统观点，确认我国社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济；充分发展商品经济，是社会经济发展不可逾越的阶段，是实现我国现代化的必要条件。国家开始允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展，1988年的宪法修改案明确提出：“私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理”。1992年中共十四次会议明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，要求全党抓住机遇，加快发展，集中精力把经济建设搞上去。1993年11月，党的十四届三中全会通过关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，使十四大提出的经济体制改革目标和基本原则具体化。在党的领导下，国家迅速实行社会主义市场经济，并逐步完善宏观调控，取得了显著成效。党的十五次代表大会上指出公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度，还分别指出了公有制经济和非公有制经济各自的地位，进一步明确了我国经济发展的道路。改革开放以来，中国共产党领导人民发展社会主义市场经济，是行宪能力大大提升的表现，取得的巨大成就则是践行宪法必然结果。

（二）重视公民基本权利的保障

十一届三中全会以来，中国共产党重视公民基本权利的保障。作为执政党的中国共产党通过推进基层制度改革，进一步落实人民的选举权与被选举权；保障公民的宗教信仰自由，禁止任何国家机关、社会团体和个人干涉公民的宗教信仰自由。国家保护正常的宗教活动，任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。公民的受教育权得到了有效保障。随着邓小平1983年10月提出“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”的指示，公民的受教育权开始受到党的重视。1985年11月，中共中央、国务院决定实施发展高技术的“八六三计划”①1986年3月，王大珩、王淦昌等科学家向党中央提出跟踪世界先进水平、发展高技术的建议(后称“八六三计划”)。，直接引起了大量人才的需求。国民教育受到越来越高的重视，全国开始有计划地普及九年制义务教育，扩大学校的办学自主权，调整教育结构，改革教育的内容和方法等措施收到了良好成效。“改革开放30年来我国教育事业发展十分迅速。1978—2007年间，全国小学学龄儿童入学率从94%提高到99.5%；初中毛入学率从20%达到98%；高中阶段教育毛入学率从不到10%提高到66%；高等教育毛入学率从不到1%提高到23%；学前教育毛入园率从很低水平起步，达到44.6%。目前我国15岁以上人口和新增劳动力的平均受教育年限分别接近8.5年和10.5年，人力资源开发处于发展中国家较好水平”。[6]自1978年以来，中国共产党在公民基本权利保障方面做了许多卓有成效的工作，其中最具时代意义的当属2004年宪法修正案的“人权入宪”条款。2004年的宪法修正案增加了“国家尊重和保障人权”的内容，“人权入宪”具有里程碑式的意义，是标志着中国共产党执政理念的进一步成熟，它是中国共产党领导人民开展社会主义宪政建设取得的巨大成果。是中国共产党“立党为公、执政为民”的执政理念的宪法化。

（三）加强党的建设

1982年新宪法颁布后，作为带领中国人民实现四个现代化建设的执政党，中国共产党从来没有忘记从自身抓起，加强党的建设，为践行宪法准备充分的主观条件。根据党的十二大决定，从1983年10月到1987年5月，分批分期对党的作风和党的组织进行一次全面整顿。经过这次整顿，基本上改变了“文化大革命”遗留下来的党内思想、作风、组织不纯的情形，同时也积累了正确处理党内矛盾的经验，推动了新时期党的建设。党的十五次代表会议指出实现十五次代表会议确立的任务和目标，关键在于坚持、加强和改善党的领导，充分发挥党的思想政治优势和组织优势，从严治党，保持党的先进性和纯洁性，增强党的凝聚力和战斗力，进一步把党建设好。八十年代末、九十年代初国内国际发生严重政治风波后，党之所以还能践行宪法的规定，关键在于不断加强了自身建设。对当代世界的新变化，面对新形势和新任务的考验，以江泽民为核心的中央领导集体在全面坚持党的基本路线，继续抓住经济建设这个中心的同时，先后采取了一系列有力措施加强党的建设：坚持用邓小平理论武装全党、教育干部和人民；加强党风和廉政建设，密切党同人民群众的联系；坚持正确的舆论导向，深入进行爱国主义、集体主义、社会主义和艰苦创业精神的教育；广泛开展群众性精神文明创建活动，集中宣传一大批体现时代精神的先进典型，努力丰富人们的精神文化生活。这些措施使党的自身建设、党的思想政治和宣传教育工作，以及社会主义精神文明建设，都得到明显加强，保证了改革和建设事业的健康发展。“三个代表”重要思想提出后，全党以此为思想武器和行动指南开展深入的思想政治教育。进入二十一世纪的中国，以胡锦涛为总书记的中央领导集体，提出科学发展观的著名论断，指导了党的建设。十七届四中全会上审议并通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干问题的决定》。

四、结语

当人类进入现代社会，任何一个民主国家执政党的首要任务就是推崇宪法精神、践行宪法规定。中国共产党作为一个代表人类前进方向的马克思主义政党，从建立初期就开始了宪政的探索。探索之路是曲折的。在一些错误思想的影响下，中国共产党一度丧失了行宪能力，给党和国家带来了一些不良后果。当然，应正确认识中国共产党在探索社会主义建设道路过程中出现严重挫折。但更为重要的是，每一位党员需要吸取建党以来的正反两方面的经验教训，不断完善自身的行宪能力，确保自己在今后的工作和生活中模范地遵守宪法和法律，协助宪法和法律的实施，从而最终将宪法的基本价值内化成一种党性要求和价值追求。唯有如此，才能带领中国人民实现中华民族的伟大复兴。

[1] 毛泽东选集：合订本[M].北京:人民出版社,1966.

[2] 周叶中.宪法[M].北京:高等教育出版社，北京大学出版社，2006.72-74.

[3] 黄炎培.延安归来[A].八十年来[M].北京:文史资料出版社,1982.140-149.

[4] 林尚立.党内民主—中国共产党的理论与实践[M].上海:上海社会科学出版社，2002.162.

[5] 中央档案馆.中共中央文件选编:7[M].北京:中共中央党校出版社,1991.

[6] 张力.改革开放30年我国教育成就和未来展望[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/theory/2008-10/07/content_10160445.htm，2012-05-15.

Historical review of CPC's capability of implementation of constitution

XU Xin-gui
(Party school of Chongqing municipal committee of CPC/Chongqing administrative institute,Chongqing 400041)

As the national fundamental law,our national constitution stipulates that all state organs,armed forces,political parties,social organizations,enterprises and institutions must abide by the constitution and laws with no privilege for any organization or individual,who otherwise shall be punished according to law,to overtop the law.Thus the capacity of implementation of constitution of CPC as our national ruling party is worth close attention and thorough knowledge by fully investigating how CPC observes and implements the constitution in each phase.

CPC,implementation of constitution,historical review

D25

A

1672－4445(2012)06－0017－05

2012-03-14

国家社科基金项目《中国共产党行宪能力研究》（项目编号：09BDJ016）的阶段性成果。

徐信贵(1982-)，江西广丰人，法学博士，中共重庆市委党校法学教研部讲师、重庆大学宪政研究中心研究员，主要从事法学研究。