妥善解决无序缩短工期才能“提高经济效益”——应在工程招投标过程中明确合理工期，依法加强工期控制

文｜上海市建纬律师事务所 钱 虹 朱树英

我国《招标投标法》第1条规定：“为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，制定本法”。国家立法部门对该条中“提高经济效益”的解释为“节省投资，缩短工期，保证质量”，这里的“缩短工期”绝不等于是无序缩短工期。但多年来，在工程项目招投标的实务操作中，“提高经济效益”却被误读为无序缩短工期的代名词。工程项目的中标与否，很大程度上与投标人是否响应招标人要求的工期有关，与投标人的投标方案中工期长短直接相关，招标投标过程成了无序压缩工期的合法通道。通过招投标，正常的施工工期常常被压缩一半甚至更多，更有甚者，时下的工程招标工期及合同工期一般都以天计算，节假日及休息日均被计算在工期内，那么实际施工日期又被压缩了七分之二。事实上，为了完成已被大大压缩的工期，建筑行业一般都不执行国家的劳动法规，为了抢工期，施工企业的工人周末一般都不能休息。

对于工程工期，国务院的《建设工程质量管理条例》第10条明确规定：“发包单位不得迫使承包方以低于成本价格竞标，不得任意压缩合理工期。”但何为“合理工期”，我国立法本身并未界定，国家的管理制度并没有相应的规定，建筑行业原有的定额工期制度也基本荒废。因施工工期被无序缩短，不仅相应缩短了建筑工程的使用寿命，也诱发了不少重大的工程质量安全事故，在实践中造成了极其严重的负面影响。因此，通过招投标合理确定合同工期，主管部门加强施工工期的控制已迫在眉睫，建立合理工期制度也已势在必行。

1 无序压缩工期已造成极其严重的负面影响

实践证明项目建设无序缩短工期是影响建设工程质量和寿命的一个关键性问题。市场运作中，通过不规范的招投标已形成施工工期被无序压缩和抢工期的操作习惯，导致很多施工企业在工期紧张的前提下无视施工安全，违规抢工期造成的安全隐患非常严重。通过工程招标投标无序压缩工期，在我国建设领域造成的负面影响主要体现在两方面：一方面，抢工期引起了重大的建设工程的质量安全事故；另一方面，因工期缩短也相应缩短了建筑物本身的寿命。

（1）无序压缩合理工期是造成重大安全质量事故的重要原因。

近年来，随着我国城市化进程和经济建设的迅速发展，建筑业得到长足发展，但随之而来的问题也接连不断，尤其是建设工程的质量、安全事故不断。凡在发生事故的事后原因调查中，基本都能发现无序压缩工期是一个重要的原因。

任意压缩施工合理工期，常常导致一些基本的工程建设规范和标准成为被遗忘的角落。不少项目以“边设计、边施工、边报建”方式建设，未审批、先开工埋下安全隐患。有的项目采取违反科学的技术手段使浇灌的混凝土加快凝固，以达到缩短工期的目的，从而形成了“豆腐渣”工程。有的项目在施工中已发现新的地质风险，但为赶工期，不及时采取措施或者采取的安全措施不到位最终导致事故发生。造成21人死亡的杭州地铁一号线湘湖站塌陷事故，正是由于在地质发生异常变动情况下仍然抢工期所致；造成死41人伤200余人的温甬动车相撞事故，经国务院调查，设计、施工抢工期同样是一个重要原因。

以建筑市场管理比较规范的上海市为例，这一问题同样严重存在。2009年6月27日，上海闵行区“河畔景苑”小区一栋即将交付的13层住宅楼瞬间整体倾覆倒塌，造成一人死亡，事故造成严重的负面影响。其原因之一是工程临近交付，施工现场产生大量的堆土在大楼一侧未被及时搬运出现场，大楼的水平侧向力严重超过设计标准而导致大楼倒塌。更严重的是：2010年11月15日，已使用了13年的上海市静安区胶州路728号公寓大修、改建工程的施工现场，因施工管理混乱、违规作业引起特别重大火灾事故，造成58人死亡、73人受伤的特别重大安全事故。以11·15大火事故为例，正是因为赶工期，该公寓改建项目执行经理在没有制定新的施工方案的情况下，提出搭设脚手架和喷涂外墙保温涂料实行交叉同步施工以加快工程进度的施工方案。明知保温材料是易燃材料、在居民住宅内施工赶工期存在安全危险，但包括监理、安全员等在内的所有人都没有提出异议。最终，电焊和保温材料的同步施工为火灾发生以及重大人员伤亡埋下直接隐患，并最终导致火灾事故的不可收拾。上海市的这两起重大质量、安全事故，都与无序压缩工期以及抢工期有关，都造成了人民生命、财产的重大损失。

（2）我国建筑物的寿命明显降低与无序压缩工期直接相关。

2010年3月，“第六届国际绿色建筑与建筑节能大会暨新技术与产品博览会”在北京国际会议中心召开。据会议报道，住房和城乡建设部副部长仇保兴在会上发表重要讲话，称我国是世界上每年新建建筑量最大的国家，每年20亿平方米新建面积，相当于消耗了全世界40%的水泥和钢材，但住房使用寿命只有25 30年。

国家主管部门的负责领导披露我国建筑物的寿命情况当然有事实依据。武汉白沙洲长江大桥在建成后的10年间，先后经过24次维修，平均不到1年要修两次，成为名副其实的弱不禁风的“豆腐渣”工程，对此，有关部门的解释是建造时用的是进口新材料，但为了赶工期，施工用的是“土办法”：在没有等到混凝土自然干透的情况下，采取高温油炉烘干，使得沥青黏合强度、硬度都大打折扣。如此“土洋结合”并没有提升维修后的建筑质量，反而创造了建筑界“速朽”的奇迹。2010年广西梧州市苍梧县沙头镇双尚村在受灾后重建的新房屋入住不到半年，就发现许多问题：屋顶断裂、漏水、墙根下沉、地板裂缝随处可见，很大程度是由于这些房屋是几百人日夜赶工赶了两三个月造成的。

建筑物主体结构使用年限被无序缩短，对使用人的生命财产造成严重的威胁。2011年11月，上海市茅台路的一幢多层建筑，仅使用了二十几年，建筑物阳台因主筋不能承重而塌落，一位老太太随之跌落身亡。按我国《民用建筑设计规则》的规定，城市砖混结构建筑的设计年限应不少于50年，按国家国有土地的出让年限规定商品房的使用年限为70年。显然，现在城市房屋建筑的寿命被严重“折寿”了。实践证明：建筑物寿命很大程度由合理工期所决定，无序压缩工期是建筑物寿命缩短的根本原因，因此，有关部门高度重视并有效解决这个问题已迫在眉睫，否则，房屋的使用年限缩短以及影响建筑物使用年限的质量缺陷，必将对子孙和后人造成极大的危害。

2 对建设工程合理工期与合同工期的控制疏于管理的原因

以史为镜，可以知兴替；以案为训，可以查原委。回看上述事故并总结经验教训，不难发现近年来这些频发的因工期问题导致的事故，直接反映出建设领域在工期控制管理方面存在如下问题。

（1）国家现有法律对工期问题的规定存在矛盾，有关规定针对性和操作性较弱，不符合建设工程施工实际的规范需要。

造成无序压缩工期的一个重要原因，是我国现行立法本身存在着矛盾和不一致。前述施行于2000年1月1日的我国《招标投标法》第1条规定的“提高经济效益”，全国人大法工委解释为“节省投资，缩短工期，保证质量”，工程招投标过程造成的缩短工期，正是当事人按提高经济效益“依法办事”的误读结果。而施行于2000年1月30日的国务院《建设工程质量管理条例》第10条规定：“发包单位不得迫使承包方以低于成本价格竞标，不得任意压缩合理工期。”这前后只差一个月的两条法律规定本身不一致，存在互相矛盾之嫌；且规定都过于原则，过于笼统，并没有明确什么是工期？什么是合理工期？“任意压缩合理工期”的衡量标准是什么？造成在工程招投标和工程施工实践中，当事人都可以各取所需，自行其是。

除此之外，我国现行有关建设工程的法律体系缺乏操作性也是一个重要的原因。我国《建筑法》和《合同法》对建设工程的合理工期、合同工期以及缩短合理工期的幅度和控制都未作规定。对房地产开发的建设管理由《城市房地产管理法》进行规范，现行《城市房地产管理法》第三章“房地产开发”共有7条规定，分别从开发原则和总体规划、出让开发条件、项目总体要求、土地使用权处置、国家扶持、企业设立、注册资本和投资额对房地产开发进行了规定，但并没有对房屋建设工期作具体规定。虽然该法涉及了房地产开发的方方面面，但是，究其具体内容，这些规定均属于原则性规定，既缺乏实际指导和操作上的实用性，也不足以规范、确保商品房屋建设质量的合理施工周期。事实上，我国法律、法规规定本身存在的上述问题，客观上为建设单位和施工单位的无序压缩工期提供了可趁之机，甚至给予了容忍或放任。

（2）建设单位和施工单位对合理工期的重视程度普遍不够。

建设工程施工工期，是指建设项目从基础正式破土动工起算，按设计文件完成全部工程内容，达到国家竣工验收标准之日为止的全过程所需的工作时间。问题在于：在市场操作中，“合理工期”和“合同工期”的区别被严重忽视。所谓合理工期，是建设项目在正常的建设条件下，依据合理的施工工艺和管理，建设过程中对人力、财务、资源合理有效地利用，使项目的投资方和各参建单位均获得满意的经济效益的工期，是保障工程建设质量与施工安全的必要劳动时间。而合同工期则是在合理工期的指导下，由建设工程的承、发包双方根据项目建设的具体情况，经招标投标或协商一致在承包合同中确认双方实际履行合同的建设工期。合理工期与合同工期虽只有一字之差，却在施工实践中产生根本不同的实际效果。

作为上海市政协常委，笔者去年参加市政协组织的在建工程施工现场的年中视察，来到本市管理十分规范的某大型施工企业的施工现场，在施工场地非常有限的情况下，地下4层、地上14层共18万平方米建筑的合同工期按合理工期计算被缩短一半左右。视察的政协委员询问项目经理是否计算过工程的合理工期，合同工期压缩了多少合理工期，如何抢回时间差，项目经理明确回答：合同工期由招投标决定，对合理工期没有研究过。

可见，包括房屋建筑和基础设施项目的整个建设领域，当事人对缩短工期造成工程质量安全负面影响的认识严重不足，操作习惯造成建设单位和施工单位普遍认同合同工期，缺乏对合理工期以及合同工期缩短合理工期的控制范围和幅度的应有重视。

（3）对违规抢工期，无序压缩工期的责任追究机制缺失。

纵观我国的法律规定，对于违规抢工期、无序压缩工期，法律并无相关责任追究规定，并无预警和调控机制，也就是说只能等到建设工程出现事故后，我们在事故调查中才能查究其缩短工期是否构成事故原因。而且，无序压缩工期导致的危害往往被事故本身的表面情况所掩盖，查处也难以对无序压缩工期进行究责。

在实践中，经常出现建设单位或者施工单位因为各种利益驱动，任意压缩合理工期，导致施工质量下降和质量安全事故频发，工期问题事实上已严重影响建设工程项目的质量、安全。在基础设施的重大工程领域，一些项目也不顾客观条件盲目抢时间、赶进度，安全质量管理责任难以真正落实，造成工程质量下降，安全隐患增加。如一条地铁线路的勘察、设计，正常周期至少需要2年。合格的勘察、设计是顺利施工的必要前提，是非常重要的基础性工作，如果这些工作做得不扎实，必然会给后续施工和工程建成后的交付使用造成不可估量的损失。据调研，目前一些地铁线路的勘察、设计周期往往被压缩在1年以下，深入研究和优化方案的时间明显不足。2011年12月28日公布的国务院对温州动车事故的调查报告证实：造成人员重大伤亡的动车事故，主要是因为高铁甬温线的设备存在严重的设计缺陷，而赶进度、抢工期、压缩合理工期现象严重是造成事故的主要原因。

工程招投标决定工程合同包括工期在内的实质性条款，中标决定签订工程施工合同的前提和依据。由于招投标立法本身存在缺失，通过招投标加强施工工期控制、建立确保工期合理制度尚属于立法空白，使得实践中通过招投标造成无序压缩工期、无视合理工期的行为无法在事故发生前预先得到追究和控制，也难以用合理工期调控合同工期的允许幅度，确保工程施工的质量和安全。

3 加强相关立法，确保工程建设必须的合理工期

为从根本上解决建设工程施工工期管理中存在的问题，促使各相关单位重视合理工期管理，加强国家和地方的相关立法，保障建设工程适用合理工期，保障建设工程的质量和安全，为此建议：

（1）建议我国立法部门高度重视合理工期问题并尽快立法解决。

目前，国家正在修订《建筑法》、《城市房地产管理法》，国务院正在制定《建筑市场管理条例》。根据原有法律、法规对工期问题基本不涉及、法律对实践中合理工期被严重缩短的市场运作尚未设定合理工期制度的立法现状，面对已经普遍的市场操作中无序缩短工期的行为和情形，国家必须尽快有新的立法加以规范，必须依靠明确的法律规定来调控。

为对人民的生命财产和对子孙后代的房屋安全使用负责，在国家层面的修法和立法过程中，应当明确合理工期制度并确立合理工期制度被严格实施的制度保障，用以确保工程质量和安全。立法必须明确界定项目建设科学的“合理工期”，明确招投标变“合理工期”为“合同工期”的合理范围和“控制度”，确保建设工程能够有足够的工期进行各项工序按设计要求组织施工，用以确保工程质量安全。应通过将我国现有的关于建设工程管理的原则性规定地方性完善和细化，并配套相关健全的法律制度，尤其是建立上述合理工期控制制度，确保建设工程开发建设的质量和安全，保障人民生命和财产安全。无论是对招标方、建设单位还是投标方、施工单位，法律都应对无序压缩工期的行为明确其应承担的法律责任，确立严厉的处罚制度，以维护城市的房屋建筑和基础设施的寿命和长期使用安全。

（2）建议各地立法部门结合本地的实际，先行制定地方法规或规章，研究、建立施工工期调控制度，保障建设工程合理工期。

对各地频发的建设工程的质量安全事故，从技术层面而言，事故反映的是建设项目因施工工期无序压缩导致施工中的质量问题和使用中的安全问题；但从立法层面分析，事故频发与本地建设工程工期管理制度落后、相关规定过于原则、缺乏操作性和有关保障合理工期的地方立法缺陷有关。因此，在国家立法尚待完善的前提下，地方政府和有关各方都应当有推进立法并提出立法建议的作为。

以上海市完善有关建设工程工期管理的地方立法为例，11·15事故发生后，无序压缩工期这一事故原因被提到重要议事日程。上海市城乡建设交通委员会于2011年10月以沪建交（2011）1032号文件正式出台《关于加强本市建设工程施工工期管理的意见》，并于同年12月出台有关建筑、市政和轨道交通工程的《上海市建设工程施工工期定额》。针对实践中合理工期被无序缩短的市场运作，文件明确规定：“建设单位应当依据现行工期指导标准（或工期定额）计算施工工期，并在招标文件中注明工期要求。如果无工期指导标准的，应当组织专家对施工工期进行单独评估，并出具专家评估认可的合理施工工期评估报告。确需压缩施工工期的，且压缩幅度超过15%（含15%），应当再次组织论证。施工工期评估报告作为招标文件备案的内容。”上海市的地方规定设定建设工程的合理工期调控制度，严格控制无序缩短工期的行为和情形，要求按地方政府指导的合理工期限定压缩的具体幅度，并与主管部门的备案相结合的制度值得推广。

建议各地立法和政府部门结合本地实际出台相应规定，应重点完善本地施工工期管理的相应法律制度，解决施工工期控制管理方面的缺漏问题。各地都应建立合理工期管理、明确缩短合理工期的调控制度，这是各地政府完善建设工程管理的重要措施，是保障人民生命财产安全的重要举措，通过加强施工工期的有效管理，依法保障建设工程和人民生命财产安全。

（3）加强以建设单位、施工单位和监管单位为主要对象的合理工期管理的宣传教育，提高建设领域重视合理工期的意识。

由于建设单位掌握确定工期的主导权，建设单位盲目追求项目建设速度的行为是导致施工单位无序压缩工期、无视合理工期的源头。加强对建设单位的工期管理教育，明确合理工期制度，可以从源头上减少施工单位压缩工期的行为。施工单位是工期的实际执行者，关系着合理工期制度是否可以实际执行。加强对施工单位的工期管理教育，明确合理工期制度，可以减少施工单位出于工期奖励或惩罚的原因擅自压缩工期。监管单位是合理工期监督管理的责任主体，其有效监管直接影响建设单位和施工单位等对合理工期制度的实施，可以加强合理工期执行的过程操作性，加强对监管单位的工期管理教育，明确合理工期制度，可以促使这些掌握监管权力的部门在审核中严格把握，确保合理工期的实行。

在合理工期制度普及的方式上，主管部门可以采取定期举办讲座、论坛等形式，也可以制作合理工期制度相关的小册子分发给建设单位、施工单位，或者可以在建设项目审批的过程中要求建设单位和施工单位等签署合理工期保证书等形式加强监管。

（4）发挥监理单位作用，将合理工期制度落实到实处。

建设工程的监理单位是施工工期监督管理的直接责任人，发挥监理单位的作用，有利于在施工现场和施工过程中直接进行工期监控。目前因建设工程管理的监理制度的不完善，其有效的旁站制度也有待完善，在施工现场，一些工地的总监和其他监理人员不到位，人员严重短缺致旁站制度虚设，监理发挥作用不充分，总监一人承担多个项目的现象仍然存在，监理单位在工期控制上的作用不能完全发挥。

为此，建议各地进一步重视发挥监理单位对工程施工的合理工期和无序压缩工期的现场监管作用，将合理工期控制制度与监理的责任制度直接相结合，明确监理单位在施工工期管理方面的责任。监理单位发现无序赶工影响工程质量安全，应当依法下达停工令。施工现场的监理单位发挥的监管作用，可以在施工现场随时发现工期管理中的问题，通过监理单位的现场控制或者向上级部门的报告，有利于政府主管部门进行过程管理，使贯彻合理工期制度落到实处。

（5）政府主管部门应加强建设工程合同的备案审查，发现无序缩短工期的合同，应将合同文本退还当事人，要求重新设定合理工期。

加强对建设工程合理工期的监管，发挥政府主管部门的作用具有现实的操作性，因为建设工程施工合同以及工程分包合同等都必须经过主管部门备案。在实践中，往往可以发现非常明显的被无序压缩工期的施工合同都是经过备案的，例如前述工期被压缩一半以上的建筑面积18万平方米的工程项目。从这个层面说，建筑市场中无序压缩工期的违规操作与政府主管部门监管不力直接相关。

政府对工期的调控具有操作性的就是合同备案。建议各地建设主管部门从施工合同的备案着手，加强对工程施工合同的合理工期的控制。合同备案部门只要根据造价管理部门提供政府的工期定额标准，设定一个合理的工期调控幅度和标准，就能把无序压缩合理工期监管起来。根据我国《招标投标法》规定的政府行政监督原则，对于明显的无序压缩工期的施工合同，备案部门从形式审查的角度，就完全可以退回当事人的申请并要求重新调整工期。

（6）对严重的无序压缩工期并引起工程质量安全事故的违法行为追究，应当明确相应的处罚规定。

如前所述，实践中对无序压缩工期的责任追究查处不力、执法不严，在确定责任范围及承担方式等方面都存在着一系列问题，这些问题的原因是目前缺乏有针对性的法律规定，是因为立法缺失造成了执法的无法可依，因此立法要健全相应的规定，不能姑息放任。

为此，建议各地主管部门在颁布地方法规、明确施工工期管理制度和合理工期控制制度的同时，应当进一步制定相应的处罚制度，对于无论是招标方、建设单位或是投标方、施工单位等无序压缩工期的行为给予明确的法律规定，确立处罚制度，保证合理工期的实现，以维护城市房屋建筑的寿命和长期使用安全。除了对无序压缩工期的行为进行罚款、行政处罚等处罚外，建议将建设单位、施工单位等单位的资质与其在建设工程中的合理工期执行状况相联系，使得各主体不能因一时利益而违反规定，确保合理工期制度的执行。