全球失衡下中国参与全球经济治理研究：基于SWOT分析框架

程永林

一、问题的提出

2008年以来，全球经济发展失衡问题日益严重。目前主要发达经济体日益陷入经济困境，财政政策空间缩小，常规宏观经济政策往往失效。各种经济保护主义政策，如贸易保护、汇率干预、资本流动管制等政策措施已经在世界范围内蔓延。学术界主流观点认为发达国家主导下的国际经济治理格局失控是全球经济失衡的主要原因，因为全球失衡实际上是经济全球化时代国际劳动分工的副产品，处于贸易赤字方的国家，包括美国、英国等欧洲国家的比较优势在于金融，它们专业化生产金融产品。处于贸易盈余方的国家包括传统制造业强国，例如德国、日本、新兴的市场经济国家（如中国、巴西、印度和石油输出国组织等），这些国家的比较优势在制造业。然而，新兴市场经济体与发展中国家通过国际贸易获得的官方外汇储备却主要流向发达经济体的低风险、低收益率金融产品，例如美国、欧洲诸国的长期国债。其中最大的经常账户逆差国美国被外国持有的金融资产中约65% 是属于有利息支出的，而美国持有的外部金融资产中只有45% 存在利息收益，形成了一种隐形的利息净流出，从而导致贸易盈余国的财富又重新流向赤字国。因此，全球经济治理的关键是重组全球产业分工和贸易金融体系，由传统的双边治理逐渐趋向多边治理，尤其是要注意增强发展中国家的话语权。金融危机以来，中国因为自身经济影响力等原因在全球经济治理中的话语权得以显著增强， 在主要国际经济组织的份额和投票权都有所增加，这一过程是对国际经济权力结构变动的反映。中国现在面临的挑战是如何将增加的份额和投票权转化为对国际经济政策和结果的实际影响力。因此，作为新兴的发展中国家，中国目前参与全球经济治理的能力亟需提升，而且需要改变以往的被动治理模式，积极承担和发挥在全球经济治理中与自身实力和身份相符的国际角色、作用和影响力。

二、现有研究综述

对中国参与全球经济治理问题的研究，包括中国参与现有国际经济组织和全球经济治理机制的研究，目前在国内外学术界正日益成为研究热点和焦点。虽然国外学者对中国参与全球经济治理越来越关注，但是相关研究成果比较少。代表性研究主要有伊莉莎白·埃克诺米、米歇尔·奥森伯格所著《中国参与世界》一书，内容包括中国参与世界、中国与联合国、中国与军备控制、中国与国际贸易和投资体制、中国与国际金融体制、中国与信息革命、中国能源业的外国参与等内容，集中对中国在各个领域参与世界治理进行了回顾和分析。他们侧重探讨了自1984年以来，中国如何摆脱意识形态的干扰和积极参与国际事务的种种问题，分析了中国参与八大国际体制的行为表现，剖析了中国是如何从理想走向现实，从重视意识形态到更加理智地考虑经济利益。哈罗德·乔伯森、米歇尔·奥森伯格主编的《中国参与国际货币基金组织、世界银行和关贸总协定》一书对中国参与国际货币基金组织、世界银行和关贸总协定的过程进行比较全面的阐述和分析。罗伯特·基欧汉、海伦·米尔纳主编的《国际化与国内政治》论文集，通过对第二次世界大战以来国际经济的描述和中国等国经济政策的分析，勾勒出世界经济国际化进程对国内政治的影响概貌，该书的突出特点是开始注意从中国的角度认识中国与世界的关系。

而国内学术界对中国参与全球经济治理问题的研究，更多是从中国参与全球经济治理的指导思想、发展演变和具体进程，注重探讨中国的多重身份及其带来的不确定性、中国与国际货币基金组织、世界银行、国际组织的关系、中国的“和谐世界”治理理念与全球经济治理的理论研究等。俞可平主编的《全球化：全球治理》认为，中国提出的“和谐世界”理论与国际上流行的全球治理理论有许多共同之处，在和谐外交的根本目标、国际规制、行为主体、重点领域、主要策略等方面，既共享了国际社会普遍的理想价值，反映了人类在全球化时代的共同愿望，又体现了中华民族的政治、经济和文化特色。张幼文、伍贻康等著有《新棋局：参与全球经济的中国》，该书从国际生产要素、国际产业分工、国际资本流动、跨国公司和金融一体化等角度分析了发展中国家所面临的世界经济环境，由此阐述了发展中国家应采取的发展战略，并且对中国加入WTO后如何在产业结构调整、贸易发展、金融开放等多个领域加快开放步伐，提出参与战略建议。王逸舟主编的《磨合中的建构：中国与国际组织的多视角分析》论文集，则从国际组织和国际制度视角来研究中国参与全球治理的关系与脉络。论文分别论述了中国与联合国安理会、APEC、WTO等国际组织的关系及其日后发展趋势，以及中国在建立国际政治经济新秩序、中国传统思想在国际组织建设中的作用等层面，得出了在磨合中重构中国与国际组织关系的结论。庞中英（2010）认为，国际体系权力结构的变化深刻影响并决定全球经济治理的形式和内容，全球经济治理的关键是参与其中的大国和大国之间的关系，其根本好处在于可以预防和缓解大国之间的严重经济政策冲突，对全球问题的治理是一个各国之间分担治理成本和责任的问题。王国兴、成靖（2010）研究发现金融危机充分暴露了现行全球经济治理框架的缺陷，二十国集团峰会为全球合作共抗危机提供了一个重要协调平台，G20 的机制化则使全球经济治理改革找到了新的起点和路径。但是，在通过G20参与全球经济治理改革的过程中，中国既要态度积极，又要坚持改革的渐进性和在原有框架内进行的原则，谨慎看待中国的作用与责任，以妥善应对挑战。曲博（2010）认为，金融危机爆发以来，中国在全球经济治理中的地位和作用得到提高和承认，投票权和话语权大幅提升，但同时面临着如何深化和加强自身影响力的挑战，中国需要从战略的高度思考如何将自身的经济实力转变为对国际宏观经济政策协调的影响。周宇（2011）认为，国际社会已普遍意识到，随着中国经济的崛起，没有中国的参与，全球经济治理很难获得成效。发达国家领导人期待中国能够在全球经济治理机制中发挥与其经济实力对应的责任。但是发达国家与中国的意图明显不同，发达国家想通过中国的参与满足自身的利益需要，而中国期待为本国经济发展创造良好的外部环境。因此，寻求双赢方案构成了中国参与全球经济治理的基本战略。

尽管国内外学者对中国参与全球经济治理的理论和经验研究取得较多成果，但是往往就事论事，并未形成完整统一的参与全球经济治理的分析框架和理论基础。同时对全球经济治理的具体问题的研究尚需进一步深化与突破。更为重要的是，国内外学者关于中国参与全球经济治理的现有研究文献多是从政治哲学、国际关系、历史学领域或视角的著述，鲜见通过理论建模和实证分析来研究中国参与全球经济治理的研究文献或分析框架，本文对此予以尝试。

三、SWOT战略分析法

（一）基本概念

SWOT分析方法是一种战略分析方法，主要用于企业的决策分析。它根据企业自身的既定内在条件进行分析，找出企业的优势、劣势及核心竞争力之所在。其中，S代表 strength（优势），W代表weakness（弱势），O代表opportunity（机会），T代表threat（威胁），其中，S、W是内部因素，O、T是外部因素。按照企业竞争战略的完整概念，战略应是一个企业“能够做的”（即组织的强项和弱项）和“可能做的”（即环境的机会和威胁）之间的有机组合。 从竞争角度看，对成本措施的抉择分析，不仅来自对企业内部因素的分析判断，还来自对竞争态势的分析判断。SWOT分析的核心思想是通过对企业外部环境与内部条件的分析，明确企业可利用的机会和可能面临的风险，并将这些机会和风险与企业的优势和缺点结合起来，形成企业成本控制的不同战略措施。

（二）基本步骤

1. 分析企业的内部优势、弱点，既可以相对企业目标而言，也可以相对竞争对手而言。

2. 分析企业面临的外部机会与威胁，可能来自与竞争无关的外环境因素的变化，也可能来自竞争对手力量与因素变化，或二者兼有，但关键性的外部机会与威胁应予以确认。

3. 将外部机会和威胁与企业内部优势和弱点进行匹配，形成可行性战略。

与其他分析方法相比较，SWOT分析从一开始就具有显著的结构化和系统性的特征。首先在形式上，SWOT分析法表现为构造SWOT结构矩阵，并对矩阵的不同区域赋予了不同分析意义。其次在内容上，SWOT分析法的主要理论基础强调从结构分析入手对企业的外部环境和内部资源进行分析。SWOT分析方法的重要贡献就在于用系统的思想将这些似乎独立的因素匹配起来进行综合分析，使得企业战略计划的制定更加科学和全面。

（三）模型拓展

如今SWOT模型的应用范围越来越广，由基本原理出发而派生出各种模型。国内外学者在原有SWOT模型的基础上，通过各种定量方法对传统SWOT模型进行了一系列的改进。小汤普森(A.A. Thompson Jr.)与斯特里克兰（A. J.Strickland）根据波士顿矩阵，结合SWOT分析，提出了战略聚类模型。菲利普·科特勒（Kotler）在1988年的市场营销理论中提出概率分类模型。国内学者如王秉安、甘建胜针对传统模型定量研究的不足，提出了通过专家意见采集法、四半维平面坐标体系、强度梯度图等手段，构筑一个分析体系，利用数学工具如矢量、梯度、四半维坐标系将SWOT分析量化，使分析趋向系统化和定量化。李兴旺针对如何将SWOT在更复杂的战略环境和条件下运用和战略决策，将SWOT模型与前景假设结合起来，从而进行有效的量化分析。

（四）主要运用

SWOT分析以资源学派学者为代表，将公司的内部分析与产业竞争环境的外部分析结合起来，形成了自己结构化的平衡系统分析体系。SWOT方法自形成以来，广泛应用于企业战略研究与竞争分析，成为战略管理领域的重要分析工具。分析直观、使用简单是它的重要优点。即使没有精确的数据支持和更专业化的分析工具，也可以得出有说服力的结论。但是，SWOT分析采用定性方法，通过罗列S、W、O、T的各种表现，形成一种模糊的企业竞争地位描述。以此为依据作出的判断，带有一定程度的主观臆断。所以，使用SWOT方法时要注意，在罗列作为判断依据的事实时，要尽量真实、客观、精确，并提供一定的定量数据来弥补SWOT定性分析的不足。

目前国内外鲜见将SWOT战略分析框架用于全球公共事务管理领域的研究文献，而其核心思想和分析框架可以很好地用于全球公共事务管理和国际战略研究领域。通过运用SWOT战略分析框架，可以对中国参与全球经济治理展开定性与适度定量分析，从而有利于中国寻找自身的比较优势、劣势、机遇、风险以及核心竞争力之所在，进而为中国更好地参与全球经济治理提供决策依据和理论支持，实现国家利益和战略意图。

四、基于SWOT分析框架对中国参与全球经济治理的战略研究

（一）中国参与全球经济治理的优势（Strength）

1.中国强大的经济实力和综合国力为参与全球经济治理提供了扎实的物质基础和硬实力准备。2009年，中国国内生产总值为340507亿元，位居世界第三，占世界生产总值的比重约为9%。中国商品进出口总额2009年为22073亿美元，占世界商品贸易总额的比重近9%，全球排名上升到第二位，其中出口跃居第一位。根据国际货币基金组织发布的《2010年世界经济展望报告》，2010年中国对世界经济增长的贡献率达到27%，连续两年成为全球经济增长的第一动力源。2011年中国国内生产总值(GDP)为47.1564万亿元，比上年增长9.2%，年末国家外汇储备3.1811万亿美元，比上年末增加3338亿美元，成为全球第二大经济体。全年进出口贸易总额为3.6421万亿美元，名列世界第一。2011年中国人均GDP达到5184美元，已经达到中等收入国家水平。未来5年，中国仍将继续致力于保持经济平稳较快发展，为世界经济发展作出新的贡献，为中国参与世界经济治理机制变革奠定更加坚实的基础。

2. 在此次全球金融危机和债务危机中，中国等新兴市场经济国家经受住了冲击，在全球的影响力大幅提升。在这种背景下，刚刚结束的十七届五中全会公报有关中国实施互利共赢开放战略的内容，出现了“积极参与全球经济治理”的新提法，说明党中央对于参与全球经济治理问题的必要性和必然性已经有了较为清晰的认识，而且从中央到地方逐渐达成共识。中国之所以选择此时正式提出积极参与全球经济治理，从中国自身发展看，客观上需要参与全球经济治理的权利。同时，中国现已具备足够的经济基础，有意愿也有条件参与全球经济治理。

3. 随着经济实力的不断增强，中国声音在很多国际事务中日渐不可或缺，许多经济层面的国际事务，若无中国参与便难有突破。在此背景下，国际社会对中国参与全球经济治理的期待也日益看涨。以国际贸易领域来说，在金融危机前的2007 年，中国的贸易顺差高达3007 亿美元，占GDP的比重为8.8%。经过两年多的调整，不断扩大内需，不断通过各种措施刺激经济的发展，贸易顺差在2010年已经降到1831亿美元，贸易顺差占GDP的比重为3.03%，对治理全球资本和贸易失衡做出了自己的贡献。当前在国际经济组织领域，中国官员和学者出任世界银行和国际货币基金组织的高级官员，大幅增加了中国在国际货币基金组织和世界银行的投票权份额。在二十国集团峰会上，中国在议程设置、谈判折冲以及目标达成等方面都发挥了重要作用。这既是对中国经济实力增长的承认，也反映了中国经济的外部影响。在经济全球化时代，具有系统性影响的中国被排除在全球经济治理结构之外是不可想象的，也是不可能的。

（二）中国参与全球经济治理的劣势（Weakness）

1. 作为新兴的崛起大国，中国本身具备强大的经济实力和国家动员能力，同时中国的意识形态和政治制度与现有大国的差异使得其处境微妙。西方大国认为中国有可能像当年的德国、日本、苏联一样挑战现有国际政治经济秩序，到处争抢资源和市场。所以，中国需要塑造良好的国际形象和影响力，在意识形态、思想、价值观和情感等层面需要化解国际社会尤其是大国的疑虑、猜忌、排斥、恐惧、妖魔化中国的思潮，防止重蹈往昔德国和日本覆辙。目前，中国在参与国际事务和全球经济治理中，面临一系列现实困境和问题，尤其是关于人民币汇率、利率管制、贸易保护主义、全球气候减排标准争议、企业走出去战略等方面面临日益加大的挑战与风险。例如，以国民储蓄与投资差额占GDP 的规模来衡量，失衡最严重的为中国和美国，相应地这两个国家也是外部失衡表现最严重的国家。就储蓄投资差额占GDP 比重指标而言，2007 年中国达到了前所未有的10.1%，2009 年迅速缩小为5.2%。作为主要的储蓄投资逆差国，美国在失衡最严重时期该指标分别达到-5.1% ( 2005 年) 、-5%(2007 年)；金融危机后，由于经济收缩引致的消费模式的变化使得内部失衡迅速缩小，2009 年该比重上升至-3.3%。而且中国拥有较高的私人储蓄率，但是国内储蓄转化为投资却相对有限，这使得中国参与全球经济治理的弹性空间受限。

2. 中国目前存在的对全球经济治理和国际经济再平衡不利的具体问题和政策仍然较多。一是相应的社会保障建设落后，住房、医疗和教育消费价格偏高，推高了私人储蓄水平。由于投资率已经非常高，国内投资的增长持续低于储蓄增长，从而扩大了储蓄投资缺口。二是对于生产要素，如土地、能源和资本等货币补贴以及出口导向政策下的税收补贴，扭曲了市场价格水平，导致市场配置资源效率受到影响，反映为内部福利损失和外部账户顺差扩大。三是利率管制降低了金融体系的资源分配效率。国有企业能够轻松享受低于市场水平的利率，获得大量廉价资本和土地融资，而私人部门则主要依赖自我储蓄融资，造成经济发展的失衡。四是汇率管制使市场缺乏自身调节能力。中国虽然正在向更加灵活的汇率制度转变，但是低估的汇率降低了货币的国际购买力，压低居民与企业的消费能力，抑制企业的进口设备投资需求。

3. 由于全球经济治理是一个连续的过程，中国国际组织投票权份额增加所带来的话语权提升，可能会被制度等其他方面的安排所降低或者抵消。因此，为了切实维护全球经济的稳定与开放， 发挥中国在全球经济治理中的作用，中国需要对全球经济治理的制度、组织和参与过程制定更为清晰明确的目标与战略。长期以来，中国秉承小平同志的16字战略指导方针：沉着冷静、决不当头、韬光养晦、有所作为。这一战略指导思想的价值自不待言，但是世易时移，现在是否以及如何进行战略调整，虽然争议很大，但已是大势所趋。伴随中国国家实力的崛起，伸头缩头都要挨刀，韬光养晦策略也容易导致国际预期的不确定性和猜疑，如何有所作为的问题越发重要。然而，中国因为缺乏战略规划和顶层目标设计，现有参与全球经济治理总体上处于挑战-回应式的被动治理模式，疲于应付各种国际事务，在全球经济治理中所处地位、角色、国家形象、发挥的作用和影响力也与自身实力和身份不符。

（三）中国参与全球经济治理的机遇（Opportunity）

1. 现有国际经济治理机制难以解决全球经济失衡问题，因为该机制过度强调世界范围内的经济自由化、市场化、便利化，从而造成全球公共产品供给严重不足、贫富差距持续扩大和穷国消费力严重萎缩等突出问题。对于一些涉及经济发展的全球性重大议题，如发展援助、节能环保领域的技术转让、减少贫困等，特别是涉及全球经济失衡的调整成本和责任分配时，主要发达经济体往往采取各种方式推卸自己的责任，对外转嫁危机和风险，不愿承担国际宏观经济政策协调的调整成本。

2. 现有国际金融、贸易、产业分工体系陷入失序状态。国际金融体系日益缺少有效监管和对冲机制，美国的华尔街取得了配置全球金融资源的中心地位，却不受多边国际机制的制衡和监管，国际货币体系难以有效制约美元的流动性泛滥，当金融全球化释放更大的美元波动风险时，国际社会无法对美元实施有效监管，这势必引发全球金融的系统性风险和监管危机。推进国际贸易自由化陷入停滞状态，多哈回合谈判无疾而终。全球发展中国家对多哈回合的多边贸易开放谈判本来寄望甚高，希望藉此推进国际贸易和投资自由化、便利化，进一步开放全球贸易和投资，增进全球经济福利，造福于发展中国家和民众。然而，事实证明，主要发达国家并没有为了全球经济利益和发展中国家的利益而让渡自己的部分经济权利和利益。

3.在国际经济领域，由于世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行等机构负责的是世界经济的外部治理机制，调整和监管的是国际金融体系的稳定、自由贸易的规则和世界经济的均衡性等。但全球经济日益融为一体，传统的国际协调机构如国际货币基金组织和世界银行在应对全球性金融危机方面的作用已明显不足。比较世界各国政府在对抗危机阶段实行的大规模救市措施，现在发达国家的财政政策日益受到债务问题限制，货币政策受到流动性陷阱和通胀问题约束，各种政策成本不断增加，治理效果很差，全球经济治理的难度也在加大，这就给中国深度参与全球经济治理提供了历史机遇。

（四）中国参与全球经济治理的威胁（Threat）

1. 从当前国际经济格局来看，形势不容乐观。人民币国际化刚起步，离国际储备货币地位还很远。而在已有的国际货币体系中，西方发达国家主导的现有国际金融体系架构依然坚挺。例如，国际货币基金组织（IMF）虽然形式上属于联合国管辖的国际经济组织，但实际管理和决策权在美国，是以美国为主导的国际金融机构。目前IMF总额为2040亿特别提款权，美国持有17.67%投票权，对主导国际货币政策具有重要决策权和一票否决权。

2. 美国等发达国家不愿意将国内的货币政策和财政政策纳入国际多边协调机制之中，不愿意外部力量限制国家货币和财政政策自主性，反而偏好通过汇率协调来解决贸易和投资失衡问题。同时，美元的霸权地位使得美国政府可以低成本对外融资，造成改善经常账户与财政双赤字激励机制的缺失。作为世界主要的贸易结算货币和储备货币，美元币值经常会与基本面因素脱离。在全球金融市场动荡时，受避险情绪影响，美元“安全港”的身份经常得到凸显，使得美国尽管经济基本面恶化，存在大额贸易逆差，但是美元币值依然保持坚挺。而在不断强化对汇率政策监督的国际体系中，采用钉住汇率制的国家则处于不利地位。因为发达国家不愿意货币政策和财政政策自主性受到限制，主要通过国内经济政策和举措来确保控制通货膨胀，而发展中国家则需要钉住汇率制度安排来发出维持物价稳定的信号。而对于实行汇率管制的中国而言，因为积累较高的贸易盈余，就成了目前国际监督规则下的重点目标，处境非常不利。自2007年以来， 美国、七国集团以及国际货币基金组织不断增加调整人民币汇率的压力，甚至试图将中国列为汇率操纵国，以督促中国增加汇率灵活性，不断暗示甚至逼迫人民币加快升值。

3. 全球经济危机爆发之后，世界经济面临日益增长的贸易保护主义风险，因为贸易保护主义措施在危机时期常常成为各国政府保护本国经济利益和应对国内就业压力的工具。因此，中国作为世界第一贸易大国，始终面临国际贸易保护主义带来的巨大发展风险，甚至可能导致中国与发达国家间的贸易冲突和经济战争。而西方的权力转移论者强调，为了维持稳定和开放的全球经济，中国必须成为负责任的支柱， 但是他们认为中国并不愿意发挥这样的作用，是一个不负责任的“暴发户”形象。

五、中国参与全球经济治理的政策建议

近年来，全球经济治理的需要主要源自经济全球化与经济管理非全球化之间的矛盾，包括金融全球化与金融管理非全球化之间的矛盾、贸易全球化与贸易管理非全球化之间的矛盾、需求和供给全球化与宏观经济管理非全球化之间的矛盾等。其中，纠正全球经济失衡被视为是全球经济治理的重要内容之一。由于中国存在巨额贸易顺差和外汇储备，因此对付中国的双顺差现象被发达国家视为全球经济治理的核心议题之一。作为崛起中的经济大国，中国有必要立足于自身的国家利益需求，立足于解决好自身的国内经济问题，进而制定参与全球经济治理的战略和政策。

一是积极推动国际金融机构改革，提高发展中国家的代表性和发言权，推动国际货币体系多元化，形成推动国际金融监管改革的最广泛的国际统一战线，增强中国参与国际金融监管体系改革的能力。积极推动人民币国际化和区域化，争取人民币成为中国企业进行对外贸易结算和对外投资的主要货币，从而最大限度地降低汇率变动风险。

二是增强中国参与国际贸易体系改革的能力，积极维护多边自由贸易体制，抵制以纠正全球经济失衡为借口的贸易保护主义政策。积极推动贸易和投资开放，反对各种形式的贸易保护主义和政策。针对对华贸易摩擦和设置贸易技术壁垒案例显著上升的情况，应采取措施积极应对妥善化解，逐步提升中国在国际贸易领域的定价权、话语权、规则制定权。

三是作为对外债权大国，积极倡导建立保护投资者权益的全球投资环境，要求美国和欧洲等发达国家全面开放国内金融和资本市场。为了降低汇率变动给全球经济带来的风险，要求欧美建立汇率稳定机制，履行维持主要国际货币汇率稳定的义务。作为新兴市场国家，中国有必要通过“金砖五国”来牵制和抗衡八国集团，从而使全球经济治理能够更加符合发展中国家的利益。同时更加主动地参与联合国以及世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等国际多边组织和机构的各项职能活动，承担为全球提供公共产品的责任，尤其是推动世界经济形成逆周期调节的能力。

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