对“清末官制改革”的几点思考

许冬亮

（西华师范大学历史文化学院 四川 南充 637000）

一、清末官制改革的背景

第一，职责、权限不明确。清朝官员普遍有身兼数职的情形，而且有重叠的部分，这就必然导致职责和权限分工不明确，导致行政效率低下。清朝官制，常以行政官兼有立法、司法之权，举行政、立法、司法上一切责任委于一人，这样往往会藉行政之权“创不平之法律”，清惩明代权奸估势之弊，阁部乃多副贰以分之、内阁以数人共同向皇帝负责，各部设管部大臣一人，尚书二人，侍郎四人，凡七堂官。

第二，名不副实。主要发生在鸦片战争以后，随着清朝行政机构日益殖民化和新机构的设立，原有的旧的机构根本名存实亡。诸如军机处吸收了阁部权，使阁部架空无实权，只奉行文，而总理各国事务衙门，原拟专司通商，实际上，凡沾“洋”字，都总揽其范围之内。

第三，地方机构臃肿且官员素质低下。清朝在地方上设省、司、道、府及州县等数级，造成外官之制，这就必然造成冗官的局面。至咸丰朝后，政府军务繁多，保案骤增，有功者保，无功者亦保，同时军务频频，政府财政紧张，捐纳之门洞开，造成国家候补官员过多，考量标准过低甚至根本没有经过考量，官员素质严重低劣。

二、清末选官制度改革的创新之处

第一，开办新式学堂，拟定人才等级。在《奏定学堂章程》中，具体规定了学堂各级毕业生的选录办法:“大学分科毕业，最优等作为进士出身，分别用翰林院庶吉士、各部主事;大学选科，比照分科大学降等给奖;大学预备科及各省高等学堂毕业，最优等作为举人，以内阁中书、知州用;优等、中等均作为举人、中书科、部司务、知县用。中学毕业，分别奖以拔贡、优贡、岁贡。高等小学毕业，分别奖以廪、增、附生。……优级师范毕业，最优等、优等、中等均作为举人，分别以国子监博士、助教、学正用。初级师范毕业，分别奖以拔贡、优贡、岁贡，以教授、教谕、训导用。高等实业学堂毕业，最优等、优等、中等均作为举人，分别以知州、知县、州同用;中等实业学堂毕业，奖励视中学。”

第二，为了解决新政人才需求的矛盾，派遣留学生出洋深造。为了支持和鼓励这一事业，清政府制定并实行了留学毕业生选录制度。早在光绪二十七年(1901年)五月，张之洞、刘坤一于《江楚会奏变法三折》中，便提出了留学毕业生的选录方法:“(学生)学成后，得有凭照回华，加以复议，如学业与凭照相符，即按其等第作为进士、举贡以辅各省学堂之不足，最为善策”;“各省士人如有自备资斧出洋游学得有优等凭照者，回华后复试相符，亦按其等第作为进士举贡。”并于八月奏定考验游学毕业生章程五条，规定考试分两场，第一场考毕业生所学专业，第二场考语言(中国文和外国文)。考试结果分最优等、优等、中等。最优等者给予进士出身，考列优等及中等者给予举人出身，均由学部开单带领引见请旨。毕业生准给出身者，并加某学科字样，习文科者，称文科进士、文科举人;习法科者，称法科进士、法科举人;医科、理科、商科、农科等皆仿此。

第三，对选举权利做了一些说明。议员的选举分资政院议员和各省咨议局议员选举两类。为此，清政府专门制定了《资政院议员选举章程》，规定议员名额为200人，分钦选和互选两类。各省咨议局入选者100人为互选，其余100人为钦选。钦选议员先进行互选，互选名额多于规定名额，最后由皇帝钦定。各省咨议局互选资政院议员，按定额分配至各省，由各省互选产生。对咨议局议员的产生，清政府制定了《各省咨议局议员选举章程》，规定“议员之选任，用复选举法”，“先由选举人选出若干选举议员人，更令选举议员人投票选出议员。”无论何种议员的选举，都对被选举人的资历、身份、财产有严格的规定限制。

三、清末官制改革的影响

（一）改革的不彻底性造成的不良影响

清末官制改革从一开始就注定具有不彻底性。虽然它是由各种力量综合推动才得以实施的，但改革的发动者毕竟是保守的统治阶级。因此，这次官制改革体现着皇权和满族贵族的意志和利益，表现如下:

第一，中央和地方机构改革前后相比并无实质性变化，很多只是衙门名称的改变，原封不动的占绝大多数，对此不仅洋人大加挪榆，就连清朝的官员也大发唱叹:“官制故已改革……而其重要枢纽仍如故也，只取无甚关系一、二部分、裁汰之合并之已耳”。

第二，中央和地方官员品德低下且监督不力。其一，凡满州贵族，亲朋戚党，不究才智，均可任大官;其二，在中下层政府部门中，人以贿进，公开讲价，以至保奖制度糜烂，仕途壅塞，在地方官制铨选方面，清廷置众大臣提出的“严加甄别，宁缺勿滥”的选吏法于不顾，与改革前相比廉洁奉公者几近绝迹，庸官污吏比比皆是，不仅知府、知州、知县、同知县丞，而且巡警道、劝业道、通判、巡检、典吏、防营管带无不联袂祸国殃民，愈选愈烈。

第三，种族隔阂仍旧存在。在中央，不仅没有采用不分满汉，惟才是用的建议，种族隔阂比改革官制之前还要严重，满汉权力之争更为激烈。当时各部之中13名大员的名额分配上，满洲贵族7名、蒙古贵族1名、汉族官僚5名，汉族仅得三分之一强，而实际并不及此数;另一方面，满人占据了一分之二的尚书缺额也可应证满族排汉的实质。在地方满汉员缺分配上，清廷为了剥夺地方大员的大权而想出了许多招数:一是频调督抚，使他们不得暖席一日，如袁世凯、张之洞就被调到中央，明升实贬;二是设度支部把全国的财政收归中央，设陆军部把全国的兵权收归中央等等。

（二）改革的进步性产生的积极意义

为了适应历史的发展，加上维新派的极力主张，清末官制改革，虽然处处体现了集权和重满排汉，但毕竟改变了清政权旧的格局，使其有了一此近代化的形式。许多改革措施在清土朝灭亡以前得到有效贯彻，无疑这是进步的。具体体现如下：

第一，初步确立新的司法制度，开中国近代司法独立之先河。鉴于中国司法之不独立，为外人据此扩大在华治外法权的口实，且国内变乱，多由于狱刑之不平而致，故参照西方各国法律颁布了《大清新刑律》，废除清初形成的由都察院、大理寺、刑部共同处理案件的三法司制度和四级三审制；另一方面，成立各级司法机构，由法部主管司法行政，大理院负责审判，附设总检察厅负责稽查，并成立高等、地方和初级审判厅及各级检察厅。在审判中，又多仿西方审判方法进而形成了一套完整的司法制度。

第二，政绩考核一定程度上约束了各级官员的行为，使其一些不正当行为有所收敛。新官制对各衙门和各级官员的权限、职责有明确的规定。清代保举过滥，在改革中，清政府对被保举之人，严核其政绩，如有才能不济事，不称职者，即将原保官阶撤销，以免滥竿充数，此后保案始少。对于在职官员，特别注意政绩考核，经过整顿，官员不法行为有所收敛，清末政治从表面上看来比以前清明了一些。

第三，在“实业救国”思想影响下，华商纷纷投资设厂，并且创设一些与发展实业有关的机构，有利于民族工业的发展。尤其甲午战争后，清政府也提出“振兴商业”，并于1903年成立了商部、学部，各省陆续成立商务局及厘定官制，又创立了邮传部。商部改为农工商部后，其内部分工更细，更加合理，除设各司外，特设公司注册和商标、商务、商报等。另一方面颁布一系列鼓励投资和保护工商业发展的法规，客观上有利于民族工业的发展。商部于1903年底颁布了《公司法》，此前向政府注册的公司仅3家，而1904-1908年间，往商部注册公司265家，促进了经济发展，民族工业呈现出前所未有的发展速度。

第四，民主思想进一步扩展，为资产阶级提供了参与政治的机会。各地从1909年陆续成立自治研究所，培养自治人才，使地方自治逐渐推行。许多地方自治运动并非只是做表面文章而是较为切实推行，并取得了明显成效、自治机构和省议局一样多为资产阶级立宪党人控制，新兴的资产阶级通过参与这此政治活动，丰富了自己的政治经验，积聚了本阶级的力量，扩大了民主的影响。

对清末官制改革的看法，我们不能用现在社会的眼光去妄加评论，而应当置身于当时具体的社会情景之中，那样我们可以得出结论：各种集团都是经过成熟的利益权衡，各种力量都是经过充分的分化组合才出现官制改革的如此格局。也许我们不能求全改革的当事人缺少足够的诚意，也不应责备社会大众缺乏先进的政治素养，恐怕只能站在历史的高度来体味历史运动的主角们充满人性的斗争，来感受文明的激烈冲撞带来的沧桑。但是，我们也不能由此而唱叹历史的无奈，历史总是一面镜子，总能为今天的人们提供经验和教训、减少不必要的考虑和损失，并指出相对正确的方向。

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