浅论地方志资料年报质量保障机制

李玉平

（广州市地方志办公室 广东 510091）

地方志资料年报制度自2006年由广州市地方志办公室首创，现已在全国多个省、市铺开，成为地方志资料征集制度化、常规化的重要探索，但由于地方志工作的边缘性和资料收集的复杂性等原因，笔者发现，审查验收后的地方志资料年报仍存在着一定的质量问题（由于地方志资料年报对下一轮志书编修而言还仅算资料，所以仅按资料标准分析，不论及体例、格式等行文规则）：单位资料罗列多，行业情况收揽少；机构设置记述多，主体业务记载少；套话空话多、数据事例少；静态结果有，动态过程无；表层现象有，深层原因无；功劳业绩记载有，问题失误记载无；记述要素缺项，内容前后矛盾等等。地方志资料年报制度作为积累和储备下一轮志书资料的基本制度，质量是其生命和价值，建立质量保障机制是内生性要求。笔者以广州市地方志资料年报为例，结合工作实践，对现行地方志资料年报质量保障机制下存在的问题及产生的原因进行分析，试图提出完善地方志资料年报质量保障机制的几点策略。

一、地方志资料年报的质量保障机制

（一）地方志资料年报保障机制的概念

“质量保障”一词，源自生产领域，是指“为使人们确信某一种产品或服务能够满足规定的质量要求所必须的全部有计划、有组织的活动”。质量保障机制是指“为了保障产品质量所制定出的相关制度和保证这些制度如何落实的运行办法”。(1)以此类推，地方志资料年报的质量保障机制可以理解为“为了保障地方志资料年报的质量所制定出的相关制度和保证这些制度如何落实的运行办法”。这里的“相关制度”，是指地方志资料年报制度及以其为核心制定的提升资料年报质量的其他制度，如审查验收制度、进度通报制度等等；“运行办法”，指为落实地方志资料年报制度实行的一些办法和措施，如业务指导、年报培训、发放补贴等等。

（二）地方志资料年报质量保障机制的特征

一是前瞻性。和其他质量保障机制一样，地方志资料年报的质量保障机制具有前瞻性，是在地方志资料年报制度起草、拟定、论证阶段就要考虑并设计的，无法保障质量的地方志资料年报，其实施意义大打折扣。

二是动态性。地方志资料年报的质量保障机制贯穿于年报运行的全过程，对全部活动流程，如资料收集、年报编写、审查验收等环节，进行即时监控和保障，一旦发现偏离既定的目标，则通过设定好的内部纠错系统进行调整，确保资料年报在验收时达到预先设定的质量标准。同时地方志资料年报的质量保障机制本身也是动态的，随年报工作的不断开展而日趋成熟。

三是系统性。地方志资料年报的质量保障机制是由地方志资料年报制度、资料收集制度、审查验收制度、业务指导、年报培训等相关制度和措施组成的整体。其中，地方志资料年报制度是核心，其他制度和办法是外缘，彼此间相互影响，相互联系，相互依存。

四是复杂性。精神文化产品的生产比物质产品要复杂。文化产品的生产是一项纯脑力活动，具有创造性、自由性和随意性，不像物质产品生产一样运用高机械化和程序化实施，只要层层把关、各项技术指标合格，出来的一定是优质品级的产品。物质产品的生产通常依托于一定的原料和厂房等有形实物，中间也会形成半成品，对过程的质量保障可转移至对这种有形实物和半成品的监督和管理。而文化产品形态一般不会发生转变，如志书的编写中会形成资料长篇、初稿、清样稿等，但依然是文化产品，制定各阶段相应的考核标准难度更大。所以对其的质量保障要复杂得多。

二、地方志资料年报质量保障机制分析

地方志资料年报制度由广州市地方志办公室首创的，其他省市不同程度地参考和借鉴了广州市地方志资料年报制度，故本文以广州市地方志资料年报制度为例进行分析。

（一）现行保障机制分析

2005年11 月29 日，在广州市地方志办公室的建议下，广州市地方志编纂委员会审议通过了《广州市地方志资料年报制度》，2006年1月5日，广州市政府办公厅向各地方志资料年报承报单位（以下简称“承报单位”）印发了这一制度，地方志资料年报制度正式实施。(2)从资料年报制度的拟定到实施，可以看出，它涉及到三个主体：人民政府、地方志工作机构、承报单位。其中，人民政府、地方志工作机构是资料年报质量的外部保障主体，承报单位是资料年报质量的内部保障主体。

目前，我们实行党委领导、政府主持、地方志工作机构组织实施的地方志编修模式。各级人民政府主要参与制定地方志相关政策，给予财政补贴，推动地方志工作正常运转，从宏观层面对地方志工作进行监督和管理。地方志工作机构作为本行政区域内地方志工作的职能机构，有搜集、保存地方志文献和资料的职责。在利用资料年报制度征集资料时，主要通过业务指导和审核验收来对年报质量进行把关，它和人民政府共同构成了资料年报质量的外部保障主体。而资料年报质量的内部保障主体则是承报单位，它由承报单位的分管领导、职能部门负责人、编写人员、资料员组成，负载着拟定提纲、收集资料、编写年报、审查把关的任务。在实际工作中，三大主体主要通过以下几个步骤来实行质量保障：

第一，建立资料年报制度。广州市地方志资料制度由市地方志办公室起草，经编委会全体委员会讨论通过。这项制度从指导思想、组织实施、具体要求三方面对资料年报工作作了规定，明确了资料年报编写的组织架构和主要内容，是资料年报工作运行的基础，是资料年报质量保障的前提。

第二，确定承报单位。承报单位的选取是直接服务于下一轮志书内容需要的，它主要参考了第二轮志书的篇目，基本上由正在进行编修的志书承修单位组成。但并非一成不变，而是随着社会分工和各部门职能的变化进行调整，2007年增补南方航空集团公司为承报单位；2008年又选定建筑、软件、汽车销售、服装4个行业协会开展社会组织年报的试点工作，2011年将广州市物业管理行业协会等10家行业协会以及广州海印集团等10家民营企业纳入了地方志资料年报网络，打破了前两轮志书仅限于政府部门和国有企业承编的模式。

第三、拟定报送内容。市地方志办公室根据志书体裁，确定了资料年报的内容为主体资料、大事记资料、人物资料、图片资料、专题资料、附录资料六大项。主体资料方面，根据第二轮志书的篇目印发了提纲的征求意见稿下发到各承报单位，再结合各承报单位的反馈意见进行修订，最后正式下发提纲。同时，每年要求各承报单位据实际修订该年度提纲，使资料年报的内容既符合下轮志书的需要，又紧密切合了各单位的工作实际。

第四、实施资料年报业务指导。市地方志办公室将所有的承报单位按照行业分类的原则，在单位指定相关人员进行具体的业务指导，指导内容包括年报提纲的商定、初稿的修改、送审稿的审查验收以及帮助解决年报编写中遇到的一切困难。同时，市志办每年都会举办业务培训班，并组织承报单位参加交流会和理论研讨会，就如何提升资料年报质量进行交流和探讨。

第五、制定资料年报相关制度。年报编写方面，先后制定了《广州市地方志资料年报制度实施意见》、《地方志资料年报编写要求》、《地方志资料年报编写行文规范》、《广州市地方志资料年报审查验收办法》，对年报的任务分工、主要内容、具体编写规范、审查验收作了详细的规定。

第六、发放资料年报经费。发放年报经费是实行资料年报质量保障的最后一环，它规定，各承报单位的资料年报只有待市志办审查验收后，才能领取全部经费。其中，财政预算单位由市财政局征求市地方志办公室意见后核拨；非财政预算单位由市地方志办公室统一编制预算，由市财政局向市地方志办公室核拨，再由市地方志办公室向有承报单位发放。

可以看出，资料年报制度质量保障的六大步骤基本呈直线性排列，政府处于起止端（制定制度和发放经费），地方志工作机构和资料年报承报单位贯穿全过程，理想状态下，三个主体彼此间进行制约和监督，保障资料年报按照既定的质量标准完成。但在实际工作中，笔者发现，即便是验收后的资料年报依然论文开头提及的程度不同的质量问题。

（二）存在问题分析

在现行质量保障机制下，资料年报为什么还存在着如此多的硬伤和软伤呢，笔者认为，主要有以下两方面的原因：

第一，保障功能的部分缺失。突出表现为保障主体功能权的部分缺失。一是政府保障权利的缺失。政府参与资料年报质量保障主要在制定资料年报制度和发放年报经费两个环节，但由于地方志工作是一项重要而易被忽略的工作，各级政府直接参与监督管理的力度非常小，权力基本下放到地方志工作机构，资料年报经费的发放决策权也转交给地方志工作机构，而对资料年报质量的具体监管更是谈不上。二是承报单位保障权利的缺失。承报单位由于对资料年报工作不够重视，且参与编写的人员多为兼职，对地方志的体例不熟悉，致使收集资料时避重就轻，编写初稿敷衍了事，审查验收搞形式主义，承报单位的自我监督检查和质量保障功能不能正常发挥作用。因此，资料年报质量保障的重任全部转交到地方志工作机构，而地方志工作机构由于不了解具体的业务工作，保障的力度和功效也极为有限。

第二，单位审核权的部分让渡。一是年报承报单位审核权让渡到个人。设计的程序是：承报单位的年报统稿后，统稿人将年报初稿返回给资料员（即资料提供人），让其进行核对，确认内容准确无误后，再交给各处室负责人审核，各处室负责人要对主体业务的记述进行把关，确保记载全面、系统，反映了该行业的全貌；最后交给本单位主管地方志工作的领导审阅，主管领导同意后在验收表上签署意见；工作人员才能报送。但实际上，很多单位的年报工作都由一至二人完成，其深入各处室拿资料，然后根据提纲进行内容的填塞，基本成型后交给领导审阅。很多单位领导由于工作忙碌，审批意见让年报编写人员代写，只是签字而已。所以，整个过程都由年报编写人员完成，单位的审核把关完全缺失。二是地方志工作机构审核权让渡到个人。市地方志办公室将近200个承报单位分到两个业务处室的工作人员手中，由这些业务人员进行一对一的指导、检查、督促。由于承报单位数量多，交稿时间整齐不一，不能像志稿一样开展评议，所以年报的验收权基本上由业务人员掌控，即只要业务人员同意验收，责任处室负责人即会盖章，然后送至文献处保存。整个业务指导和审查验收过程基本呈半封闭状态，加之资料未及时开发利用，束之高阁，质量的好坏很难及时检验。

三、完善地方志资料年报质量保障机制的策略

针对现行地方志资料年报质量保障机制存在的问题，笔者认为，可从以下几个方面进行完善：

（一）充分发挥内外保障主体的功用

具体而言，就是人民政府、地方志工作机构和资料年报承报单位的质量保障机制都要发挥作用。

目前，我国的地方志编修采用的是“官修”模式，作为主持机构的地方人民政府，要加强对地方志工作的领导，提升对地方志和地方志资料年报工作的认识。

将其纳入公共文化服务的范畴，制定地方志文化事业发展规划和政策，保证地方志公共文化服务的经费投入，搭建地方志公共文化服务的制度平台，对地方志公共文化服务的实施主体进行建馆和绩效考核，维护地方志文化安全，建设地方志公共文化设施网络(3)。对资料年报工作而言，还需要通过召开会议、印发相关文件等形式提升承报单位乃至整个社会对资料年报工作重要性的认识，做好地方志工作机构与相关部门、企业的协调工作，推进承报单位将地方志工作纳入年度工作计划和年度工作考核。

对地方志工作机构而言，一是要与承报单位深入交流，了解各单位的实际情况，尤其是行业资料整理和出版情况，进行有针对性的业务指导。二是编写“年报指引”。在对各单位、各行业情况大致了解的基础上，拟定各承报单位年报编写指引。具体是将六大资料的提纲进一步细化，深入到目和子目。详细注明目和子目应记载的要素。这就能避免承报单位人员变动导致的年报工作无法开展，确保每个新接手人员能及时上手。三是举办高质量的培训班。根据每年的实际情况，组织分类培训，如将经济类和政治文化社会类分开，初级班和提高班分开，分门别类授课和发放培训材料。四是进行个别辅导和重点指导。对需要单独授课的承报单位进行上门授课，对一些进度和质量靠后的单位重点关注，加强沟通，帮其解决问题。五是开发利用年报。以书籍、展览等形式开发利用年报，使其由资料转化为成果，既可以提高参与年报工作人员的积极性，又可以及时检查、检验年报的质量。六是不断总结和提升。地方志资料年报制度作为新生事物，需要在实践中不断总结，及时完善，必要时应重新修订。

对承报单位而言，要提高认识，落实责任，按照地方志工作机构的要求，对质量进行严格把关。资料员、编写人员、职能部门负责人和分管领导作为年报工作不同层节的把关人，应各司其职，各负其责。资料员要对报送资料的真实性、准确性负责；编写人员要对年报的体例和格式负责；职能部门负责人对年报的全面性、系统性进行把关，分管领导对整个年报稿进行全面把关。所有年报工作人员应按照程序，层层把关，各负责人签字核实后，最后交至地方志工作机构。

（二）建立有效的质量评估机制

第一，制定资料年报的质量标准。质量标准就是质量保障要实现的目标，是质量保障机制运行的中转轴和核心点。在方志领域，地方志书的质量标准出台一直备受关注，对资料年报而言，也应尽快制定相应的质量标准。资料年报的质量标准应涵括六个部分，具有较强的操作性，它既可作为业务人员进行资料年报验收的重要参考，也可供承报单位工作人员学习借鉴，是地方志资料年报编写要求的重要补充。

第二，开展资料年报评议工作。开展志稿评议是提升志书质量的重要途径，在方志领域广泛使用。资料年报作为一年一报的志书储备资料，每年开展资料年报评议对承报单位和地方志工作机构来说费时费力，不可能实现。在条件允许的情况下，每个资料年报单位尽量安排一次由地方志工作牵头、承报单位资料员、编写人员、职能处室负责人、分管领导均参与的资料年报评议会，对资料年报的篇目进行修订，内容进行调整。评议会结束后，按评议意见修改，并将各专家的评议意见进行整理，供现任和以后接手的年报工作人员参考学习。

第三，进行合理有效的质量评估。质量评估由地方志工作机构实施。先设计质量评估表，内容包括主体资料、大事记资料、人物资料、专题资料、图片资料、附录资料，评估标准根据每项资料的编写要求设立，评估等级可为很好、较好、一般、较差、很差五个级别。先由地方志工作机构年报验收人员填写，再交处室负责人复核，处室负责人认为质量在“一般”以下的不能验收，承报单位须进行修改重新报送。验收后质量评估表跟年报稿一起移交文献室保存。

（三）形成有效的激励约束机制

一是建立有效的激励机制。对一些认真负责，资料年报质量高、进度快的承报单位和个人，地方政府和地方志工作机构应进行表彰和奖励。随着年报工作的推进，它逐渐成为各单位的常规工作，各承报单位也应将年报工作纳入年度考核，对优秀的年报工作人员进行表彰。二是建立有效的约束机制。对未按照时间和质量标准完成的承报单位，由地方志工作机构进行通报批评；对承报单位的具体年报工作人员，承报单位应将其作为年终考核的一项重要指标；对地方志工作机构的验收人员，单位领导应进行定期或不定期的抽查，以确保验收年报的质量，同时加大对资料年报的开发利用，及时检验资料年报的质量。

注释：

（1）http://zhidao.baidu.com/question/54935593.html?s。i=1。

（2）印发广州市地方志资料年报制度的通知.穗府办[2006]1号。

（3）剑平.论方志公共文化服务体系建设.中国地方志，2009（8）：58。