房地产市场政府规制探析——基于改善民生的视角

郝国彩，韩 军，叶凯凯

(山东财经大学 经济学院，山东 济南250014)

一、引 言

在计划经济时期，我国房地产业基本处于政府完全管制阶段。改革开放以后，住房制度改革逐步确立了以市场为导向的改革目标，政府对房地产业的管制逐步放松。随着我国城市化进程的加快以及社会消费水平持续升高，2003年以来，房地产投资增速加快，许多大中城市房屋销售价格出现持续上涨的态势，局部地区房价开始大幅飙升，住房供应结构性矛盾突出，市场秩序比较混乱，此后，我国房地产市场规制政策进入密集出台期。2004年8月31日政府废止土地协议出让，采取严厉的“招拍挂”政策。接着，银监会公布了《商业银行房地产贷款风险指引》，对房地产项目自有资金等做出规定;中央政府颁布“国八条”、“国六条”，从住房供给和需求两个方面对住房市场展开规制。为了抑制持续上涨的房价，央行于2007年3月至2008年4月七次加息。同时，央行于2007年9月27日规定第二套住房贷款首付不得低于40%，在密集的规制政策作用之下，加之全球金融危机的影响，2008年住房价格出现了整体均价向下小幅波动的情况。

2008年下半年至2009年底，中央政府为了服从全球经济危机后的“保增长，保民生”的扩张性调控目标，陆续出台了一系列的救市措施，房地产市场迅速回暖，房价再次迅速上涨。面对过快上涨的房价，2010年以来，中国政府出台了一系列更加严厉的房地产规制措施，包括“国十一条”、“新国十条”、“国五条”等，政府采取土地、金融、税收、限购等多项规制手段，抑制投资与投机性需求，遏制房价飞涨。国家统计局的数据显示，2011年下半年以来房地产市场呈现下行的趋势，一二线城市房价出现了不同程度的松动，但降幅有限，房价离合理回归仍有不小的差距。2012年，房地产规制政策尽管没有出现任何实质性的变动，但是在银根放松和“稳增长”的政策环境之下，加之开发商采取的“以价换量”的经营策略，住房销售从5月份开始出现了很大程度的回升，房地产市场出现回暖的态势。

当前，房地产市场政府规制虽然取得了一定成效，但是，由于目前的房地产市场走势不是市场机制内生，而是通过限购等行政高压手段实现，因此基础并不牢固。考虑到我国目前的工业化和城市化进程加快背景下居民刚性需求旺盛，以及财政失衡、人民币升值预期等的国内外形势，我国房地市场供求矛盾还没有根本解决，房价还没有回归到合理的价位，规制的政策力度一旦放松，可能在短期内引发房地产市场价格的迅速反弹。住房问题既是经济问题，更是影响社会稳定的重要民生问题。本文从民生视角对房地产市场规制效果进行实证分析，对政府规制存在的问题进行剖析，并提出优化房地产市场规制效果的建议。

二、从民生视角看房地产市场规制效果

从民生视角看，政府规制房地产市场的最终目标是实现住房市场供求结构优化、价格合理，实现百姓“住有所居”。

(一)我国房价水平的合理性分析

合理的房价，应该是使房价与居民收入相适应。本文从房价走势、房价收入比、房价租金比三个方面衡量我国房价水平的合理性。

1.房价走势

从图1可以看出，1991年以来我国房地产价格基本呈持续的上涨态势。2003年以来房地产价格呈现出较快增长，大多数年份快于GDP的增长速度。

图1 1991-2011年全国商品房销售价格情况

2.房价收入比情况

房价的高低，是相对于城市居民的购房能力而言的。房价收入比可以反映居民家庭对住房的实际支付能力，房价收入比越高，说明居民家庭的支付能力越弱。据世界银行考察得出的结论，房价收入比为3-6倍之间时，居民才有足够的购房支付能力。根据《中国统计年鉴-2010》提供的城镇居民收入分组资料以及相关统计数据，笔者计算出了2000-2010年从最低收入户到最高收入户共七个组的房价收入比，如表1所示①笔者这里采用的计算公式为:PIR=F*P/INC，其中:PIR表示房价收入比，P表示住宅商品房平均销售价格，F表示每套平均建筑面积，INC表示居民家庭的可支配收入。。

由表1可以看出，2000年以来，我国房价收入比已经超出国际公认的合理比例，尤其是2004年以后，我国房价收入比上升较快，反映出居民对房价的相对购买力不断下降;另外，不同收入阶层的房价收入比差距呈扩大趋势。其中，我国中等偏上户、高收入户和最高收入户的房价收入比基本处于2～6倍之间，这部分家庭拥有比较充实的购买力;我国最低收入户、低收入户、中等偏下收入户和中等收入户的房价收入比2009年分别达到26.25、16.9、12.27和8.95，我国目前的住房保障制度覆盖面很狭窄，主要局限于低收入户中的住房困难群体，对于中等偏下收入户和中等收入户来讲，我国城市房价明显过高。

表1 2000-2010年我国全国平均以及不同收入群体的房价收入比情况

表2 2001-2010年我国10大典型城市及全国平均的房价收入比情况

由表2可以看出，我国房价收入比的地区分布很不均衡，从2009、2010年这两年的数据看，北京、上海、深圳、杭州、厦门等一线城市房价收入比都在10以上，有的甚至达到了17以上，远远超过了一般家庭的实际支付能力。而一些中西部大城市如武汉、重庆的房价收入比也逐渐超过全国平均水平。

3.房价租金比情况

房价租金比是衡量房地产市场泡沫的重要指标之一，它是商品房市价总值与该房月租金的比值。在房价租金比的公式中，若将分子与分母中共同包含的房屋面积去掉，可以简化为销售价格指数与租赁价格指数的比值。如果该比值大于1，说明价格租金比偏高，房地产投机趋热，房地产市场泡沫增大;反之，如果比值小于1，则说明价格租金比偏低，房地产市场的投机成分减少，房价泡沫较小。

表3 1999-2009年我国房地产市场销售价格指数与租赁价格指数

上表数据显示，在2002年之前，房屋的销售价格指数和房屋租赁价格指数基本呈现一种同步的状态，显示在这一阶段房地产市场投机程度有限，自2002年开始房屋的销售价格指数开始脱离房屋租赁价格指数呈现单边上涨的态势，二者之比持续大于1，这种单边上涨是投机而不是正常需求推动的。

(二)我国住房供应结构情况

我国有较大比例的居民属于中低收入群体，他们对中低档的普通商品住宅和社会保障性住房的需求比较大。但对于房地产开发企业来说，开发中低档普通商品住宅及经济适用房利润不高，因而房地产开发企业的开发热情并不高。从我国经济适用房的开发来看，从2000年开始，经济适用住房的投资增长幅度、占商品住宅比重等指标均呈大幅度下降趋势。经济适用房占住房总投资额的比例大部分年份均未超过10%，2005年以后基本维持在5%左右。同时，别墅及高档公寓投资额占住宅投资额的比重反而高于经济适用房投资额所占比重，在10%左右浮动。2006年5月29日国务院出台限制套型的90/70政策，但是2008-2011年的90平方米住房投资额占比还不到三分之一。

另外，我国部分城市的保障性住房用地也未能按计划执行，完成情况欠佳。我国房地产市场结构性失衡明显，普通商品房尤其是保障性住房供给不足，适合广大中低收入者购买力水平的住房严重短缺，而高档住房空置率却居高不下。

三、房地产市场规制效果不佳的原因

政府规制房地产市场效果不理想的原因尽管比较复杂，有规制政策的时滞、规制政策多元化目标的冲突、市场信息不对称、地方政府执行力度不够和贯彻落实上的不彻底等诸多原因，但是根源在于我国房地产市场政府规制缺乏一套完善的制度保障和长效机制。多年来尽管房地产市场规制政策频繁出台，但地方财政对土地过于依赖、保障房制度建设滞后、房地产税收制度不合理等根本性问题并没有解决。

(一)地方财政对土地过于依赖

在我国现有的土地制度下，土地出让、房地产开发与交易等给地方财政带来了巨大的收益，许多地方政府对房地产市场具有较大的依赖性。中央政府对房地产市场的调控和规制往往要通过地方政府来执行。当中央政府对房地产市场采取的规制措施与地方政府的利益相冲突时，地方政府往往采取推诿或消极执行的态度，实施效果达不到中央政府的预期甚至收效甚微［1］。可见，协调好中央政府和地方政府的关系，规制地方政府的行为，是提高规制效果的重要前提。

(二)住房保障制度不完善

住房保障制度主要是通过政府的力量来解决中低收入家庭的住房问题。我国在住房制度改革过程中，住房保障制度建设明显滞后，不仅保障性住房建设的立法缺位，而且保障性住房建设政府支持力度不足，住房保障覆盖范围狭窄。目前大多数城市出台的廉租房和经济适用房政策，保障的对象多限定在城市低保范围和低收入家庭的住房困难户，而这只是城市住房困难群体中很小的一部分。大批中低收入居民被限制在保障性住房门槛以外，成为“夹心层”。依照“十二五”规划，5年内将新建保障性住房3600万套，而一些地方政府受土地财政的制约，对保障房建设不积极，往往将好的地段进行商业开发，而将偏远的位置作为保障房的选址，“凑数量”的动机很明显，中央保障房政策被地方扭曲执行。

(三)房地产税费制度不尽合理，弱化了税收政策的调节功能

我国现行房地产税制的基本框架，是在1994年的税制改革后形成的，现行房地产税制结构的一个重要特点是保有环节税负偏轻，流转环节税负偏重，而房地产市场的区域垄断性特征造成流转环节征税很容易通过计入价格而转嫁给消费者，加重了消费者的购房负担;同时，重流通、轻保有的税制结构极易造成房地产的合理流通受限，也不利于抑制房地产市场的投机行为。

(四)在房地产市场准入方面限制过多，造成开发商垄断经营

在我国房地产开发中，从房地产开发企业的资质许可到房地产项目开发、房地产交易等各个环节，政府设置了很多门槛，住宅合作社合作建房等社会化建房模式几乎没有生存空间，造成开发商对房地产开发市场的事实垄断［2］。在某一区域内少数的房地产开发商容易构成寡头垄断同盟，凭借市场势力制定垄断高价，并获得超额垄断利润，最终推高房价。

(五)房地产市场信息披露制度不完善

目前，政府主管部门没有建立起有效的公共信息披露制度，整个住房征信体系很不完善。政府不能准确掌握居民的收入、住房情况，居民也不能对政府及政府官员的行为进行有效监督，双方存在着严重的信息不对称。同时，由于房地产市场信息披露制度不完善以及相关监督机制的缺失，各种统计数据“打架”现象较为突出，政府、开发商、专家、社会民众各执一词，影响了公众对房地产市场形势的判断，在一定程度上给市场主体造成决策困难。尤其是一些房地产供给短缺的虚假信息，严重误导了广大居民的市场预期，造成了部分消费者的恐慌心理，被迫提前进入市场，加剧了房地产市场的供需矛盾。

四、优化房地产市场规制效果的对策

在2010年实施的限购、限贷等严厉规制政策之下，2011年下半年房地产市场开始呈下行态势。尽管2012年的房地产规制政策没有出现任何实质性的变动，但是在银根稍一放松和“稳增长”的政策环境之下，房价就开始呈现上涨的态势，楼市呈现的这种“弹簧效应”，根源在于房地产市场制度建设的缺失。要提高政府规制效果，实现房地产市场持续健康发展，切实抑制投资和投机性住房需求，保证民生性住房需求的供给，房地产市场规制的当务之急是要尽快加强长效的制度建设。

当前房地产市场长效的制度建设主要应包括以下几方面:

(一)在市场准入方面适当放松规制，培育多元化的市场参与主体，优化住房供给结构

在符合当地城市规划、经过合格审批的前提下，政府应该允许个人或单位自主建房，鼓励个人合作建房等，降低房地产市场的进入壁垒，培养多元化市场参与主体，用多元化的开发模式打破开发商的市场垄断，促进房地产市场有效竞争格局的形成［3］。

政府应积极介入解决住房供给结构性矛盾，把解决中低收入阶层住房问题作为促进社会和谐的重要手段，加大面向中低价位的普通住房、限价房、经济适用住房和廉租房的土地供给力度，解决住宅市场的结构性失衡问题。

(二)协调中央与地方政府之间的关系，弱化“土地财政”

要改变地方政府对土地财政的依赖，需要对现行的财政体制进行改革，改变地方政府财权事权不对等的状况，从其他方面增加地方财政收入，促使地方政府逐步退出房地产利益链。同时，中央政府要完善地方官员政绩考核办法，建立兼顾效率和公平的全绩效多元考核目标体系，要将保障性住房建设纳入地方官员政绩考评标准，降低增长指标在考核体系中的地位。

(三)加强住房保障制度建设

从我国实际出发，尽快颁布并细化《住房保障法》等相关法律法规，确定保障房覆盖范围，明确住房保障的对象、实施方式、资金来源、保障标准等问题，使得住房保障政策能有法可依、有章可循。其中，确定保障房覆盖范围很重要，只有确定需求边界，才能评估供给缺口，为此需要尽快对城市家庭的收入情况、现有住房条件、存量房结构进行统一的摸底，建立全国住房信息联网系统，为政府建立和有效推行住房保障制度提供信息基础;有关方面应着力破解保障房建设在资金筹措等各方面的困难，出台更多有利政策为保障房建设融资护航，可以将PPP融资模式应用到保障房建设中，引导保险资金、全国社保基金、民间资金等加盟保障房建设。

(四)完善房地产税收制度

目前我国房地产税收制度存在税收种类繁多，偏流转税轻持有税等问题，不利于房地产市场的公平分配。应根据房地产开发、交易、保有等各个环节的不同特点，充分考察流转税和所得税的不同特性，科学地完善房地产业税收制度，清理不合理不合法的税费项目。2011年在上海、重庆开始房产税征收试点工作，应该认真总结房产税改革征收试点经验，在此基础上进一步研究推进房产税改革的方案，逐步扩大试点范围，积极稳妥地加以推进。从国际经验看，征收房产税不仅有利于改善地方税收结构、推动地方城市可持续发展，而且房产税政策将会使持有多套房产的投资户付出较大代价，从而自动减少持有量，增加市场供给，减少投机炒作。

(五)完善房地产市场信息的统计与披露制度，合理引导市场预期

尽快建立和完善住房开发、建设、销售、存量的统计信息系统，及时向社会披露真实完整的土地资源供求情况、住宅供求情况(包括新增住房数量、存量住房数量)及房地产租售价格等信息，合理引导市场预期，引导开发商的理性开发行为和购房者的理性消费行为，提高政府规制的有效性。

［1］王吓忠.中国住宅市场的价格博弈与政府规制研究［D］.厦门大学，2007.

［2］王艺.中国特色的房地产市场与政府管制研究［D］.武汉大学，2010.

［3］曹建海.向高房价宣战［M］.北京:中信出版社，2010.