论房地产市场调控中的中央与地方政府的博弈

周建军，代支祥

（湘潭大学 商学院，湖南 湘潭 411105）＊

一、引 言

从2003年开始，中国的房地产市场进入了持续的繁荣时期，房价不断地攀升，为稳定房地产市场，中央不断出台各种政策措施进行调控。但中央的调控政策似乎没有起到多大的效果，反而每次政策的出台都会刺激房价的一次上涨。中央政府对房地产市场调控政策为何一直没能取得预期的效果？究其原因在于政策的执行效果不理想。

中央政府制定大的政策调控方向，而地方政府负责政策的实际执行，若地方与中央政府之间在利益关系上展开博弈，制定的政策又怎能达到预期效果呢？自1994年分税制改革以来，关于中央与地方政府在财权和事权之间的博弈就一直是学术界讨论的热点（王国生，2001［1］；陈抗等，2002［2］；庞明川，2004［3］），而当前的房地产调控政策执行不力，让学者们开始从中央与地方博弈的角度进行分析。杨柏国（2010）［4］认为房地产调控政策的失灵是中央与地方政府之间的反复博弈的体现，余建源（2009）［5］则指出中央与地方在房地产市场上的短期利益与长远利益难以有效整合是导致二者展开博弈的主要因素。也有学者从“利益集团”的视角进行研究，杨帆和卢周来（2010）［6］从三种地方政府属性假说来探讨了地方与中央、房地产企业之间的博弈问题，张振华（2011）［7］提出地方官员的寻租和土地财政的路径依赖导致地方对中央政策的抵触。在破解当前的困境的方法上，夏斌（2010）［8］指出房地产市场的调控必须要有多部门、多政策的配合，要有税收金融政策、民间投资政策等诸多政策的搭配才能奏效；韩蓓和蒋东生（2011）［9］认为通过着力改革我国的财税制度，降低地方政府对房地产业收入的依赖性，尤其是摆脱土地财政的“路径依赖”，这样才能更好地协调地方政府与中央政府的利益。

房地产市场调控政策的执行涉及多方的利益博弈，本文将以中央与地方政府的利益关系存在的对立统一为出发点，分析两者为何会在政策执行上进行博弈，并通过建立纳什均衡博弈模型对中央与地方政府的博弈行为进行分析，求得均衡解，探求当前调控政策执行不力的解决方案。

二、中央与地方政府利益关系的对立与统一

中央政府对房地产市场调控的决心很大，但由于对地方政府的监督成本过高，使得中央对政策执行过程的控制力度不够；地方政府迫于中央的压力，表面上会执行中央政策，实际上却会根据自身利益对政策措施进行选择性地落实。在对房地产市场的调控中，中央与地方政府的利益在一定程度上是对立的，从而导致地方政府对中央调控政策执行得不彻底；同时，中央与地方政府的利益在一定程度上又是统一的，中央的政策部分得到了地方的贯彻落实。

1.中央政府与地方政府在对房地产市场的调控上存在利益的对立性。中央与地方政府存在利益的对立关系，而其根源则在于二者追求目标的差异性。

中央政府要着眼于全国整体经济利益的最大化、社会整体福利待遇的提高以及各地方经济社会的协调发展。因此，面对房价趋于过热时要坚决打压，避免房市的泡沫过大导致人们的买房负担过重；在房价低迷时要加以扶持，防止房市的低迷导致整个国民经济的发展减速。不论从哪种角度看，中央政府都需要对房地产市场加大调控力度，防止房地产行业的非理性增长。而在以GDP为政绩衡量标准的体制下，地方政府官员往往会通过房地产市场的非理性繁荣来大幅拉动地区经济发展，创造出任期内的出色政绩。而且，自从1994年实行分税制以来，地方的财政收入来源减少了不少，财政压力较大。但房地产税、城市土地使用税、契税等房地产行业的税收都属于地方，推动房地产市场的繁荣，可以提高税收收入，而且高房价带动的高土地出让金也属于地方，因而地方政府在降低房价的调控方面动力不足，反而倾向于房地产市场的持续虚假繁荣。同时，地方政府出于自身利益的考虑而与地方利益集团合谋，给予种种优惠政策，直接抵消掉了中央调控政策的部分效用。

中央与地方政府经济目标的差异导致两者在房地产市场调控中的利益形成对立关系，尤其是对房地产市场过热时，中央倾向于打压，而地方却倾向于维持，形成中央地方政令执行力度不统一的尴尬局面。从表1可以看出，除了为避免2008年金融危机带来经济衰退而采取的刺激措施以外，中央近几年对房地产市场一直采取紧缩性的措施，尤其是2010年和2011年。尽管中央频频亮出严厉的组合拳进行调控，但图1所反映的地方的商品房平均售价却一直持续攀升，这与中央政策的执行效果大相径庭。

2.中央政府与地方政府在对房地产市场的调控上存在利益的统一性。对于房地产市场的调控，中央与地方政府分别从全局和局部的视角出发，两者利益上的对立是不可避免的，但同时也在一定程度上存在统一。中央制定的调控政策在许多方面有利于地方经济发展和稳定，这也是地方政府所需要的。

当前，全国各地都是在科学发展观的指导下，全面建设社会主义和谐社会。商品房过高的价格让大量的购房者止步，“居者有其屋”计划大大受挫。全国各城镇的中低收入者及进城务工的农村劳动力普遍买不起房，甚至有的人连租房的费用都承担不起，这些人所处的居住环境很差，他们对于城市的融入程度很低，对城市缺乏感情。恶劣的生活环境和沉重的工作负担，使得他们的幸福感极低，如不采取有效措施改善他们的生存状态，极易造成社会的不稳定。中央所采取的调控政策如：规范房地产交易行为、调整住房供应结构，加大经济适用房和廉租房建设力度、严格土地管理、加强税收和信贷管理等等，目的在于要保证居民有房住、保证耕地红线不能碰、保证行业的发展要稳定持久，这对于地方政府来说同样重要。地方经济要发展，民生工作必须要做好，发展模式也必须走可持续发展道路。

表1 中央政府调控房地产市场的政策措施

图1 北京、上海、天津、重庆房价走势图

因此，这几年政府加大了对经济适用房的建设力度，保障城镇中低收入者和进城务工劳动力的居住需求。从表2可以看出，全国经济适用房建设的投资力度不断加大，2010年审核通过的国家“十二五”规划提出要在五年内建设保障性住房3600万套，其中2011年要开工建设1000万套。而保障房建设的主力是各级地方政府，可见地方政府对于稳定房地产市场也是持肯定意见的。从这个层面上来说，对房地产市场进行调控，中央与地方政府的利益是统一的。

表2 2005～2010年全国经济适用房建设及销售情况

中央政府和地方政府的立场不同、目标不同，中央更注重宏观和全局性问题，相对表现更稳重与保守；而地方更注重自身发展和局部性问题，相对表现更自利，晋升偏好更强烈。体现在房地产市场的调控上就是，中央政府要求加大调控力度，保证房地产市场在稳定中求发展；而地方政府更偏好于适当放松调控力度，让房地产的快速发展来带动地方经济的发展。但中央政府与地方政府也是存在一定的利益共同点的，那就是房地产市场的发展要是可持续的，居民的住房要得到保障。为了国家宏观经济能够长期稳定地发展，中央与地方政府都应该在某种程度上进行妥协，以使相关的房地产调控措施得以顺利贯彻实施，稳定房地产市场。

三、中央与地方政府的博弈分析

在社会主义市场经济体制下，地方政府在不违反国家政策法规的前提下有很大的自主权，中央政府不再能通过计划或行政指令使地方完全按照其意愿办事。因此，中央政府在对房地产市场进行调控时，只能通过市场的方式去影响地方，而政策的执行效果则有待于中央与地方之间的博弈。

在此，通过建立博弈模型来对中央与地方政府在房地产政策执行中的行为进行分析，来寻求当前政策执行不力的解决方案。中央与地方政府在制定与执行调控政策时都会根据所面临的经济形势做出不同的选择，因此，模型的建立应该是一个混合战略的纳什均衡。

1.模型的假设。

（1）假定中央政府与地方政府都是风险中立者，两者都是追求集体利益的最大化；

（2）所设定的函数形式为线性函数；

（3）假定现在房地产市场过热，中央政府制定的调控政策为A，政策执行的效用系数为a，一般固定不变；

（4）设由中央政府分享的政策的效用概率为α（0＜α＜1），则地方政府分享的为（1－α）；

（5）地方政府的违规程度为β（0＜β＜1，β＝0表示不违规，β＞0表示违规）；

（6）地方政府不执行或部分执行政策A时，即地方政府违规时所得额外的效用概率为b，一般固定不变；

（7）中央政府对地方政府的监督成本为C，若监督发现地方政府违规则处违规所得的N倍罚款。

2.模型的建立。由假设3和4可知，如果地方政府在执行中央制定的政策过程中不违规，政策产生的效用为a·A，中央政府分得效用为α·a·A，地方政府分得效用（1－α）·a·A。由假设5可知，若地方政府在政策执行过程中违规，政策产生的效果为（1－β）·a·A。由假设6可知，地方政府在政策执行过程中违规，那么违规行为会为地方政府带来额外收益β·b·A。在不同条件下，地方政府与中央政府的效用如下：

（1）地方政府不违规，中央政府不进行监管。

地方政府的效用：EL＝（1－α）·a·A

中央政府的效用：EC＝α·a·A

（2）地方政府不违规，中央政府进行监管。

地方政府的效用：EL＝（1－α）·a·A

中央政府的效用：EC＝α·a·A－C

（3）地方政府违规，中央政府不进行监管，中央政府有损失，地方政府获得额外收益。

地方政府的效用：EL＝（1－α）·（1－β）·a·A＋β·b·A

中央政府的效用：EC＝α·（1－β）·a·A－β·b·A

（4）地方政府违规，中央政府进行监管，且能发现违规行为并进行处罚。

地方政府的效用：EL＝（1－α）·（1－β）·a·A－（N－1）·β·b·A

中央政府的效用：EC＝α·（1－β）·a·A＋（N－1）·β·b·A－C

（5）地方政府违规，中央政府进行监管，但违规行为没有被发现。

地方政府的效用：EL＝（1－α）·（1－β）·a·A＋β·b·A

中央政府的效用：EC＝α·（1－β）·a·A－β·b·A－C

3.博弈模型求解。设地方政府在政策执行过程中违规的概率为p，中央政府会进行监督的概率为q，对地方政府的违规行为中央政府的监督能发现的概率为r。因为地方政府与中央政府都是追求效用最大化的“理性经济人”，在此通过求其效用最大化的条件来寻求博弈模型的均衡解。

地方政府的效用为：

要求得地方政府效用的最大值，对EL关于p求一阶偏导得：

EL／p＝β·b·A－β·（1－α）·a·A－q·r·N·β·b·A

令一阶偏导为零，得q＊＝［b·A－（1－α）·a·A］／r·N·b·A

中央政府的效用为：

要求得中央政府效用的最大值，对EC关于q求一阶偏导得：

EC／q＝p·r·N·β·b·A－C

令一阶偏导为零，得p＊＝C／r·N·β·b·A

因此，该博弈模型的混合战略纳什均衡解为：

4.博弈模型结论。从国民经济的总体效率来看，对于中央与地方政府之间在政策执行过程中的行为选择来讲，最理想的结果是中央政府不监督，地方政府不违规，从而使得中央制定的政策能够顺利地贯彻实施。这样不仅使得经济整体的运行效率提高，而且也不用花费代价去进行监督，但缺乏现实的可操作性。尽管最理想的效果我们没法做到，但我们应以此为目标去追寻次优解。因此，我们应通过制度上的安排来使得地方政府进行违规的概率和中央政府进行监督的概率尽可能地小。

要使得地方政府违规的概率尽可能地小，就是要降低均衡解p＊＝C／r·N·β·b·A的值，即要减小C，增大r和N。要使得中央政府进行监督的概率尽可能地小，就是要降低均衡解q＊＝［b·A－（1－α）·a·A］／r·N·b·A的值，即减小α，增大r和N。综合来看，就是要降低中央政府的收益分成比例和进行监管的成本，提高中央政府进行监管且发现违规行为的概率，加大对地方政府违规的惩罚力度。

四、政策建议

通过前文对中央与地方政府在房地产调控政策中的博弈分析，针对改善房地产调控政策的执行效果，提出以下几点建议。

1.降低中央进行监管的成本。要降低中央在对房地产调控政策执行情况进行监管的成本，首先就是要健全信息收集与传递机制，因为进行监管的前提是要对政策的执行情况有所了解，健全信息收集与传递机制，尽管在短期来讲可能成本要高一些，但可“一劳永逸”，极大地降低长期的监管成本。其次，要充分协调好中央各部委的监管行动，避免对同一地区的执行情况进行重复监管应组织统一协调监管，以期得到全面监管的同时，极大地降低监管成本。

2.提高中央进行监管的效率。要避免中央政府的监管行为少做无用功，就要提高监管的效率。首先，要把握好监管队伍的素质建设。在对房地产调控政策进行监管的过程中，涉及到税收、金融、城市建设等多个方面的专业知识，房地产开发也涉及多个政府部门，要能够全面地对各方面的情况都有一个准确的了解才能提高监管的效率，因此必须要吸纳相关的优秀专业人才进入监管队伍。其次，要把握好监管队伍的廉政建设。在中央政府加大对房地产市场调控力度的背景下，地方政府官员为保住自己的政绩和免遭中央的惩罚，会通过各种方式来请监管人员对政策的执行情况进行“美化”。因此，监管人员在地方进行调研时，要能抵住地方上的各种诱惑，全面客观地对各省的政策执行情况进行报告。

3.扩大地方政府的财政收入。中央制定的房地产调控政策在地方得不到贯彻落实，是因为地方政府在财政上非常依赖房地产行业的快速发展带来的税收及土地出让收益，而根本则在于1994年分税制改革以来的财权与事权的不匹配。因此，解决了地方政府在财力上的掣肘问题，“土地财政”作用就被弱化，地方在调控房地产行业的阻力也就大大削减。增强地方政府的财力，主要依靠税收制度的改革和财政拨款。首先，建议提高地方政府在共享税中所分得的比例，如增值税的分配比例调整为50%：50%，其次，在规划国家重大基础设施建设和民生工程建设中，要加大中央的拨款力度，减轻地方政府在项目执行中财力上的压力，有效促进财权和事权的平衡。

4.加大对地方政府违规行为的处罚力度。现阶段地方政府之所以仍然在房地产调控政策的执行上打折扣，一方面是要保住在经济发展上的政绩，另一方面也是因为当前对政策执行不力的处罚力度还相对较弱。2011年中央开始在房地产调控政策上对地方政府官员实行约谈和问责制，以往则一直是进行约谈，所以违规的代价很低。尽管现在已经有所改善，但仍不够。要对因调控政策执行不力而导致房价飙涨的地方负责人予以行政处分，并纳入个人政绩考核；要严查房价飙涨地区的不正当交易行为，防止出现官商勾结、大肆敛财的现。

［1］王国生.过度时期地方政府与中央政府的纵向博弈及其经济效应［J］.南京大学学报，2001，（1）：30－34.

［2］陈抗，Arye L.Hillman，顾清扬.财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手［J］.经济学（季刊），2002，（10）：20－25.

［3］庞明川.中国与地方政府间博弈的形成机理及其演进［J］.财经问题研究，2004，（12）：46－50.

［4］杨柏国.溯源房地产调控失灵［J］.理论研究，2010，（3）：35－40.

［5］余建源.中国房地产市场调控研究［D］.上海社会科学院博士论文，2009：60－65.

［6］杨帆，卢周来.中国的“特殊利益集团”如何影响地方政府决策［J］.管理世界，2010，（6）：56－60.

［7］张振华.增长联盟：分析转型期我国地方政府与经济利益集团关系的一种理论视角［J］.天津社会科学，2011，（1）：70－74.

［8］夏斌.反思房市调控，路在何方［J］.经济学动态，2010，（2）：66－69.

［9］韩蓓，蒋东生.房地产调控政策的有效性分析［J］.经济与管理研究，2011，（4）：42－46.