扫描国外“保障房”

○ 杭 东

（本文作者系杭州市房地产经济学会）

保障房的全称是保障性住房。随着社会的快速发展，各国的房地产都进入了一个快速发展时期。为了稳定房价，促进社会和谐，住房政策在世界各国都是非常重要的社会政策，住房水平也成为衡量一个国家居民生活水平的重要指标。世界各国由于国情的不同，它们的住房政策也不尽相同，但不论哪个国家，政府都采取了各类不同的手段来保障低收入群体的住房水平。

美国：让住房变得“可支付”

在当今世界最发达的美国，也有不少中低收入者，这些人没有能力按市场价格购买住房，不能安居，也就无法乐业，易引发社会不安定。多年来，美国政府通过制定法律，政策引导，市场调节和资金扶持等多种手段，确保人们享有“可支付的住房”。

上世纪40年代以来，美国住房政策的重心逐步向“可支付性住房”方向转移。1949年美国国会通过的《国家住房法》明确宣布，“国会确定的全国性目标是：每个美国家庭应该能够承受得起一套环境适宜、体面的住房。”

为实现这一目标，政府首先须确认哪些家庭无力负担住房，需要政府帮助。美国政府认为，一个家庭年收入如果是当地中等家庭年收入的80%以下，就算低收入家庭。确定一个地区中等家庭年收入，主要依据是美国人口调查局每10年一次的调查和一年一度的评估数据，由美国住房和城市发展部等政府权威部门定期公布。

美国政府为低收入家庭提供住房资助有多种途径。一种是由联邦、州、市政府直接拨款或发行债券建造可支付的住房或公共廉租房，以较低价格卖或租给低收入家庭。尽管这类房子因面积小、房屋密度高、地点较差等原因成本较低，但其售价或房租收入仍仅够补偿部分建房投资和管理费、维修费等费用，房租或房屋售价与房屋造价的差额由政府补足。目前这种公共住房在美国全部住房中所占比例很小；另一种形式是由政府向那些在市场上租房的低收入家庭提供住房补贴。政府可以直接把钱给租房的低收入家庭，或者是低收入家庭在市场上选好房子后，政府将钱交给房东。

政府还拨款或提供低价公有土地给非盈利机构，由它们承建可支付性住房，再以成本租金或房价出租或出售给低收入家庭。这种可支付住房的开发方式越来越受到政府鼓励，因为它可以分担一部分原本由政府承担的社会义务，而且其开发率一般比政府直接建造公共住房要高。

此外，政府鼓励个人或私人开发商参与可支付性住房的开发和翻建。例如，政府向私人房主提供低息贷款，鼓励他们改建和扩建私有房屋，建成后按政府规定的房租出租给低收入家庭，改建后房屋的房产税按未改建前的房屋价值征收。

英国：逐步变成社会、经济和政治问题

在英国，住房保障也经历了一个漫长的发展过程。1900年以前，英国政府认为住房是个人的，不是国家或者社会的，因此国家应少管或干脆不应管。1900年至1945年，执政党将住房问题列为第二条执政纲领。但这个阶段，对于国家到底该不该管住房仍存在争论。虽然国家开始修建公房，来解决住房问题，但效果不太好。1945年以后，英国政府对住房问题开始大管，不论哪个政党上台，都以每年几十万套的速度盖房子。到1980年代政府开始卖公房时，英国已经达到了一户一房的标准。

英国住房政策的一个特点，就是面向中低收入者，而且特别优惠那些低收入者。凡是建公房，一定要照顾教师、警察、护士这些低收入者，这种照顾主要体现在退税和贷款条件的优惠上。

从房价的变化上来看，英国的房价相对于中国的北京和上海来说，显得比较缓慢。比如，1985年英国居住房的平均房价是每套31000英镑。到2005年和2006年，均价上涨到18万到22万英镑。而且，因为在英国有71%的人已经拥有了自己的住房，这就意味着一旦房价上涨，有71%的人的财富在增加。即使在今天的英国仍然存在着住房困难的人，但毕竟只占其人口的一小部分，其比例远比中国低很多。

从英国解决住房问题的实践来看，所谓的住房问题从来不仅仅涉及住房。自从工业化和城市化以来，住房逐步变成社会问题、经济问题和政治问题。总的来说，从19世纪以来，主要是在20世纪中，英国的住房制度或英国对住房问题化解的经验在于：一方面利用了市场经济的好处，同时也相当程度上回避了市场经济的坏处。

法国：可抗辩居住权法

法国议会在2007年3月通过了“可抗辩居住权”法案，承诺增加住房建设投入，以基本实现在法国人人有房住。所谓的“可抗辩居住权”，也就是国家保障合法居民的住房权，居民可通过法律手段维护自己的住房权。在欧洲，此前只有苏格兰的法律规定住房权为可抗辩的。

该法的适用对象是“以合法方式常住法国的、不能以自己能力获得住房或保持住房的任何人”。法案规定，2008年12月1日起，政府应满足低收入者、无家可归者等人士对由政府补贴的社会住房的需要。在住房申请没有收到满意答复的情况下，五类住房困难户可向主管部门要求解决住房问题，如问题得不到解决，可向行政法院提起诉讼。

这五类住房困难户包括：无房户、将被逐出现住房且无法重新安顿者、仅拥有临时住房者、居住在恶劣或危险环境中的人、与未成年子女同住且住房面积不达标的人。从2012年1月1日起，“可抗辩居住权”将向所有申请社会住房的人开放。法案要求法国各省政府所设的调解委员会负责审核住房申请的紧急和优先性质，并责成省长为符合紧急与优先标准的家庭安排住房。法案通过时，法国有近100万人没有住房，200多万人居住条件差。

但可抗辩居住权法实施两年来困难重重。根据2010年5月份的最新统计，法国无房或居住条件差者仍有350万，和2007年人数差不多。法案实际执行效果不尽如人意的原因除了法案救济过程复杂而漫长、申请通过率很低之外，最根本的原因还是“巧妇难为无米之炊”，社会性住房不足以满足需要。法国目前有90万套住房缺口，有65万家庭在排队等待廉租房。

德国：明确规定，深入人心

一、房租管制

为保障居民的基本住房条件，德国政府采取了租户权益保障措施，要求各地政府按照不同区位、不同结构和质量的房屋，分别提出相应的指导租金水平，作为住房出租人和承租人确定住房租金的参考标准。

二、福利性公共住宅

所谓福利公共住宅，就是在政府资助下，由个人、非营利住宅公司、自治团体建造，向多子女家庭、残疾人、低收入者以及养老金少或领救济金的居民出售或出租的住宅，包括大中型企业用自有资金建造并在税收入得到国家优惠的职工住宅。联邦法律规定，对于因经济收入低，或某一民族、信仰某一宗教，或孩子太多等原因导致找不到房子的家庭，政府有提供福利性公共住宅供其租住的职责。

三、房租补贴

房租补贴制度是目前德国对低收入居民住房保障的主要方式。根据法律规定，德国公民凡家庭收入不足以租赁适当住房者，有权享受住房补贴，以保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力。房租补贴的资金由联邦政府和州政府各承担50%。

四、住房储蓄

德国住房储蓄制度是为实现购建房筹资而形成的互助合作融资体系，主要有以下特点：一是先储蓄、后贷款。二是贷款利率固定、低息互助。三是政府实行储蓄奖励。此外，政府对住宅价格的有效调控以及相应的住宅价格稳定，保证储蓄的住宅购买力不发生大的变化(贬值)，也是住房储蓄制度得以发展的一个重要外部条件。

五、购建房税收政策

首先，政府对非营利性建房企业所兴建的福利性社会住宅给予资助。第二，鼓励私人建房。第三，鼓励私人按市场价购房。另外，一些企业还给将要购房的职工提供比较优惠的购房贷款，以缓解职工购房的压力。

德国由一个曾经是房荒严重的国家，发展到今天的住房供应充沛、住房金融发达和政策法律完善，其成功经验非常值得我们借鉴。

日本：推行公团住宅

日本公共住房最大的特色就是只租不卖。日本政府向民众推出一种无需要中介费和保证人的“公团住宅”，而且房租相对便宜。公团的出租住宅一般通过公开募集并以抽签的方式决定承租者。日本政府以此让中低收入者也能“居者有其屋”。

在早期，日本还有一个租公房者定期搬家的制度。也就是说租了公房只能住两年，过了以后就得重新参加抽签，政府帮助搬家换到新的地方。房子固然是有，但是不允许连续居住，这就让弄到公房然后偷偷转手高价出租者成本骤增。也许正是这一点，让制度性腐败对此无从下手。

除制度比较成熟外，还有两条对租公房者的限制：第一，定期的收入审核，超出收入的不允许住，或者收取高额房租；第二，公房分级，白领也可以住公房，但房费较高等等。