顶层设计制度确保顺利推进保障性安居工程

○ 李万荣 徐炉清

2011年10月27日，在十一届全国人大常委会第二十三次会议上，与会代表对国务院关于城镇保障性住房建设和管理工作情况的报告进行了专题询问。为此，住房和城乡建设部部长姜伟新对保障房的顶层设计做了详细解析，他认为，基本住房保障制度大概应该包括保障的范围、方式、机制、目标和原则。很显然，这与中央高层对住房保障工作的要求不谋而合，同时这还是业内外对我国住房保障制度顶层设计的呼唤。鉴于我国住房保障的现状和问题，为从根本上改变住房保障制度“不成一统”的状况，应作重新规划、顶层设计。

住房保障制度设计方面存在的问题

当前，我国住房保障体系不科学、不完善，保障房建设和管理没有明确的成熟模式。归根到底，就是住房保障制度顶层设计没有到位，其保障的范围、方式、机制、目标和原则没有形成体系。

（一）住房保障范围不清晰。按照住房保障的设计初衷，应该是保障那些依靠自己无法解决住房问题的家庭，在这个范围之外的都应该到市场去解决。用专业术语来说就是，市场归市场，保障归保障。但住房保障发展到今天，该保障的没有保障，很多急需保障的家庭并没有获益，而是游离在住房保障制度之外。而不该保障的却得到了保障，从最初的低收入、中低收入家庭到部分中等收入甚至是高收入家庭都不同程度地享受到了保障。比如开着宝马住经适房、公务员可以购买限价房等现象，都是住房保障范围口子开大了的缘故。保障性住房受益人群定位不清，加之与商品房之间界限模糊，保障性住房建了不少，但实际大量资源并没有被需要者占用。

（二）住房保障方式不是很完善。保障性住房制度本身繁杂，保障房类型设置不科学。一是带有产权，经适房、限价房等出售型的保障房有缺陷，未能很好起到保障的作用。在所有的保障房类型中，最早出现的是经济适用房，这是计划经济思维的一种产物，因其带有产权而演变成为变味的保障房。经济适用房不仅使得保障房有获利的可能，而且以后收入增长了，不具备保障条件了，却能依然占据着产权。继经适房之后，一些城市推出的可以出售的限价房制度更是漏洞百出。从实际情况来看，限价房保障对象不清晰，于保障房市场显得不伦不类，既不像保障房，又不像商品房。和经适房一样，因为不是专门针对低收入家庭设计的，产权出售之后也有一定的差价，成了有钱人生财的渠道。二是现行品种多、名称混乱，保障对象、范围不精确。在不同形态的保障房中，既有租赁性的廉租房、公租房，还有出售性的经适房和限价商品房，因其覆盖不同层次的困难群体，其门槛条件各有针对性和适用范围。各地政府列入保障房的范围与定义不同，如北京市为六种保障房，一般的省份也有三到四种，最多的地方甚至达到八到十种。这里面的定义，不要说外界会搞得晕头转向、不知所云，就是业内人士有时可能也会无所适从。

（三）住房保障分配机制不健全。近年来，随着各地保障房的相继入市，一些分配中的问题和难题也逐渐暴露了出来。虚假申报、骗购骗租、转租转售等违规现象屡见不鲜、屡禁不止。一方面是不符合条件的住进了保障房，另一方面又出现保障房分配后闲置和转租转售的情况。造成保障房分配乱象层出不穷的根源在于，保障房分配准入、公示、管理、退出等四大关节存在诸多漏洞和难题。一是准入审核体系不够严谨，存在漏洞。目前，绝大多数地方保障房准入门槛由主管部门制定，社会公众无缘参与，有的甚至是地方主管部门领导拍脑袋决定。三级审核之间断裂，信息没有共享，你审你的，我批我的，互不搭架。比如，现在一些城市将保障房申请者的资产检查的工作完全交给不可能完成任务的基层街道办或居委会，在资产审查不实和经办人责任心不强的情况下，“骗购”、“骗租”现象无法避免。二是弄虚作假处罚制度缺失，一些地方出现了骗租、骗购的情况，但没人付出过代价。现在一般操作程序是，一旦发现承租人条件超标或违反规定，一般都是让街道社区工作人员上门告知，并耐心做思想工作劝其腾退，难以对承租人强制处罚。三是退出机制不完善，保障房再分配遇到了退出难。如，有的家庭收入增加了，或者又买商品房和汽车了，不再符合保障资格但仍然不退出保障房。

（四）保障原则没有把握好。保障性住房建设、设计不尽如人意，还没有走出商品房设计的老套路，影响了居住品质。目前，由于对住户特别是保障户没有全方位的了解，缺乏人性化、精细化的设计，造成空间浪费的粗放设计还比较普遍。表现为，一是面积过大，配置较高，偏移了保障房的初衷。二是功能不完善，不适用，住不进，也不好用，如追求“大客厅”、“大餐厅”。三是空间利用不合理。空间缺乏灵活性和可改造性，导致空间局促，卫生间转不了身、厨房像蜗居等，造成生活不便。四是不美观，看上去很零乱，通风、采光效果差。

解决制度设计的原则和办法

按照住建部的划分，顶层设计体系中的保障目标已确定，因而保障范围、方式、机制和原则则成了重中之重。

（一）严格界定住房保障范围或被保障对象。简单来说，就是哪些人可以住保障房。这是个主要问题，保障谁不保障谁，是住房保障工作的第一步，牵涉到住房保障制度的核心，事关住房保障制度的成败。当前，急迫任务是对保障群体进行科学分类，把急需保障的群体单列出来。从我国居民收入情况来看，应该包括6种群体，即高收入、中上等收入、中等收入、中低收入、中低偏下收入和低收入群体。由于住房具有生活保障性质，不能完全通过市场机制实现有效供给。当市场不能满足社会中某些困难群体的基本住房需求时，政府就应当建立和完善住房供给制度，为公民提供基本的住房保障。为此，1998年国务院出台了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。其中强调：停止住房实物分配，逐步实行住房分配的货币化，建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭由政府或者单位提供廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入家庭购买、租赁市场价格的商品住房”。这个文件阐明了如何构建符合我们国情的住房政策，形成保障房、商品房多层次的住房供应模式。针对不同的收入群体提供多渠道、多层次的选择，针对不同的收入阶层、人生的不同阶段可以有不同的居住解决方案，这也是我国解决住房问题的根本原则和办法。那就是高收入、中上等收入群体是走市场化买商品房，完全到市场去解决。中等收入也不例外，他们“跳一跳”也能够到或接近商品房的高度。中低收入群体以购买经济适用房为主，低收入人群以租住廉租房为主。而这与住建部拟出的保障范围是低收入和部分中等偏下收入的、没有房子住的和住房困难的说法是相吻合的。具体说，就是低收入家庭、中低偏下收入家庭和“夹心层”群体是政府主要要考虑的层次。对此，《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》说得更明确：到“十二五”末，力争使城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决，新就业职工住房困难问题得到有效缓解，外来务工人员居住条件得到明显改善。所以，要精确保障范围，一旦保障范围明确了就不能无限制扩大，不能让没有资格享受的对象也享受保障。

形成保障房、商品房多层次的住房供应模式。

（二）保障方式。就是如何保障的问题，简单地说就是建哪些房。现阶段住房保障以实物配租为主，辅之于货币补贴。实物

配租包括两种，一类是租赁型的，包括公租房、廉租房；一类是出售型的，包括经适房和限价房。保障性住房的几种类型，对应了不同收入、不同类型的住房困难群体。为了进一步保障到位，我们应该做到，第一，逐步取消出售型的保障性住房。一是现在停止建设这两种房，二是分配好已建设好的这两种房，三是把握好到上市年限的收入分配政策。一些地方政府已意识到了问题的严重性，正在不断弱化这两种房型的建设，并且准备让其退出保障房领域，这对于理顺我国房地产市场的结构，是有积极意义的。第二，统一保障房名称，将这几种类型的保障房“并轨”。随着住房保障制度改革顶层设计的逐步清晰和加强规范管理的需要，有必要进行适当的归并。当前，最主要的是把廉租房和公租房进行统筹建设、合并管理。因为这两种租赁型的住房，建设、配售、管理方式相近，户均面积差不多，区别就是保障对象家庭收入情况不同，房租不一样。今后可以通过实行统一的租金，同时政府进行有差异的租金补贴来解决这个问题。第三，大力发展公共租赁房。专门为低收入人群设计的廉租房，因为有户籍限制故保障对象有限，不能全面覆盖需求群体。而公租房，是近年来才兴起来的。因其只租不售的特点，成为解决夹心层群体住房困难的最佳选择。建设部提出，“十二五”时期的保障性住房将重点发展公共租赁住房，特别是人口净流入量大的大中城市要较大幅度提高公共租赁住房建设的比重。温总理在政府工作报告中指出应该大力发展廉租房建设和公共租赁性住房建设，这应该是现阶段我国保障性住房政策的根本发展方向。同时，《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》也提出了“重点发展公共租赁住房”的意见。这是因为，一方面租赁住房并不拥有住房产权，寻租腐败的可能性相对较小，能够更好地从法律方面避免二次出租等不当分配问题。另一方面，租赁房可以设定严格的收入限制，一旦租房者超过界限，能够依法顺利回收，易于形成良好的循环，能够真正保障中低收入者家庭及“夹心层”群体的住房需求。

（三）确保分配监管工作到位。说白了，就是如何分配和管理。在制度设计层面，不同类型保障房应该怎么分，在根本上决定着保障房实际分配过程中的公平性。如果制度设计科学合理，就能在最大程度上避免不公，否则只会留下寻租的空间与现实的不公平。对此，国务院总理温家宝和李克强副总理分别在2011年9月19日、2月24日强调了分配监管机制的重要性。为此，第一，健全准入审核制度。科学设置准入门槛，是实现保障房公平分配面临的第一道难关。一是在确定保障范围的前提下确定准入标准，什么样的人才能进入、什么样的人不能进入，都要清清楚楚、明明白白。不能搞变通，也不能变相搞福利住房待遇。《国务院办公厅关于保障房建设和管理的指导意见》要求，严禁以任何形式向不符合住房困难标准的家庭供应保障性住房。二是审核机构要建立联动机制。住房保障管理部门和街道、居委会要上下连贯、口径一致，做到互通情况，必要时可争取做到共同会审，形成完善的“三审二公示”机制，把不符合准入条件的家庭挡在门外。同时，要探索完善轮候制度，使符合条件的家庭能在合理轮候期内获得保障房，使他们有明确的预期。三是着手建立相关部门的信息共享机制，达到动态管理的目的。业内人士建议，应加快推动建立住房保障、房地产、民政、公安、税务、银行等部门的信息共享机制，建立居民经济状况核查系统，直接查看申请家庭的存款账户、股市账户、纳税记录、公积金缴纳、房产登记和车辆购置等情况，提供申请保障性住房所必需的核查报告。四是建立住房保障诚信档案，完善失信惩戒制度。这既包括申请人，也包括相关部门及经办人员。内容要涉及全部审批记录、失信情况、惩戒结果等，从而从道德层面来呼唤良知。第二，尽快建立纠错机制。纠错机制作为一个补救措施，能及早发现问题并把问题消灭在萌芽状态。对分配后发现的问题也要及时纠正，有一例处理一例，杀一儆百，坚决查处各种骗购骗租、违规转租转售、以权谋私以及向不符合条件家庭违规供应保障房等行为。第三，退出机制。合理确定保障房“退出”的条件和办法，使入住者不符合保障条件后能及时退出。一方面，通过控制保障性住房户型面积，引导保障对象当收入条件改善、具备了一定经济能力后自然退出。另一方面，对租赁性保障房，要研究制订合适的、动态的、有利于退出的租金标准；对购置型保障房，要完善并严格执行交易时对收益调节的规定，消除牟利空间，确保保障性住房公平配置、合理使用。第四，建立公众监督机制，并最大限度地畅通社会监督渠道。缺少外部监督，“监守自盗”行为就难以防范，相关人员从中分一杯羹的可能性自然大大提高。既然与社会公众的利益密切相关，就应当引入群众的眼睛，形成全社会共同参与和维护的保障房监督防范体系。一些地方在保障房分配环节尝试了引入社会监督。据了解，上海市以专业化运作公租房的分配管建，广东也在尝试住房分配引入民间人士参与的办法。

（四）保障的原则。从目前的现状来看，保障房设计还有很大的提升空间。主要从商品房的美观转为重视实用性、安全性和经济性，坚持以人为本，从设计源头上减少不必要的浪费。李克强副总理也强调，坚持以小户型为主，适应中低收入住房困难家庭的基本居住需要。具体做到，一是户型要多种多样，满足基本住房需求。二是户型要小但功能要全、质量好，目的就是要住得进、住得开。三是做到既能住又能改善住房的压力。

住房保障顶层设计作为保障房建设提纲挈领的思路，其必要性和重要性不言而喻。由于保障性住房建设和管理总体上带有探索性质，因此其顶层设计方面还需要不断完善。因此，住房保障体系的完善，要全面考虑与住房保障相关的问题，从根本制度设计上加以改革，杜绝可能产生的漏洞。